CE - Auto interlocutorio 11001032400020250030000 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00300-00

Actores: ABELARDO DE LA ESPRIELLA Y GERMÁN CALDERÓN ESPAÑA

Asunto: remite por competencia

AUTO INTERLOCUTORIO

Llegada la oportunidad procesal para proveer sobre la admisión de la demanda, el Despacho observa que:

Los señores Abelardo de la Espriella y Germán Calderón España, actuando en nombre propio, en ejercicio del medio de control de nulidad , previsto en el artículo 13 7 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso AdministrativoCPACA-, instauraron demanda tendiente a que se declare la nulidad, previa suspensión provisional, de los efectos del “MEMORÁNDUM

DE ENTENDIMIENTO ENTRE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE

VENEZUELA Y LA REPÚBLICA DE COLOMBIA SOBRE LA

CREACIÓN DE LA ZONA DE PAZ, UNIÓN Y DESARROLLO BINACIONAL (ZONA ECONÓMICA ESPECIAL BINACIONAL) ”, suscrito por la ministra del poder popular para el comercio exterior de la República de Venezuela, la vicepresidenta ejecutiva de laNúmero único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00300-00

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República de Venezuela y la ministra de comercio, industria y turismo de la República de Colombia.

Del análisis del memorando controvertido, el Despacho advierte que se trata de un documento que contiene un acuerdo, protocolo u hoja de ruta que establece sugerencias, lineamientos, compromisos, propósitos y/o estrategias de trabajo para desarrollar proyectos y programas conjuntos entre las repúblicas de Colombia y Bolivariana de Venezuela, en consecuencia, no se trata de un acto administrativo susceptible de ser controvertido a través del medio de control de nulidad, como lo pretenden los actores.

Ahora, cabe resaltar que contra este mismo documento , actualmente, cursa acción pública de inconstitucionalidad en el despacho del señor magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar en la Corte Constitucional, bajo los radicados acumulados D -16.866 y D16886, en la que se profirió el auto inadmisorio de 26 de septiembre de 2025, en el que se indicó:

“[…] 18. La Corte Constitucional tiene la función de guardar la integridad y supremacía de la Constitución, “en los estrictos y precisos términos” del artículo 241 de la Constitución. Sin embargo, la Corte ha asumido competencias que no están expresamente indicadas dicha disposición, las cuales se califican como especiales o atípicas. Estas atribuciones resultan de una

precisos términos” del artículo 241 de la Constitución. Sin embargo, la Corte ha asumido competencias que no están expresamente indicadas dicha disposición, las cuales se califican como especiales o atípicas. Estas atribuciones resultan de una interpretación sistemática que busca compatibilizar el mandato de ejercer las funciones en los términos estrictos del artículo 241, con la misión de guardar la supremacía e integridad de la Constitución.Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00300-00

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19. La Corte recurre a dos criterios para definir su competencia en casos de duda o incertidumbre. Por un lado, un criterio formal que está determinado por los fundamentos señalados al momento de expedición del acto. Y, por otro, un criterio material, bajo el cual se determina la autoridad competente según la naturaleza del acto.

Si se trata de una norma con fuerza o contenido material de ley, que se encuadra en el Artículo 241, le corresponde a la Corte Constitucional conocer.

20. La jurisprudencia sostiene que le corresponde a la Corte Constitucional la revisión de los actos jurídicos previstos explícitamente en el artículo 241 de la Constitución, así como, de aquellos que, aunque no corresponden explícitamente a la denominación formal de los listados en el artículo 241 de la Constitución, “producen los mismos efectos jurídicos que otro

explícitamente en el artículo 241 de la Constitución, así como, de aquellos que, aunque no corresponden explícitamente a la denominación formal de los listados en el artículo 241 de la Constitución, “producen los mismos efectos jurídicos que otro contenido en la referida disposición”.

21. Dentro del catálogo de competencias especiales o atípicas reconocidas por la jurisprudencia, se encuentra la de conocer acciones públicas de inconstitucionalidad “[c]ontra los actos que regulan obligaciones internacionales que por su contenido son propias de un tratado, cuando han sido perfeccionados sin el cumplimiento de los requisitos que la Constitución exige o que riñen abiertamente con ella”. Esta competencia se fundamenta, tal como lo precisó el Auto 288 de 2010, en: (i) el principio conforme al cual, en un Estado constitucional de derecho, no existen actos jurídicos sustraídos del control judicial (art. 4 Constitución Política), y (ii) la equiparación material entre los acuerdos simplificados y los tratados internacionales, en razón de su potenci al de generar efectos jurídicos vinculantes para Colombia tanto en el ámbito interno como en el derecho internacional (art. 241.10 de la

Constitución Política).

22. Sumado a lo anterior, en el mismo Auto la Corte reiteró que el hecho de que en casos como el de los acuerdos que por su contenido versan sobre aspectos propios de un tratado internacional, “haya o no ley aprobatoria”, no elimina la posibilidad del control constitucional por parte de esta Corporación, pues “ello significaría supeditar el control material que la norma establece

[art. 241 -10 CP] al criterio formal de no estar incorporado el

del control constitucional por parte de esta Corporación, pues “ello significaría supeditar el control material que la norma establece [art. 241 -10 CP] al criterio formal de no estar incorporado el convenio a una ley de la República”. Por esto, se dijo:

“En suma, la posibilidad de hacer uso de la acción pública de inconstitucionalidad para controvertir los acuerdos que regulan materias propias de un tratado internacional se explica porque de lo contrario se socavaría el principio de separación de poderes mediante actos sustraídos de control, lo cual también es inconcebible en un Estado de Derecho e incompatible con el carácter supremo, normativo y vinculante de la Constitución. Además, armoniza plenamente con la jurisprudencia trazada por estaNúmero único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00300-00

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Corporación en relación con el alcance y límites de los Acuerdos Simplificados. (…)

La Sala aclara que con ello no se altera el modelo de control constitucional de tratados, es decir, previo, automático, integral y definitivo. Esta es y seguirá siendo la vía ordinaria para que la Corte examine la validez de los tratados, como hasta ahora ha venido ocurriendo. Simplemente se acepta que, de manera excepcional, pueda acudirse a la acción pública de inconstitucionalidad para controvertir acuerdos internacionales que no han sido sometidos a la aprobación

hasta ahora ha venido ocurriendo. Simplemente se acepta que, de manera excepcional, pueda acudirse a la acción pública de inconstitucionalidad para controvertir acuerdos internacionales que no han sido sometidos a la aprobación del Congreso o que en general se han celebrado de manera irregular, pues de lo contrario se correría el grave riesgo de que en lo sucesivo el Ejecutivo adquiera nuevos e importantes compromisos internacionales eludiendo el trámite de tratados y con ello el control tanto del poder legislativo como del órgano judicial”.

23. Finalmente, cuando la Corte Constitucional se declara competente para examinar un acuerdo simplificado, el análisis se centra en determinar si su contenido corresponde al de un tratado internacional, a partir de un examen material del mismo. Si la Corte determina que el acuerdo simplificado, considerado formalmente como tal, contiene materias propias de un tratado internacional debe remitirlo al Presidente de la República para que adelante su trámite ante el Congreso de la República, a fin de que cumpla con el procedimiento constitucionalmente previsto para su aprobación.

24. En este sentido, advertida la competencia que tiene la Corte Constitucional en escenarios como el que se plantea en la demanda, se concluye de forma preliminar que esta es competente para conocer de la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra el Memorándum de Zona Binacional acusado.

25. Lo anterior, en primer lugar, como quiera que, de lo que se advierte de un análisis primigenio, el Memorándum demandado cumple con las características propias de un tratado solemne conforme al literal a) del artículo 2.1. de la Convención de Viena

advierte de un análisis primigenio, el Memorándum demandado cumple con las características propias de un tratado solemne conforme al literal a) del artículo 2.1. de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (1969) aprobada en Colombia. A saber: (i) se trata de un acuerdo internacional, (ii) celebrado por escrito, (iii) entre dos Estados, (iv) regido por el derecho internacional, (v) que consta en un instrumento único y (vi) con independencia que sea su denominación particular. Esta Corporación insiste de forma enfática lo advertido por su jurisprudencia respecto a que: “no es el nombre o denominación de un instrumento internacional sino su contenido lo que define su naturaleza de Tratado”.

26. En segundo lugar, el texto demandado, por su contenido material, puede asimilarse a un tratado solemne, en tanto constituye un acuerdo de voluntades entre sujetos de derechoNúmero único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00300-00

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internacional mediante el cual el Estado colombiano, representado por la ministra de Comercio, Industria y Turismo, expresó su consentimiento para obligarse internacionalmente frente a la República Bolivariana de Venezuela. De igual forma, el alcance de los compromisos allí previstos, según se advierte de manera preliminar, podrían configurar nuevas obligaciones internacionales respecto del Acuerdo de Alcance Parcial de Naturaleza Comercial

República Bolivariana de Venezuela. De igual forma, el alcance de los compromisos allí previstos, según se advierte de manera preliminar, podrían configurar nuevas obligaciones internacionales respecto del Acuerdo de Alcance Parcial de Naturaleza Comercial AAP.C N.° 28, celebrado entre ambos Estados, aprobado por la Ley 1722 de 2014 y declarado exequible, junto con dicho instrumento, mediante la Sentencia C-210 de 2016. Este último, corresponde al Acuerdo comercial que la actora señala no es desarrollado ni tiene relación directa con el Memorádum demandado.

27. En tercer lugar, porque como se señaló en el Auto 288 de 2010 “la posibilidad de hacer uso de la acción pública de inconstitucionalidad para controvertir los acuerdos que regulan materias propias de un tratado internacional se explica porque de lo cont rario se socavaría el principio de separación de poderes mediante actos sustraídos de control, lo cual también es inconcebible en un Estado de Derecho e incompatible con el carácter supremo, normativo y vinculante de la Constitución”. Lo anterior además reafirma el principio trazado por la jurisprudencia que propende por el control constitucional, de modo que “cuando existen dudas sobre el alcance de las competencias consagradas en el artículo 241 superior, es natural que se prefiera aquella interpretación que permita la guarda de la supremacía de la Carta”.

[…]”.

Y mediante auto 21 de octubre de 2025, la Corte Constitucional la admitió:

“[…] PRIMERO. ADMITIR la demanda de inconstitucionalidad con radicado D16.866 presentada por la ciudadana Paola Andrea Holguín Moreno y la demanda de inconstitucionalidad con radicado

admitió:

“[…] PRIMERO. ADMITIR la demanda de inconstitucionalidad con radicado D16.866 presentada por la ciudadana Paola Andrea Holguín Moreno y la demanda de inconstitucionalidad con radicado D-16.886 presentada por la ciudadana Paloma Susana Valencia Laserna, en contra del “Memorándu m de Entendimiento entre la República Bolivariana de Venezuela y la República de Colombia sobre la creación de la Zona de Paz, Unión y Desarrollo Binacional (Zona Económica Especial Binacional)”, firmado el 17 de julio de 2025 […]”.

Con fundamento en lo anteri or, se ordenará remitir el presente expediente a la Corte Constitucional para lo de su competencia.Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00300-00

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En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria,

R E S U E L V E:

REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para lo de su competencia, previas las anotaciones de rigor en el sistema de gestión judicial SAMAI.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE,

(Firmado electrónicamente)

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera