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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Medio de control de nulidad Número único de radicación: 110010324000 2024 00277 00

Demandante: Diego Bravo Borda y Jaime Omar Jaramillo Ayala

Demandada: Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible1

Asunto: Resuelve sobre unas excepciones previas

AUTO INTERLOCUTORIO

Este Despacho procede a resolver sobre las excepciones previas propusetas por el Presidente de la República.

I. ANTECEDENTES

1. Diego Bravo Borda y Jaime Omar Jaramillo Ayala 2 presentaron demanda contra la Nación – Gobierno Nacional , en ejercicio del medio de control de nulidad3, para que se declare la nulidad de los artículos 2.2.9.7.2.2, 2.2.9.7.2.3 y 2.2.9.6.1.3 del Decreto núm. 1076 de 26 de mayo de 2015, “Por el cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible ”, expedido por el Presidente de la República y el Ministro de Ambiente y Desarrollo

Sostenible.

1 Cfr. Índice 2 de Samai.

expedido por el Presidente de la República y el Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

1 Cfr. Índice 2 de Samai. 2 En nombre propio. Cfr. Índice núm. 2 de Samai. 3 Previsto en el artículo 13 7 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.2

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2. Este Despacho, mediante auto de 27 de noviembre de 20244, admitió la demanda, la cual se notificó, en debida forma, a la parte demandante, al Presidente de la República , a la Ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible y al Ministerio Público. Asimismo, se remitió copia electrónica de la providencia, en conjunto con la demanda y sus anexos, al buzón electrónico de la Agencia

Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

3. La parte demandada, mediante escritos r ecibidos en la Secretaría de la Sección Primera de la Corporación , contestó la demanda5 y el Presidente de la Republica propuso excepciones previas.

4. La Secretaría de la Sección Primera de la Corporación corrió traslado de las excepciones propuestas por la parte demandada6 y la parte demandante no realizó pronunciamiento7.

II. CONSIDERACIONES

5. Este Despacho abordará el estudio de las consideraciones en las

las excepciones propuestas por la parte demandada6 y la parte demandante no realizó pronunciamiento7.

II. CONSIDERACIONES

5. Este Despacho abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes : i) el marco normativo sobre las excepciones ; ii) el marco normativo sobre la conformación del Gobierno Nacional y la capacidad y representación; iii) los criterios jurisprudenciales sobre la vinculación del Presidente de la República en procesos en ejercicio del medio de control de nulidad; iv) las excepciones previas propuestas; y v) el análisis del caso concreto.

Marco normativo sobre las excepciones previas

6. Vistos el artículo 1758 de la Ley 1437, sobre contestación de la demanda, en especial, el parágrafo 2°, sobre excepciones; y los artículos 100 y siguientes

4 Cfr. Índice núm. 11 de Samai. 5 Cfr. Índices núms. 18 y 19 de Samai. Contestación Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Presidente de la República. 6 Entre las cuales se encuentra n las denominadas “Indebida representación de la Nación”, “falta de legitimación en la causa por pasiva ” formuladas por el Presidente de la República. Cfr. Índice núm. 23 de Samai. 7 Cfr. Índice núm. 25 de Samai. 8 Modificado por los artículos 37 y 38 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contenciosos Administrativo -Ley 1437 de 2011y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la

reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contenciosos Administrativo -Ley 1437 de 2011y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”.3

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de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012 9, sobre excepciones previas, oportunidad y trámite.

7. Visto el artículo 101 de la Ley 1564, sobre oportunidad y trámite de las excepciones previas, vencido el término de traslado, se decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial y, si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante.

Marco normativo sobre la conformación del Gobierno Nacional y la capacidad y representación

8. Visto: i) el artículo 115 de la Constitución Política; y ii) el artículo 159 de la Ley 1437, sobre capacidad y representación.

Criterios jurisprudenciales sobre la vinculación del Presidente de la República en procesos en ejercicio del medio de control de nulidad

9. La Sala de la Sección Primera de esta Corporación, mediante auto de 15 de febrero de 2018 10, consideró que para determinar la vinculación y la notificación del Presidente de la República y de los ministros que conforman el

9. La Sala de la Sección Primera de esta Corporación, mediante auto de 15 de febrero de 2018 10, consideró que para determinar la vinculación y la notificación del Presidente de la República y de los ministros que conforman el Gobierno Nacional, en los procesos que se originan en el medio de control de nulidad, se debe tener en cuenta lo siguiente: i) la autoría del acto acusado; ii) la naturaleza del acto acusad o; y iii) si el Presidente de la República fue la única autoridad que suscribió el acto en nombre de la Nación o si la autoría del acto fue conjunta con otras autoridades, determinando los siguientes parámetros:

“[…] En atención a las particularidades advertidas en los diferentes pronunciamientos[11] de esta Corporación, respecto de casos con problemas

9 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 15 de febrero de

2018. C.P. Hernando Sánchez Sánchez, Número único de radicación 11001032400020140057300 11 Consejo de Estado, Sección Primera, providencia del 19 de septiembre de 2016, expediente radicado nro. 11001 03 24 000 2016 00079 00, Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 9 de abril de 2015, expediente radicado nro. 25000 23 41 000 20134

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jurídicos similares al analizado en la presente providencia, la Sala considera que es necesario y oportuno precisar los lineamientos que, de manera general, se habrán de tener en cuenta para efectos de determinar la vinculación del Presidente de la República a los procesos que se originan en los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad y de nulidad , bien sea en los eventos que dicha autoridad sea la única que, a nombre de la Nación, expidió el acto demandado, o en los eventos que concurre con o tras autoridades, como ocurren en los actos expedidos por el Gobierno Nacional.

El primer parámetro consiste en verificar la autoría del acto administrativo . En ese orden, se deberá establecer si el Presidente de la República expidió el acto administrativo demandado, lo cual se evidencia en el contenido del acto. Si se constata que el Primer Mandatario no expidió el acto administrativo demandado, no se le vinculará al proceso. En ese caso se deberá vincular a las autoridades que efectiva y mat erialmente expidieron y suscribieron el acto administrativo demandado. Este parámetro constituye la regla general de vinculación.

El segundo parámetro consiste en verificar la naturaleza del acto demandado. Lo anterior porque, en los términos del inciso quinto del artículo 159 de la Ley 1437, tratándose de actos suscritos por el Presidente de la República, la regla de vinculación en atención a la autoría del acto encuentra una excepción en materia contractual.

de la Ley 1437, tratándose de actos suscritos por el Presidente de la República, la regla de vinculación en atención a la autoría del acto encuentra una excepción en materia contractual.

En ese orden, en materia contractual cuando el contrato o acto haya sido suscrito directamente por el Presidente de la República en nombre de la Nación, la representación de la Nación se ejercerá por intermedio del Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y no directamente por el Presidente.

El tercer parámetro consiste en verificar si el Presidente de la República fue la única autoridad que suscribió el acto demandado en nombre de la Nación o si la autoría del acto es conjunta con otras autoridades , por expresa disposición de la Constitución o la ley. En el primer caso –única autoridad que expide el acto - se aplican las reglas establecidas en los parámetros primero y segundo.

En el segundo caso –autoría conjunta por expresa disposición de la Constitución o la ley-, respetando las reglas establecidas en los parámetros primero y segundo, se deberán vincular a todas las autoridades que participaron en la expedición del acto. (Resaltado fuera del texto)

El cuarto parámetro se relaciona con la potestad que tiene el Presidente de la República de delegar la función de ser representado en el proceso judicial a través

02808 03, Consejera ponente: Susana Buitrago Valencia. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 16 de julio 2015, expediente radicado nro: 50001 23 31 000 2001 20203 01 (34046),

Consejero ponente: Hernán Andrade Rincón (E).5

A, sentencia del 16 de julio 2015, expediente radicado nro: 50001 23 31 000 2001 20203 01 (34046),

Consejero ponente: Hernán Andrade Rincón (E).5

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de otras autoridades, de conformidad con los artículos 9 y siguientes de la Ley 489 de 29 de diciembre de 199812. En este caso, se ordenará la vinculación del Presidente de la República en calidad de representante de la Nación, sin perjuicio de que, por virtud de la figura de la delegación, este otorgue a otra autoridad la capacidad de representarlo en el proceso.

Por último, el quinto parámetro se relaciona con la vinculación del Departamento Administrativo de Presidencia de la República, para lo cual se aplicarán los parámetros primero y segundo, sobre verificación de la autoría y de la naturaleza del acto demandado.

En ese orden, se deberá vincular al Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República cuando el acto demandado haya sido suscrito por dicha autoridad. Asimismo, se ordenará vincular al Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República cuando, en materia contractual, el contrato o acto haya sido suscrito directamente por el Presidente de la República en nombre de la Nación. […]”.

10. En ese sentido, la Sala resolvió , entre otros asuntos “[...] SEGUNDO: Adoptar como medida de saneamiento la siguiente: Se ORDENA vincular al Presidente de la República, en calidad de representante de la parte demandada:

10. En ese sentido, la Sala resolvió , entre otros asuntos “[...] SEGUNDO: Adoptar como medida de saneamiento la siguiente: Se ORDENA vincular al Presidente de la República, en calidad de representante de la parte demandada: Nación – Gobierno Nacional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia [...]”.

Las excepciones previas propuestas

13. El Presidente de la República, en la contestación de la demanda, formuló como excepciones previas de “indebida representación de la Nación” y “falta de legitimación en la causa por pasiva”, con fundamento en las siguientes razones:

Indebida representación de la Nación

“[…] la Presidencia de la República no fue la entidad que produjo el hecho, esto es la expedición de los actos administrativos en control de legalidad. En consecuencia, a la luz del artículo 159 del CPACA, para efectos del presente proceso la Presidencia d e la República no cuenta con la capacidad y representación para hacer parte dentro del mismo […]”.

12 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.6

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Falta de legitimación en la causa por pasiva

“[…] De conformidad con la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, la

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Falta de legitimación en la causa por pasiva

“[…] De conformidad con la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, la legitimación en la causa por pasiva, es un presupuesto procesal derivado del artículo 100 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, que enmarca la capacidad para ser parte en un proceso. Es una facultad que le asiste a una persona, sea natural o jurídica, para ostentar dicha calidad y, por ende, formular pretensiones relacionadas con hacer valer un derecho subjetivo sustancial, o contradecirlas y oponerse a ellas. En consecuencia, afirma la Corte que constituye una condición previa y necesaria para que el juez a la hora de dictar sentencia pueda acceder favorablemente a las pretensiones de la demanda. En palabras de esa alta corporación, esta excepción se configura por la falta de conexión entre la parte demandada y la situación fáctica que constituye el litigio […] recientemente el Consejo de Estado, señaló que al proceso se debe convocar solamente a la entidad que esté en la mejor posición para apoyar al demandado en la defensa de la legalidad del acto censurado […]”13.

Análisis del caso concreto

14. De conformidad con los marcos normativos y los criterios jurisprudenciales indicados supra y atendiendo a que Diego Bravo Borda y Jaime Omar Jaramillo Ayala presentaron demanda contra la Nación – Gobierno Nacional, en ejercicio del medio de control de nulidad, para que se declare la nulidad de los artículos

2.2.9.7.2.2, 2.2.9.7.2.3 y 2.2.9.6.1.3 del Decreto núm. 1076 de 26 de mayo de 2015, expedido por el Presidente de la República y el Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible; este Despacho procede a resolver las excepciones previas propuestas:

15. Atendiendo a que, en el caso sub examine, al acto acusado fue expedido por el Presidente de la República y el Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, quienes conforman el Gobierno Nacional para el presente caso: este Despacho considera que el Presidente de la República debe continuar vinculado al proceso de la referencia por haber suscrito el acto acusado y, en consecuencia, se declarará n no probada s la excepci ones de “indebida representación de la Nación” y “falta de legitimación en la causa por pasiva ”, propuestas por el Presidente de la República.

13 Cfr. Índice núm. 19 de Samai.7

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En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria,

III. RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA S las excepciones previas propuestas por el Presidente de la República, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes , intervinientes y al Ministerio Público , por estado.

por el Presidente de la República, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes , intervinientes y al Ministerio Público , por estado.

TERCERO: Cumplido lo anterior y/o vencidos los respectivos términos o traslados, se ordena a la Secretaría de la Sección Primera de la Corporación REMITIR el expediente del proceso de la referencia al Despacho para proveer lo que en derecho corresponda.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.