CE - Auto interlocutorio 11001032500020180155400 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B

Bogotá, D. C., veintiocho (28) de abril de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Nulidad Radicación: 11001-03-25-000-2018-01554-00 (5104-2018)1

Demandante: Osman Hipólito Roa Sarmiento Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional , municipios de

Rionegro e Itagüí, Antioquia

Asunto: Saneamiento del proceso / A suntos no susceptible de control judicial/ Excepciones previas

Auto __________________________________________________________________

Asunto

En providencia del 1 de marzo de 2024 se declaró no probada la excepc ión previa de «ineptitud sustantiva de la demanda » y no se encontró demostrada de oficio alguna; no obstante el despacho procede rá a adoptar medidas necesarias para sanear el proceso de la referencia.

1. Antecedentes

1.1. Del proceso primigenio 5104-2018

1. En ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 2, Osman Hipólito Roa Sarmiento solicitó que se declarara la nulidad del oficio 2017-EE-111678 del 7 de julio de 2017, expedido por la Dirección de Fortalecimiento a la Gestión Territorial y la Subdirección de Monitoreo y Control del Ministerio de Educación Nacional, dirigido al secretario de educación del municipio de Rionegro, Antioquia, y con asunto «orientaciones aplicación concepto 2302 de 2017 del Consejo de

Territorial y la Subdirección de Monitoreo y Control del Ministerio de Educación Nacional, dirigido al secretario de educación del municipio de Rionegro, Antioquia, y con asunto «orientaciones aplicación concepto 2302 de 2017 del Consejo de Estado».

1 Acumulado con los procesos con número de internos : 4696-2018, 4135-2018, 5062-2018, 10722019 y 3404-2020. 2 En adelante CPACA2

Radicado: 11001-03-25-000-2018-01554-00 (5104-2018)

Demandante: Osman Hipólito Roa Sarmiento

2. Mediante auto del 11 de diciembre de 2018 3 se admitió la demanda y se corrió traslado de la solicitud de medida cautelar.

3. El 22 de febrero de 2023 4 se ordenó acumular a este expediente el proceso de nulidad con radicado 11001 -03-25-000-2018-01425-00 (4696-2018) en el que se demandó el Oficio 2017 -EE-111652 del 7 de julio de 2017, expedido por la Dirección de Fortalecimiento a la Gestión Territorial y la Subdirección de Monitoreo y Control del Ministerio de Educación Nacional.

4. El 20 de octubre de 2023 5 se negó la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional respecto de los oficios 2017-EE-111678 y 2017-EE-111652 del 7 de julio de 2017dentro de los procesos de nulidad con radicado 11001-03-25000-2018-01554-00 (5104-2018) y 11001 -03-25-000-2018-01425-00 (4696-2018), respectivamente.

5. En auto del 1 de marzo de 2024 6 se declararon no probadas las excepciones propuestas por el Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Rionegro.

6. El 22 de marzo de 20247 se ordenó acumular a este expediente los procesos de nulidad con radicados: i) 11001 -03-25-000-2018-01189-00 (4135-2018); ii) 1100103-25-000-2018-01553-00 (5062 -2018); iii) 11001 -03-25-000-2019-00175-00 (1072-2019); y iv) 11001-03-25-000-2020-01057-00 (3404-2020), en consideración a que en los procesos: i) no se había señalado aún fecha y hora para la realización de la audiencia inicial; ii) debían tramitarse por el mismo procedimiento, es decir, por el regulado en el artículo 179 y siguientes del CPACA; y iii) tenían identidad en las causas judiciales alegadas.

7. Frente al proceso de nulidad con radicado 11001 -03-25-000-2018-01553-00 (5062-2018), se encontró que en auto del 2 de diciembre de 2021 8, el magistrado Jorge Edison Portocarrero Banguera resolvió la medida cautelar y negó la solicitud de suspensión provisional respecto de los oficios 2017 -EE-111625 y 2017 -EE111646 del 7 de julio de 2017 expedidos por la Dirección de Fortalecimiento a la

de suspensión provisional respecto de los oficios 2017 -EE-111625 y 2017 -EE111646 del 7 de julio de 2017 expedidos por la Dirección de Fortalecimiento a la Gestión Territorial y la Subdirección de Monitoreo y Control del Ministerio de Educación Nacional.

3 Visible a folios 65 al 71, del cuaderno principal del primigenio. 4 Visible a folios 128 al 137, del cuaderno principal del primigenio. 5 Visible a índice 42 Samai. 6 Visible a índice 53 Samai. 7 Visible a índice 58 Samai. 8 Visible a índice 22 Samai, expediente 11001-03-25-000-2018-01553-00 (5062-2018).3

Radicado: 11001-03-25-000-2018-01554-00 (5104-2018)

Demandante: Osman Hipólito Roa Sarmiento 1.2. Actos demandados

8. Oficio 2017 -EE-111678 del 7 de julio de 2017, expedido por la Dirección de Fortalecimiento a la Gestión Territorial y la Subdirección de Monitoreo y Control del Ministerio de Educación Nacional, dirigido a la secretaría de educación del municipio de Rionegro, Antioquia, y con asunto «orientaciones aplicación concepto 2302 de 2017 del Consejo de Estado», proceso 5104-2028.

9. Oficio 2017 -EE-111652 del 7 de julio de 2017, expedido por la Dirección de Fortalecimiento a la Gestión Territorial y la Subdirección de Monitoreo y Control del Ministerio de Educación Nacional dirigido a la secretaría de educación del municipio de Itagüí, Antioquia, y con asunto «orientaciones aplicación concepto

Fortalecimiento a la Gestión Territorial y la Subdirección de Monitoreo y Control del Ministerio de Educación Nacional dirigido a la secretaría de educación del municipio de Itagüí, Antioquia, y con asunto «orientaciones aplicación concepto 2302 de 2017 del Consejo de Estado», proceso 4696-2018.

10. Oficio 2017 -EE-111611 del 7 de julio de 2017 expedido por la Dirección de Fortalecimiento a la Gestión Territorial y la Subdirección de Monitoreo y Control del Ministerio de Educación Nacional, dirigido a la secretaría de educación del municipio de Apartadó, Antioquia, y con asunto «orientaciones aplicación concepto 2302 de 2017 del Consejo de Estado», proceso 4135-2018.

11. Oficios 2017-EE-111625 y 2017 -EE-111646 del 7 de julio de 2017, expedido por la misma entidad, con idéntico asunto y contenido, pero dirigido a la secretaría de educación del municipio de Cali, Valle del Cuca y secretaría de educación del municipio de Girón, Santander, proceso 5062-2018.

12. Oficio 2017-EE-111657 del 7 de julio de 2017, expedido por la misma entidad, con idéntico asunto y contenido, pero dirigido a la secretaría de educación del departamento de Magdalena, proceso 1072-2019.

13. Oficio 2017-EE-111640 del 7 de julio de 2017, expedido por la misma entidad, con idéntico asunto y contenido, pero dirigido a la secretaría de educación del municipio de Envigado, Antioquia, proceso 3404-2020.

14. Para una mejor comprensión del presente asunto, a continuación, se

con idéntico asunto y contenido, pero dirigido a la secretaría de educación del municipio de Envigado, Antioquia, proceso 3404-2020.

14. Para una mejor comprensión del presente asunto, a continuación, se transcribe el contenido de los actos demandados que, para todos, es igual:

«En aplicación del mandato legal, el Ministerio de Educación Nacional, debe verificar que los conceptos de deudas presentadas por las entidades territoriales en el marco del proceso de saneamiento de deudas laborales del sector educativo, reglamentado actualmente por el artículo 148 de la Ley 1450 de 2011 y el artículo 59 de la Ley 1753 de 2015, cuenten con sustento constitucional y legal.

De acuerdo con lo anterior, el Ministerio de Educación Nacional, adelantó diferentes acciones para verificar la existencia de amparo constitucional y legal de las4

Radicado: 11001-03-25-000-2018-01554-00 (5104-2018) Demandante: Osman Hipólito Roa Sarmiento reclamaciones por beneficios salariales y prestacionales creados mediante ordenanza, acuerdos y decretos del orden territorial, conocidos como “primas extralegales”. Estas incluyeron la conformación del Comité Técnico Operativo de Saneamiento de Deudas Laborales del Sector Educativo con la Resolución 10811 del 21 de julio de 2015, la realización de mesas de trabajo con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la solicitud de orientaciones a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República en acuerdo con FECODE y, finalmente, la solicitud de concepto a la Honorable Sala de

Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

solicitud de orientaciones a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República en acuerdo con FECODE y, finalmente, la solicitud de concepto a la Honorable Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

En este contexto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, emitió el Concepto con radicado 2302 fechado el 28 de febrero de 2017. La reserva legal de seis meses fue levantada el 12 de mayo por solicitud de la [ministra] de Educación Nacional. En el concepto, los consejeros determinan lo siguiente:

Frente a las primas extralegales creadas antes del Acto Legislativo 01 de 1968

• Las primas extralegales creadas antes del Acto Legislativo 01 de 1968 son ajustadas a derecho. • Aquellos funcionarios que con anterioridad a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 1968, se les reconoció el derecho mediante actos jurídicos expedidos en legal forma (con los requisitos exigidos en virtud de su naturaleza), tendrán derecho a percibir los estipendios salariales creados previamente por las entidades territoriales y estos serán financiados con recursos del Sistema General de Participaciones – SGP. • En el caso de reconocimientos retroactivos estos podrán ser reconocidos con recursos del Sistema General de Participaciones y, en su defecto con el Presupuesto General de la Nación – PGN, previa validación y certificación del Ministerio de Educación

Nacional.

Primas extralegales creadas después del Acto Legislativo 01 de 1968

• El Acto legislativo 01 de 1968 determinó como exclusiva del Congreso la facultad de regular el sistema salarial y prestacional de los empleados oficiales de cualquier orden.

Primas extralegales creadas después del Acto Legislativo 01 de 1968

• El Acto legislativo 01 de 1968 determinó como exclusiva del Congreso la facultad de regular el sistema salarial y prestacional de los empleados oficiales de cualquier orden. • Con la expedición del Acto Legislativo 01 de 1968, los entes territoriales no contaban con la competencia para crear asignaciones salariales a favor de los servidores de la educación y cualquier reconocimiento creado por acuerdos, ordenanzas y decretos departamentales sería contrario al ordenamiento superior. • La administración está en la obligación de inaplicar actos administrativos inconstitucionales. • No puede alegarse derechos adquiridos a favor de los servidores de la educación que percibieron dinero por actos administrativos creados en oposición a la Constitución. • El Estado no puede pagar conceptos salariales y prestacionales creados por acuerdos, ordenanzas y decretos departamentales, dado que carecen de amparo constitucional y legal.

La [ministra] de Educación Nacional decidió acoger el Concepto 2302 de 2017 del Consejo de Estado, lo que se manifestó durante las mesas de negociación adelantadas con FECODE y en la reunión 24 del Comité Técnico Operativo de Saneamiento de las Deudas Laborales del Sector Educativo.

De acuerdo con esta decisión y, en ejercicio de las competencias establecidas en el artículo 5 de la Ley 715 de 2001, en especial las previstas en los numerales 5.11, 5.13

y 5.21 y de las competencias dadas por los artículos 17.4, 18.1, 18.4 y 18.6 del Decreto5

Radicado: 11001-03-25-000-2018-01554-00 (5104-2018) Demandante: Osman Hipólito Roa Sarmiento 5012 de 2009, por medio de la presente se procede a brindar las siguientes orientaciones a las entidades territoriales certificadas en educación frente al contenido y aplicación del concepto 2302 del 28 de febrero de 2017 de la Sala de Consulta y

Servicio Civil del Consejo de Estado:

No es posible la cancelación de primas extralegales con recursos del Estado, y especialmente con recursos del Sistema General de Participaciones por tratarse de conceptos salariales y prestacionales que carecen de amparo constitucional y legal.

Las entidades deben adelantar las acciones necesarias en el marco de las competencias establecidas en los numerales 6.2.3. y del artículo 6 y 7.3 del artículo 7 de la Ley 715 de 2001 para suspender el pago de primas extralegales, y así evitar las consecuencias fiscales y disciplinarias derivadas del pago de lo no debido.

No podrá tenerse en cuenta para efectos de ninguna asignación de recursos del Sistema General de Participaciones para Educación, los pagos de primas extralegales realizados a favor de personal docente y administrativo del sector educativo.

No podrán tramitarse deudas por concepto de primas extralegales en el marco del proceso de saneamiento de deudas laborales del sector educativo, definido por el artículo 148 de la Ley 1450 de 2011 por carecer de amparo constitucional y legal.

Finalmente, se informa que el Ministerio de Educación Nacional, proveerá asistencia

proceso de saneamiento de deudas laborales del sector educativo, definido por el artículo 148 de la Ley 1450 de 2011 por carecer de amparo constitucional y legal.

Finalmente, se informa que el Ministerio de Educación Nacional, proveerá asistencia técnica a las entidades territoriales certificadas en educación, en las gestiones que requieran adelantar como administradoras funcionales del Sistema de Gestión de Recursos Humanos y Liquidación de Nómina -HUMANOen relación con los devengos que se vean afectados por el Concepto 2302 del Consejo de Estado para lo cual deberán identificar los códigos internos específicos» [Se subraya].

1.3. Concepto de violación

15. Como concepto de la violación se destaca lo siguiente:

15.1. El departamento de Antioquia creó a través de ordenanzas unas primas extralegales a favor de los docentes y desde el año 2005 el Ministerio de Educación determinó que mientras perdurara la legalidad de dichos actos administrativos las entidades territoriales debían incorporarlas en sus nóminas y pagarlas con los recursos del Sistema General de Participaciones9.

15.2. Al expedir los oficios demandados y con fundamento en el concepto 2302 del 28 de febrero de 2017 proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil de l Consejo de Estado , el ministerio ordenó suspender el pago de esas primas extralegales que ya habían sido reconocidas, sin permitir que los docentes

9 En adelante SGP.6

Radicado: 11001-03-25-000-2018-01554-00 (5104-2018) Demandante: Osman Hipólito Roa Sarmiento beneficiarios presentaran pruebas y se pronunciaran frente al derecho a

Radicado: 11001-03-25-000-2018-01554-00 (5104-2018) Demandante: Osman Hipólito Roa Sarmiento beneficiarios presentaran pruebas y se pronunciaran frente al derecho a devengarlas, lo cual comporta la vulneración del derecho al debido proceso.

15.3. El concepto 2302, que sirvió de fundamento a los actos acusados, no era vinculante, toda vez que la competencia de determinar si los acuerdos, ordenanzas o decretos son ilegales o inconstitucionales recae exclusivamente en el juez y no en el órgano consultivo.

15.4. La entidad demandada desconoció que ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo estaba en curso el proceso acumulado con radicados 05001-23-31-000-2005-00974-01 y 05001-23-31-000-2005-07606-02, el cual tenía como fin determinar la legalidad de los actos de creación de los emolumentos. En ese litigio no se ordenó la suspensión de los actos, es decir, surtieron efectos jurídicos hasta cuando se profirió la sentencia el 12 de abril de 2018.

15.5. El Ministerio de Educación desconoció sus propios conceptos favorables para reconocer las primas extralegales y la certificación de la deuda frente a su pago, esto es, la Directiva Ministerial 11 del 16 de junio de 2009, así como los oficios 2010EE1403 del 12 de enero de 2010, 2010EE1403 del 12 de enero de 2010, 2013IE8015 del 4 de junio de 2013, 2014IE21126 del 22 de mayo de 2014 y

oficios 2010EE1403 del 12 de enero de 2010, 2010EE1403 del 12 de enero de 2010, 2013IE8015 del 4 de junio de 2013, 2014IE21126 del 22 de mayo de 2014 y 2014EE75255 del 2 de octubre de 2014.

15.6. La entidad demandada no tenía las atribuciones para expedir el acto administrativo que suspendiera el pago de las primas extralegales sin que existiera una orden judicial que así lo determinara.

2. Consideraciones

16. Sería del caso resolver sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional presentada por la parte demandante en los expedientes acumulados 4135-2018, 1072-2019 y 3404 -2020, de no ser porque se advierte que los actos objeto de estudio no son susceptibles de control judicial ; razón por la cual el despacho procederá a adoptar medidas necesarias de saneamiento en el proceso de la referencia.

2.1. Del control de legalidad y el saneamiento del proceso

17. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo10 en el artículo 207 prevé un control de legalidad del proceso en los

siguientes términos:

10 En adelante CPACA.7

Radicado: 11001-03-25-000-2018-01554-00 (5104-2018)

Demandante: Osman Hipólito Roa Sarmiento

«Artículo 207. Control de legalidad. Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes».

el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes».

18. La disposición en comento señala de manera expresa la figura del saneamiento procesal, la cual se encuentra contenida también en el artículo 42 del Código General del Proceso11 como un deber del juez, así:

«Artículo 42. Deberes del juez. Son deberes del juez. (…) 5. Adoptar las medidas autorizadas en este Código para sanear los vicios de procedimiento o precaverlos, integrar el litisconsorcio necesario e interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto. Esta interpretación debe respetar el derecho de contradicción y el principio de congruencia»

19. Así las cosas, se comprende que el saneamiento procesal es la materialización de los principios de eficiencia, efectiva tutela judicial, congruencia y economía procesal y, en tal sentido, le impone al Juez, en calidad de director del proceso, el deber de dirigir y controlar el desarrollo de aquel desde sus etapas tempranas hasta su exitosa culminación, de manera que al evidenciar errores, defectos, omisiones, vicios, nulidades por defectos formales, propenda por su correcto adelantamiento y en tal virtud evite que dichos aspectos que son contrarios a las normas procesales y sustanciales pertinentes, impidan la decisión sobre el fondo del asunto.

2.2. Actos susceptibles de control judicial por parte de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.

20. De conformidad con lo previsto en el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo esta instituida para conocer, además de lo dispuesto

contencioso-administrativo.

20. De conformidad con lo previsto en el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo esta instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

21. En relación con los actos administrativos, esta Corporación los ha definido como la manifestación de la voluntad de la administración, capaz de producir efectos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica particular o general. Entre sus características se encuentran las siguientes:

11 En adelante CGP.8

Radicado: 11001-03-25-000-2018-01554-00 (5104-2018) Demandante: Osman Hipólito Roa Sarmiento 21.1. Constituyen una declaración unilateral de la voluntad.

21.2. Se expiden ya sea en cabeza de una autoridad estatal o de particulares en ejercicio de la función administrativa.

21.3. Se encaminan a producir efectos jurídicos «por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante».

21.4. Sus efectos crean, modifican o extinguen una situación jurídica general o particular, respecto de los derechos u obligaciones de los asociados, sean subjetivos, personales, reales o de crédito.

22. Ahora bien, en una actuación o procedimiento administrativo los actos se

clasifican así:

• Actos definitivos

particular, respecto de los derechos u obligaciones de los asociados, sean subjetivos, personales, reales o de crédito.

22. Ahora bien, en una actuación o procedimiento administrativo los actos se

clasifican así:

• Actos definitivos

22.1. Son aquellos en los cuales confluyen, de manera general, los siguientes elementos: la manifestación unilateral de la voluntad, en ejercicio de la función administrativa, que modifica, crea o extingue una situación jurídica, es decir, produce efectos jurídicos, los cuales se identifican como los elementos esenciales para su validez. De conformidad con los artículos 43 y 104 del CPACA, son susceptibles de control jurisdiccional.

• Actos de trámite y preparatorios

22.2. La jurisprudencia de esta corporación ha señalado que son actos «de trámite o preparatorios» aquellos que «se producen en el trayecto de un procedimiento administrativo y que conducen al acto definitivo» 12 o que «se expiden como parte del procedimiento administrativo con el fin de darle curso a este, es decir, son netamente instrumentales ya que no encierran declaraciones de la voluntad, no crean relaciones jurídicas y sólo sirven de impulso a la continuidad de la actuación de la administración»13.

12 Sección Quinta, radicación 11001-03-28-000-2024-00110-00. 13 Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 13 de marzo de 2024, radicación 11001 -03-26000-2021-00049-00 (66705). En la cual, a su vez, se anotó a pie de página lo siguiente: « Definición que esta Corporación acuñó valiéndose de la clasificación ofrecida por el tratadista García —

000-2021-00049-00 (66705). En la cual, a su vez, se anotó a pie de página lo siguiente: « Definición que esta Corporación acuñó valiéndose de la clasificación ofrecida por el tratadista García — Trevijano Fos, con el fin de determinar y delimitar "su inserción en el procedimiento y recurribilidad. CONSEJO DE ESTADO, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 13 de agosto de 2020, rad. 25000 -23-42-000-2014-00109-01(1997-16). Sobre el tema ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 28 de junio de 2023, exp. 58022, demandante: Marco Antonio Velilla Moreno».9

Radicado: 11001-03-25-000-2018-01554-00 (5104-2018) Demandante: Osman Hipólito Roa Sarmiento 22.3. Por su parte, la doctrina -Luis Enrique Berrocal Guerrero 14-, ha señalado que la naturaleza de aquellos es distinta, pues, de un lado, los de trámite «dan la celeridad y movimiento requeridos a la actuación administrativa, los que impulsan el trámite propio de la decisión que ha de tomarse, e incluso los posteriores al mismo tendiente a hacerlo público y a darle firmeza» 15 y pueden convertirse en definitivos cuando impiden la continuación de la actuación administrativa y, por lo mismo, una decisión de fondo sobre el asunto.

22.4. De otro, los preparatorios «contribuyen a formar el juicio o criterio de la Administración para decidir la actuación administrativa correspondiente. Más que procurar el impulso de la actuación, su objeto es el de contribuir a formar la

22.4. De otro, los preparatorios «contribuyen a formar el juicio o criterio de la Administración para decidir la actuación administrativa correspondiente. Más que procurar el impulso de la actuación, su objeto es el de contribuir a formar la decisión o el acto que le pone fin. Por consiguiente, se consideran como tales los conceptos, dictámenes, consultas, propuestas, etc. En todo caso, no entrañan o implican orden o decisión alguna para el desarrollo de la actuación administrativa. En realidad tienen un carácter más probatorio que de impulso del procedimiento administrativo»16. De ahí, que los diferenciara así17:

«De modo que las diferencias que de ellos cabe señalar son, en primer lugar, a partir del papel que cumplen o los efectos que tienen en el procedimiento administrativo, por cuanto los preparatorios constituyen en sí mismos elementos de juicio para tomar la decisión, y los de trámite simplemente impulsan la actividad de la administración hacia aquella.»

22.5. A su turno, Roberto Dromi18 distinguió el acto administrativo y el simple acto de la administración, entendido este como la «declaración unilateral interna o interorgánica, realizada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales en forma indirecta», tales como las propuestas y los dictámenes. A su vez, los segundos se concretan en la «actividad que realizan los órganos estatales en ejercicio de la función administrativa», es decir que «son emitidos por órganos competentes que contienen informes y opiniones técnicojurídicas preparatorias de la voluntad administrativa ». Sus características son las siguientes:

«1) Actos jurídicos de la Administración. El dictamen es un acto jurídico unilateral de la

emitidos por órganos competentes que contienen informes y opiniones técnicojurídicas preparatorias de la voluntad administrativa ». Sus características son las siguientes:

«1) Actos jurídicos de la Administración. El dictamen es un acto jurídico unilateral de la Administración, con efectos mediatos, indirectos, reflejos. Como acto jurídico de la Administración el dictamen no obliga, en principio, al órgano ejecutivo, ni extingue o modifica una relación de derecho con efecto respecto de terceros, sino que se trata de

14 Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del acto administrativo según la ley, la jurisprudencia y la doctrina. Librería Ediciones del Profesional Ltda. 7ª Ed., 2015. 15 Ibidem, pág. 327. 16 Óp. Cit. Pág. 327. 17 Óp. Cit. Pág. 329. 18 Dromi, Roberto. El acto administrativo. Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 2000. Pág. 221 y ss.10

Radicado: 11001-03-25-000-2018-01554-00 (5104-2018) Demandante: Osman Hipólito Roa Sarmiento una declaración interna , de juicio u opinión que forma parte del procedimiento administrativo en marcha.

1. Emitidos por órganos competentes. No todo acto jurídico unilateral de la Administración es un dictamen. En tanto importa una declaración, debe ser emitido por el órgano competente, o sea, por aquel órgano al que el ordenamiento jurídico le atribuye de una manera expresa o razonablemente implícita, la función administrativa específica de emitir opiniones o pareceres técnico -jurídicos que faciliten elementos de juicio en la formación de la voluntad administrativa.

atribuye de una manera expresa o razonablemente implícita, la función administrativa específica de emitir opiniones o pareceres técnico -jurídicos que faciliten elementos de juicio en la formación de la voluntad administrativa.

[...]

1. Preparatorios de la voluntad administrativa. [...] el dictamen tiene por fin facilitar ciertos elementos de opinión o juicio, para la formación de la voluntad administrativa .

El dictamen forma parte de los actos previos a la emisión de la voluntad, y se integra como una etapa de carácter consultivo-deliberativo, en el procedimiento administrativo de conformación de la voluntad estatal.» [se resalta]

22.6. Igualmente, Carlos F. Forero Hernández19 indicó lo siguiente:

«Coincidimos con quienes afirman que no se deben confundir los actos de trámite con los actos preparatorios. Mientras que estos últimos (actos preparatorios) se limitan a preparar elementos de juicio para la toma de decisión final; es decir, son actos previos necesarios para adoptar una decisión de fondo. Vistos como actos previos para expedir el acto administrativo definitivo. En cambio, los actos de trámite se limita n a impulsar la actuación administrativa (o procedimiento administrativo, algunos estudiosos). Lo anterior es explicado también por GUECHÁ MEDINA Y GUECHÁ TORRES (2021): “dichas ritualidades se presentan en los llamados actos de trámite los cuales dan impulso al procedimiento administrativo y en los actos preparatorios que además de darle agilidad a la actuación influyen o determinan la decisión” (p. 268).»

22.7. En esa perspectiva, cuando del procedimiento administrativo se trata, en

que además de darle agilidad a la actuación influyen o determinan la decisión” (p. 268).»

22.7. En esa perspectiva, cuando del procedimiento administrativo se trata, en ocasiones resulta difícil establecer si los actos son de trámite o preparatorios, pues debe examinarse con detenimiento la decisión que plasman.

22.8. Aunque Luis Enrique Berrocal Guerrero señaló que «el acto preparatorio no es susceptible de pasar a ser acto definitivo, mientras que el de trámite sí puede llegar a serlo», la jurisprudencia de esta Sección ha señalado lo contrario, esto es que pueden ser examinados por el juez de lo contencioso -administrativo cuando impiden continuar la actuación administrativa. Por ejemplo, en sentencia dictada el 18 de julio de 201920 se indicó lo que se transcribe a continuación:

19 Forero Hernández, Carlos Ferney. El acto administrativo. 3ª Ed., Grupo Editorial Ibañez, 2023, pág. 346. 20 Sección Segunda, Subsección A, radicación 05001-23-33-000-2015-01359-01 (4887-2016).11

Radicado: 11001-03-25-000-2018-01554-00 (5104-2018) Demandante: Osman Hipólito Roa Sarmiento «Sobre la naturaleza de los actos expedidos por la junta médica laboral y el tribunal médico laboral, la Subsección B ha precisado que dichos actos no crean, modifican o extinguen una situación jurídica particular, sólo determinan el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral, determ