CE - Auto interlocutorio 11001031500020140338407 de 2025

Radicado: 11001-03-15-000-2014-03384-07

Demandante: Yaneth Patricia Cuéllar Farfán, en representación de su hijo Juan Nicolás Gallego Cuéllar

1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN

Bogotá D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: INCIDENTE DE DESACATO Radicación: 11001-03-15-000-2014-03384-07

Demandante: YANETH PATRICIA CUÉLLAR FARFÁN, EN REPRESENTACIÓN DE

SU HIJO JUAN NICOLÁS GALLEGO CUÉLLAR

Demandado: NUEVAS EPS (ANTES MEDIMÁS EPS Y SALUDCOOP EPS)

Tema: Resuelve solicitud de inaplicación de sanción por desacato

La Sala decide la solicitud presentada por el señor Alex Fernando Martínez Guarnizo, en la que pidió inaplicar la sanci ón por desacato que se le impus o en un incidente de desacato derivado del trámite constitucional de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1. De la solicitud de amparo y órdenes de tutela

En ejercicio de la acción de tutela, la señora Yaneth Patricia Cuéllar Farfán, en representación de su hijo Juan Nicolás Gallego Cuéllar, pidió la protección de sus

1. De la solicitud de amparo y órdenes de tutela

En ejercicio de la acción de tutela, la señora Yaneth Patricia Cuéllar Farfán, en representación de su hijo Juan Nicolás Gallego Cuéllar, pidió la protección de sus derechos fundamentales a la salud, a la vida y a la dignidad humana, presuntamente vulnerados por Saludcoop EPS al no prestarle los servicios médicos que requería para tratar sus quebrantos de salud.

La demanda de tutela correspondió en primera instancia a esta Sección, que, con sentencia del 10 de diciembre de 2014, amparó los derechos fundamentales a la salud, a la vida y a la dignidad humana de Juan Nicolás Gallego C uéllar y, en consecuencia, ordenó:

1. […]

2. Dejar como medida definitiva, la medida provisional decretada en el auto que admitió la demanda de tutela, es decir, que en forma inmediata la EPS SALUDCOOP deberá:

2.1. Incluir al menor Juan Nicolás Gallego Cuellar en el programa de rehabilitación integral jornada completa. 2.2. Ordenar el acompañamiento especial de enfermería para la asistencia en terapias y citas médicas, por 8 horas diarias, que es la jornada máxima laboral. 2.3. Ordenar el transporte convencional no medicalizado para la asistencia a las citas y terapias de rehabilitación, así como todos los exámenes y medicamentos que se deriven de dicho tratamiento.

Las órdenes deberá cumplirlas el representa nte legal de la EPS Saludcoop, en los 2 días siguientes a la notificación de la sentencia, notificación que deberá surtirse por el medio más expedito.

Las órdenes deberá cumplirlas el representa nte legal de la EPS Saludcoop, en los 2 días siguientes a la notificación de la sentencia, notificación que deberá surtirse por el medio más expedito.

3. ADVERTIR al representante legal de la EPS Saludcoop que en adelante se abstenga de incurrir en las conductas que dieron origen a la presente acción de tutela.Radicado: 11001-03-15-000-2014-03384-07

Demandante: Yaneth Patricia Cuéllar Farfán, en representación de su hijo Juan Nicolás Gallego Cuéllar

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Saludcoop EPS pidió la aclaración de la anterior decisión, solicitud que fue denegada por esta Sección con auto del 5 de febrero de 2015.

Inconforme, Saludcoop EPS impugnó y la Sección Quinta de esta Corporación, mediante providencia del 19 de marzo de 2015, confirmó la sentencia de primera instancia y la adicionó en el sentido de ordenarle a la EPS suministrarle al paciente un «tratamiento integral que además de lo dispuesto por el juez de pri mera instancia, incluya los medicamentos, servicios, procedimientos, terapias y demás, que sean ordenados por su médico tratante y tengan relación con las enfermedades diagnosticadas a la fecha».

2. Incidentes de desacato promovidos por la demandante

Con el argumento de que no se atendieron las órdenes fijadas en las sentencias que decidieron en primera y segunda instancia la acción de tutela, la demandante promovió los siguientes incidentes de desacato.

Fecha de presentación del

Con el argumento de que no se atendieron las órdenes fijadas en las sentencias que decidieron en primera y segunda instancia la acción de tutela, la demandante promovió los siguientes incidentes de desacato.

Fecha de presentación del desacato Decisión Decisión en el grado jurisdiccional de consulta 5 de marzo de 2015 Con auto del 10 de septiembre de 20151, fueron multados con un salario mínimo legal mensual vigente (smlmv) Guillermo Enrique Grosso Sandoval (agente especial interventor de Saludcoop EPS) y Hernán Sepúlveda Martínez (gerente especial de salud, regional Cundinamarca, de la mencionada entidad) Mediante providencia del 15 de octubre de 2015 la Sección Quinta del Consejo de Estado levantó las sanciones impuestas, porque en el trámite del gra do jurisdiccional de consulta se allegaron pruebas de actuaciones orientadas a cumplir las órdenes de tutela 16 de febrero de 2016 A través de auto de l 6 de julio de 2016, fue impuesta sanción de un smlmv al señor Néstor Orlando Herrera (gerente de Cafesalud ESP, a la que fue trasladado Juan Nicolás Gallego Cuéllar) Por medio de auto del 11 de agosto de 2016, el Consejo de Estado, Sección Quinta, confirmó la sanción 11 de junio de 2019 Con auto del 22 de abr il de 2020 2, se sancionó con multa de 2 smlmv al señor Alex Fernando Martínez Guarnizo (presidente de Medimás, entidad a la que se trasladó Juan

se sancionó con multa de 2 smlmv al señor Alex Fernando Martínez Guarnizo (presidente de Medimás, entidad a la que se trasladó Juan Nicolás Gallego Cuéllar) Mediante proveído del 11 de junio de 2020, el Consejo de Estado, Sección Quinta, aumentó la sanción impuesta a 5 smlmv 12 de octubre de 2022 Por conducto de auto del 18 de mayo de 2023 3, se sancionó con multa de 2 smlmv al señor Manuel Fernando Garzón Olarte (gerente regional de la Nueva EPS) Con auto del 15 de junio de 2023, el Consejo de Estado, Sección Quinta, confirmó la sanción.

1 El asunto se decidió el 14 de mayo de 2015, en el sentido de sancionar al representante legal de Saludcoop EPS y al gerente especial de salud, de la regional Cundinamarca, de esa compañía, pero al conocer el grado jurisdiccional la Sección Quinta de esta Corporación declaró la nulidad de lo actuado, con auto de 9 de junio de 2015. 2 En el incidente de desacato esta Sección, con auto del 10 de se ptiembre de 2019, sancionó al señor Fernando Martínez Guarnizo (presidente de Medimás) con multa de 2 smlmv, pero el 13 de diciembre de ese año, en grado jurisdiccional de consulta, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la nulidad de lo allí actuado y ordenó surtir nuevamente el trámite incidental.

jurisdiccional de consulta, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la nulidad de lo allí actuado y ordenó surtir nuevamente el trámite incidental. 3 El asunto se decidió el 26 de enero de 2023, pero en el grado jurisdiccional la Sección Quinta de esta Corporación declaró la nulidad de lo actuado, mediante proveído del 21 de febrero de 2023.Radicado: 11001-03-15-000-2014-03384-07

Demandante: Yaneth Patricia Cuéllar Farfán, en representación de su hijo Juan Nicolás Gallego Cuéllar

3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

3. Solicitud de inaplicación de la sanción

A través de memorial allegado a esta Corporación el 29 de noviembre de 2024, el señor Alex Fernando Martínez Guarnizo pidió la inaplicación de la sanción que se le impuso en el trámite constitucional de la referencia, comoquiera que fungió como presidente de Medimás EPS hasta el 22 de abril de 2020 y el paciente Juan Nicolás Gallego Cuéllar ya no estaba afiliado a esa entidad4, situación que le impedía cumplir las órdenes de tutela consignadas en los fallos del 10 de diciembre de 2014 y 19 de marzo de 2015 emitidos por las Secciones Cuarta y Quinta del Consejo de Estado, en su orden.

Señaló que durante el lapso que dirigió a Medimás EPS fijó directrices adecuadas para brindarles a los pacientes un oportuno servicio de salud y atender los requerimientos

por las Secciones Cuarta y Quinta del Consejo de Estado, en su orden.

Señaló que durante el lapso que dirigió a Medimás EPS fijó directrices adecuadas para brindarles a los pacientes un oportuno servicio de salud y atender los requerimientos judiciales de manera oportuna, medidas consignadas en el comunicado interno GEC-6782019 del 15 de mayo de 2019 , aspectos que sumados a los señalados en el párrafo precedente hacían necesario inaplicar la multa por desacato, pues la finalidad de la sanción es obtener el acatamiento de los mandatos judiciales y no servir como un instrumento netamente represor, tal como lo ha indicado la jurisprudencia constitucional5.

II. CONSIDERACIONES

1. Inaplicación de las sanciones impuesta en incidentes de desacato

La jurisprudencia constitucional ha indicado que el incidente de desacato es una herramienta instituida en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, con el objeto de obtener el cumplimiento de las órdenes de tutela y así materializar el deber del Estado de asegurar que las decisiones judiciales se cumplan, lo que también salvagua rda la prerrogativa superior de acceso a la administración de justicia, la cual comprende no solo la posibilidad de que una controversia sea conocida por la jurisdicción, sino que se materialice lo allí decidido6.

Es de anotar que el incumplimiento de las órdenes de tutela, además de afectar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, trasgrede las garantías superiores amparadas en las sentencias inobservadas, pues su falta de materialización deriva en la permanencia de las accione s u omisiones que el juez de tutela consideró

derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, trasgrede las garantías superiores amparadas en las sentencias inobservadas, pues su falta de materialización deriva en la permanencia de las accione s u omisiones que el juez de tutela consideró vulneradoras de las prerrogativas de los tutelantes.

Ahora bien, el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 prevé que el juez que conoce de un incidente de desacato cuenta con la posibilidad de sancionar con multa o arresto a quien incumpla las órdenes de tutela, sin embargo, la finalidad de esas medidas no es castigar sino propender por el acatamiento de los mandatos judiciales, por ende, no es dable emplearlo como un instrumento netamente represivo7.

En ese orden de ideas, la jurisprudencia constitucional8 ha señalado que la procedencia de las sanciones por desacato está supeditada a la concurrencia de los elementos

4 Por cuanto la Superintendencia Nacional de Salud la intervino, a través de la Resolución 2022320000000864 -6 del 2022, en la que ordenó reubicar a los afiliados. 5 Sentencias T-421 de 2003, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-368 de 2005, M. P. Clara Inés Vargas Hernández; T-1113 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño, entre otras. 6 Corte Constitucional, sentencia C-367 de 2014, M. P. Mauricio González Cuervo. 7 Ibidem. 8 Sentencias C-367 de 2014, SU-034 de 2018 y SU-050 de 2022, entre otras.Radicado: 11001-03-15-000-2014-03384-07

Demandante: Yaneth Patricia Cuéllar Farfán,

7 Ibidem. 8 Sentencias C-367 de 2014, SU-034 de 2018 y SU-050 de 2022, entre otras.Radicado: 11001-03-15-000-2014-03384-07

Demandante: Yaneth Patricia Cuéllar Farfán, en representación de su hijo Juan Nicolás Gallego Cuéllar

4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

objetivo y subjetivo de responsabilidad. El primero hace referencia al incumplimiento de las órdenes de tutela y el segundo a las actuaciones desplegadas por el encargado de cumplirlas9. En virtud de lo anterior, para sancionar por desacato no basta con que se haya inobservado mandatos judiciales, sino que también debe evidenciarse que el llamado a acatarlos adopta una conducta negligente.

El estudio de los elementos de la responsabilidad permite dilucidar aspectos fácticos relevantes, como la imposibilidad de cumplir las órdenes de tutela « ya porque son ajenos a la voluntad del destinatario, ora porq ue le sobrepasan materialmente, puesto que, como es sabido, nadie está obligado a lo imposible »10, escenarios en los que resulta inocua la sanción, ya que su finalidad, como se advirtió, es obtener el acatamiento de aquellos mandatos y no el mero castigo por su inobservancia.

Ahora bien, en la C-367 del 2014 la Corte Constitucional estudió la constitucionalidad del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 y consignó una serie de conclusiones, dentro de las

Ahora bien, en la C-367 del 2014 la Corte Constitucional estudió la constitucionalidad del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 y consignó una serie de conclusiones, dentro de las que se destacan las siguientes: (i) «el objeto del desacato no es la sanción en sí misma, sino propiciar que se cumpla el fallo de tutela », (ii) todo incumplimiento de las órdenes de tutela no genera desacato, «ya que puede ocurrir que el juez de tutela constate, de forma objetiva, la falta de acatamiento de la sentencia de tutela pero ello no se deba a la negligencia del obligado -responsabilidad subjetiva -. En este caso, no habría lugar a la imposición de las sanciones previstas para el desacato […]», y (iii) «para que se configure el desacato se requiere, entre otras condiciones, demostrar la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) de la persona incumplida y el vínculo de causalidad entre ésta y el incumplimiento».

Las anteriores premisas ya habían sido fijadas por la Corte Constitucional, pues en la sentencia T-171 de 200911 señaló que «el desacato es una cuestión accesoria de origen legal y para que exista se requiere una responsabilidad de tipo subjetivo consistente en que el solo incumplimiento del fallo no da lugar a la imposición de la sanción, ya q ue es necesario que se pruebe la negligencia de la persona que debe cumplir la sentencia de tutela », de manera que la imposibilidad de acatar los mandatos de tutela impide sancionar por desacato.

El alto tribunal, luego de la expedición de la sentencia C-367 de 2014, reiteró su postura en la sentencia SU-050 de 202212, así:

la imposibilidad de acatar los mandatos de tutela impide sancionar por desacato.

El alto tribunal, luego de la expedición de la sentencia C-367 de 2014, reiteró su postura en la sentencia SU-050 de 202212, así:

[…] el incidente de desacato es un mecanismo cuya finalidad es propiciar el goce efectivo de los derechos tutelados, mas no castigar a quien incumple una orden de tutela por el solo hecho de su desobediencia. Bajo esta lógica, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el juez de desacato debe verificar elementos subjetivos y objetivos que rodean el cumplimiento del fallo de tutela, en orden a establecer qué circunstancias han impedido, retardado o incidido en la ejecución de lo ordenado, y de esa forma juzgar ponderadamente si las medidas de arresto y/o multa del obligado son conducentes para lograr el objetivo perseguido13.

La imposibilidad jurídica de atender los mandatos jud iciales de tutela también hace procedente la inaplicación de la sanción ya impuesta, porque no es dable materializar su objeto, que es el cumplimiento de aquellos14.

Así las cosas, se concluye que la jurisprudencia constitucional indica que la sanciones por desacato son procedentes cuando concurren los elementos objetivos y subjetivos de responsabilidad, último presupuesto que no se satisface cuando el obligado a cumplir las

9 Corte Constitucional, sentencia T-939 de 2005, M. P. Clara Inés Vargas Hernández. 10 Corte Constitucional, sentencia SU-050 de 2022, M. P. Alberto Rojas Ríos. 11 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. 12 M. P. Alberto Rojas Ríos.

10 Corte Constitucional, sentencia SU-050 de 2022, M. P. Alberto Rojas Ríos. 11 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. 12 M. P. Alberto Rojas Ríos. 13 M. P. Alberto Rojas Ríos. 14 Corte Constitucional, sentencia T-315 de 2020, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.Radicado: 11001-03-15-000-2014-03384-07

Demandante: Yaneth Patricia Cuéllar Farfán, en representación de su hijo Juan Nicolás Gallego Cuéllar

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órdenes de tutela está en la imposibilidad jurídica de atenderlas, caso en el cual resulta improcedente la sanción y, en caso de que se haya impuesto, debe inaplicarse.

2. Análisis del caso concreto

Mediante fallo del 10 de diciembre de 2014, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, amparó los derechos fundamentales a la salud, a la vida y a la dignidad humana de Juan Nicolás Gallego Cuéllar y le ordenó a Saludcoop EPS incluirlo en un programa de rehabilitación integral en jornada completa, asignarle una enfermera por 8 horas diarias y suministrarle transporte para asistir a los centros de atención.

La anterior decisión fue confirmada y adicionada el 19 de marzo de 2015 por la Sección Quinta de esta Corporación, pues ordenó que se autorizara un tratamiento integral al paciente que incluyera el suministro de medicamentos, terapias, etc.

La anterior decisión fue confirmada y adicionada el 19 de marzo de 2015 por la Sección Quinta de esta Corporación, pues ordenó que se autorizara un tratamiento integral al paciente que incluyera el suministro de medicamentos, terapias, etc.

La señora Yaneth Patricia Cuéllar Farfán, en representación de su hijo Juan Nicolás Gallego Cuéllar, promovió varios incidentes de desacato por el presunto incumplimiento de las precitadas órdenes de tutela, como el que formuló el 11 de junio de 2019, que por medio de auto del 22 de abril de 2020 decidió esta Sección en el sentido de sancionar al señor Alex Fernando Martínez Guarnizo, en su condición de presidente de Medimás EPS, con multa de 2 smlmv, determinación que modificó en grado jurisdiccional de consulta el Consejo de Estado, Sección Quinta, con proveído del 11 de junio de 2020, para aumentar el correctivo a 5 smlmv.

Ahora bien, el señor Martínez Guarnizo pidió la inaplicación de la mencionada sanción, en razón a que se desempeñó como presidente de Medimás EPS hasta el 22 de abril de 2020 y el menor Juan Nicolás Gallego Cuéllar ya no estaba afiliado a esa entidad, situaciones que le imposibilitaban cumplir las órdenes de tutela fijadas en las sentencias del 10 de diciembre de 2014 y 19 de marzo de 2015.

Con la precitada solicitud, al peticionario allegó certificación de Medimás EPS, en la que consta que se desempeñó como presidente desde el 15 de abril de 2019 al 22 de abril de 2020. Además, al consultar la Administradora de los Recursos del Sistema General

Con la precitada solicitud, al peticionario allegó certificación de Medimás EPS, en la que consta que se desempeñó como presidente desde el 15 de abril de 2019 al 22 de abril de 2020. Además, al consultar la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (Adres) se constata que el joven Gallego Cuéllar está afiliado a la Nueva EPS 15, situaciones que acreditan la imposibilidad del señor Alex Fernando Martínez Guarnizo de cumplir los correspondientes mandatos de tutela.

En ese orden de ideas, la Sala constata que no concurren los elementos objetivo y subjetivo de responsabilidad, lo que en virtud de la jurisprudencia de la Corte Constitucional hace improcedente la sanción por desacato, de ahí que se imponga inaplicar la multa impuesta al señor Martínez Guarnizo, por conducto de los autos de 22 de abril y 11 de junio de 2020.

Por lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado,

III. RESUELVE

1. Inaplicar la sanción por desacato impuesta al señor Alex Fernando Martínez Guarnizo, mediante los autos del 22 de abril y 11 de junio de 2020, emitidos por la Sección Cuarta y Quinta del Consejo de Estado, respectivamente, en atención a las razones expuestas.

15 https://servicios.adres.gov.co/BDUA/Consulta-Afiliados-BDUA.Radicado: 11001-03-15-000-2014-03384-07

Demandante: Yaneth Patricia Cuéllar Farfán, en representación de su hijo Juan Nicolás Gallego Cuéllar

6

Demandante: Yaneth Patricia Cuéllar Farfán, en representación de su hijo Juan Nicolás Gallego Cuéllar

6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

4. Archivar este trámite constitucional, una vez surtidas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente)

WILSON RAMOS GIRÓN

Presidente

(Firmado electrónicamente)

MILTON CHAVES GARCÍA

(Firmado electrónicamente)

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO