CE - Auto interlocutorio 11001032500020210009400 de 2025

Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera

Bogotá, D. C., quince (15) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)

| | | | | --- | --- | --- | | Radicado | : | 11001-03-25-000-2021-00094-00 (0418-2021) | | Demandante | : | Carlos Enrique Forero Sánchez | | Demandada | : | Caja de Sueldos de Retiro de la policía Nacional y Otros | | Medio de control | : | Nulidad con solicitud de suspensión provisional | | Tema | : | Requisitos para ser director general de CASUR | | Decisión | : | Auto que niega solicitud de medida cautelar de suspensión provisional |

El Despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar formulada por la parte demandante, contra el artículo 17 del Decreto 823 del 18 de mayo de 1995, por el cual se expide el Estatuto Interno de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, adoptado por Acuerdo 01 del 11 de enero de 1995.[[1]](#footnote-1)

1. ANTECEDENTES 1. La demanda[[2]](#footnote-2)

En ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la parte actora solicita que se declare la nulidad del artículo primero del Decreto 823 del 18 de mayo de 1995, por el cual se expide el Estatuto Interno de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, adoptado por Acuerdo 01 del 11 de enero de 1995.[[3]](#footnote-3)

• 1. Solicitud de medida cautelar[[4]](#footnote-4)

En acápite de la de la demanda, el demandante solicitó decretar la suspensión provisional del articulo 17 contenida en el acto acusado que, dispone:

[…]

ARTÍCULO 17. REQUISITOS. Para ser Director General de la Entidad se requiere ser Oficial General o Superior de la Policía Nacional en servicio activo o retirado.

[…]

Para sustentar la solicitud, señaló que: «Como quiera que esta objetivamente demostrado con las normas Constitucionales citadas y explicado en la relación de hechos u omisiones y el concepto de la violación, comedidamente solicito se disponga la suspensión provisional del articulo 17 contenida en el acto acusado, de conformidad con las disposiciones que regulan la materia: artículo 238 de la Constitución Nacional, artículo 231 ibídem consagra que la suspensión provisional procederá por violación de las disposiciones invocadas “cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.”, pues aparece prima facie la contradicción entre el acto impugnado y los preceptos Constitucionales».

• 1. Oposición a la medida cautelar

El término de traslado a las entidades públicas demandadas y demás sujetos procesales venció en silencio.[[5]](#footnote-5)

1. CONSIDERACIONES

1. Competencia

Este Despacho es competente para decidir la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional del aludido acto administrativo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 125 y 233 del CPACA, por tratarse de un proceso de única instancia.

• 1. . Las medidas cautelares

Este Despacho es competente para decidir la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional del aludido acto administrativo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 125 y 233 del CPACA, por tratarse de un proceso de única instancia.

• 1. . Las medidas cautelares

La Corte Constitucional en sentencia C-523[[6]](#footnote-6) de 2009 señaló que las medidas cautelares tienen amplio sustento en el texto de la Constitución Política, puesto que desarrollan el principio de eficacia de la administración de justicia, son un elemento integrante del derecho de todas las personas a acceder a la administración de justicia y contribuyen a la igualdad procesal (CP arts. 13, 228 y 229). Han sido previstas como aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, un derecho que está siendo controvertido dentro de ese mismo proceso, teniendo en cuenta el inevitable tiempo de duración de los procesos judiciales.

La Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, regula las medidas cautelares en los procesos declarativos que se adelantan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Así, dispone que, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. La decisión sobre la medida no implica prejuzgamiento (art. 229 CPACA).

Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias medidas, como es el caso de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo (art. 230-3 CPACA).

El artículo 231 ibidem consagra los requisitos para decretarlas:

Artículo 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.

En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones:

a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o

b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. (Negrillas fuera de texto).

a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o

b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. (Negrillas fuera de texto).

• 1. La suspensión provisional como medida cautelar

La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo está consagrada en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, el cual dispone que la figura en comento será procedente cuando se advierta que el acto demandado infringe los postulados legales invocados en la demanda, es decir, que el operador judicial deberá analizar los argumentos y el material probatorio aportado, a fin de establecer si el acto administrativo demandado vulnera las normas invocadas y si, en consecuencia, es procedente su decreto, sin que esto implique el prejuzgamiento del asunto en cuestión.

En relación con la procedencia de la suspensión provisional, la jurisprudencia del Consejo de Estado[[7]](#footnote-7) se ha pronunciado en diversas oportunidades sobre cómo la Ley 1437 de 2011 introdujo una reforma sustancial, pues ya no se exige, como sí ocurría con el anterior Código Contencioso Administrativo, una «manifiesta infracción» de normas superiores por parte de la disposición enjuiciada.

Con la Ley 1437 de 2011, la exigencia de verificar la existencia de una infracción normativa como requisito estructurante de la suspensión provisional, al no haber sido calificada por el legislador como tal, no requiere ser manifiesta, es decir, evidente, ostensible, notoria, palmaria, a simple vista o prima facie. Sin embargo, la solicitud debe cumplir con los requisitos señalados por el legislador para su procedencia (art. 231 CPACA).

Los requisitos de procedencia de la medida están consagrados en los artículos 229, 230 y 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyo contenido dispone que la solicitud cautelar puede formularse en la demanda o en escrito separado y en cualquier estado del proceso, situación que impone al solicitante el deber de sustentar debidamente la petición, además de exponer con claridad los requisitos sustanciales de la misma.

Sobre el particular, se ha señalado:

Entonces, para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando, la Ley 1437 de 2011, artículo 231, establece la exigencia de acreditarse la violación de las normas superiores, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa, por lo que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final.

En este escenario, corresponde al operador judicial en cada caso concreto abordar de manera cuidadosa su estudio, analizando inicial o preliminarmente el sometimiento de la decisión administrativa al parámetro normativo invocado, prosperando la medida en aquellos eventos en los que de ese estudio surja el quebrantamiento invocado.

En suma, si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, prevista en la Ley 1437 de 2011, le confiere al juez un margen de estudio más amplio del que preveía la legislación anterior sobre la materia, no puede perderse de vista que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del Juez en su estudio, con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud[[8]](#footnote-8).

Por otro lado, de conformidad con el artículo 231 del CPACA, la solicitud deberá: (i) estar razonablemente fundada en derecho; (ii) acreditar, así sea sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; y (iii) estar acompañada de los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

Adicionalmente, debe cumplirse una de las siguientes condiciones: (i) que de no otorgarse la medida se causaría un perjuicio irremediable; o (ii) que existan motivos serios para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.

Ahora bien, de conformidad con los artículos 229, 230 y 231 del CPACA, se llega a la conclusión que la suspensión provisional debe contener los supuestos de i) apariencia de buen derecho – famus boni iuris –, ii) peligro de la mora – periculum in mora –; y iii) ponderación de intereses, que permite concluir que es más gravoso no concederla.

• - 1. Peligro de la mora

Es un requisito previsto en el artículo 231 numeral 4 del CPACA que orienta a la verificación de la existencia de un perjuicio irremediable o la posibilidad de que la sentencia tenga efectos nugatorios[[9]](#footnote-9).

• - 1. Apariencia de buen derecho

De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, este requisito, establecido en los numerales 1 y 2 del artículo 231 del CPACA, cobra relevancia en el contexto de la imposición de medidas cautelares sobre actos administrativos presuntamente viciados. En este caso, la condición se interpreta de manera inversa: no como una apariencia de buen derecho, sino como una apariencia de ilegalidad. Esta circunstancia justifica la adopción de una tutela cautelar temprana, ya que, ante la imposibilidad de ofrecer una respuesta definitiva en un plazo razonable, resulta apropiada una solución provisional en un tiempo adecuado[[10]](#footnote-10).

• - 1. Ponderación de intereses

De conformidad con lo indicado en el numeral 3 del artículo 231 del CPACA, debe establecerse, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

• 1. Caso concreto

En virtud de lo dispuesto en el artículo 229 del C.P.A.C.A, la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional debe estar debidamente sustentada, lo que implica que, quien solicita su decreto, debe introducir una carga argumentativa dirigida a señalar y explicar razonadamente los motivos por los cuales considera que el acto desconoció las normas que se dicen violadas, lo que obliga indefectiblemente a señalarlas.[[11]](#footnote-11)

En el presente asunto, para sustentar la solicitud de la medida provisional, el señor Carlos Enrique Forero Sánchez se limitó a señalar lo siguiente:

«Como quiera que esta objetivamente demostrado con las normas Constitucionales citadas y explicado en la relación de hechos u omisiones y el concepto de la violación, comedidamente solicito se disponga la suspensión provisional del articulo 17 contenida en el acto acusado, de conformidad con las disposiciones que regulan la materia: artículo 238 de la Constitución Nacional, artículo 231 ibídem consagra que la suspensión provisional procederá por violación de las disposiciones invocadas “cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.”, pues aparece prima facie la contradicción entre el acto impugnado y los preceptos Constitucionales..»

De lo anterior, se observa que, contrario a lo exigido por el artículo 229 del CPACA, el demandante no expuso ningún argumento tendente a desarrollar los elementos de peligro de la mora, apariencia de buen derecho (o, en este caso, de ilegalidad) y ponderación de intereses, de manera que el despacho tenga elementos para resolver la solicitud.

Tampoco aportó pruebas, más allá de las allegadas con la demanda, dentro de las cuales únicamente reposa copia del acto administrativo demandado.

De lo anterior, es imperioso concluir que, aunque normativamente es posible que la solicitud cautelar sea incorporada en un acápite dentro de la demanda, su desarrollo y sustentación deben ser independientes a los fundamentos de derecho, las normas violadas y el concepto de su violación establecidos como contenido de la misma, pues, los requisitos exigidos en el artículos 229 y 231 del CPACA para que proceda el decreto de medidas cautelares son independientes a los contenidos como requisitos de la demanda en el numeral 4 del artículo 162[[12]](#footnote-12) del mismo estatuto procesal.

Adicional a lo anterior, en el presente asunto no se acreditó, ni siquiera sumariamente, que negar la suspensión pueda generar un perjuicio irremediable o que los efectos de la sentencia puedan ser nugatorios.

Por lo anteriormente expuesto, la violación del ordenamiento jurídico no emerge en el estado en el que se encuentra el presente asunto, pues, para ello, resulta necesario analizar el material probatorio que se recaude en el proceso, con miras a establecer si, en efecto, existe dicha violación. Con el acervo probatorio allegado en este momento no es posible realizar el análisis que se pretende con la medida cautelar.

En consecuencia, el Despacho negará la suspensión provisional del acto administrativo demandado.

• 1. Reconocimiento de personería

Por cumplir los requisitos legales, se reconocerá personería al abogado Andrés Tapias Torres, identificado con cédula número 79.522.289 y T.P. número 88.890 del C.S. de la J., para que asuma la representación de la Presidencia de la República en este proceso.[[13]](#footnote-13)

Con fundamento en lo anterior, se

RESUELVE:

Con fundamento en lo anterior, se

RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional del artículo diecisiete 17 del Decreto 823 del 18 de mayo de 1995, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: RECONOCER personería para actuar al abogado Andrés Tapias Torres, para que asuma la representación de la Presidencia de la República en este proceso.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, REGRESARÁ el expediente a despacho para continuar con el trámite correspondiente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

(Firmado electrónicamente)

JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA

Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

1. Es importante aclarar que, a través de auto del 05 de septiembre de 2024, este despacho adecuó la demanda de nulidad por inconstitucionalidad a la de nulidad. ↑

2. Visible en el índice samai 2, demanda ↑ 3. «ARTÍCULO 1o. Apruébese el Estatuto Interno de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, adoptado por su Junta Directiva mediante Acuerdo 01 del 11 de enero de 1995» ↑ 4. ibidem ↑

5. Ver índice samai 23, soporte notificación. La notificación electrónica se entiende realizada el 12 de febrero de 2025. El Término de traslado de la solicitud de medida cautelar va del 13 al 19 de febrero de 2025. ↑

6. Corte Constitucional. Sentencia C-523 de 2009. MP María Victoria Calle Correa. ↑

7. Consejo de Estado, autos de 24 de enero de 2014, expedido por el C.P. Mauricio Fajardo, rad 11001-03-26-000-2013-00090-00 (47694); de 21 de mayo de 2014, C.P. Carmen Teresa Ortiz, rad 11001-03-24000-2013-0534-00 (20946); 29 de enero de 2014,C.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad 11001-03-27-000-2013-00014- (20066); 17 de marzo de 2015, C.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez, rad 11001-03-15-000-2014-03799-00. Posición reiterada en el auto del 15 de febrero de 2018. M.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez. Exp. 11001-03-25-000-2015-00366-00(0740-15). ↑

8. Consejo de Estado. Sección Segunda. Auto del 15 de febrero de 2018. C.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez. Exp. 11001-03-25-0002015-00366-00(0740-15). ↑

9. Revisar: Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Auto de 16 de diciembre de 2022. C.P. William Hernández Gómez. Expediente: 11001-03-25-000-2022-00318-00 (2598-2022). ↑

10. Revisar: Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Auto de 16 de diciembre de 2022. C.P. William Hernández Gómez. Expediente: 11001-03-25-000-2022-00318-00 (2598-2022). ↑

11. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Magistrado ponente: Dr. Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D.C., 3 de diciembre de 2012. Radicación núm.: 11001 0324 000 2012 00290 00. ↑ 12. ARTÍCULO 162. CONTENIDO DE LA DEMANDA. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá:

[…]

4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación.

[…] ↑

13. Ver índice samai 26, poder ↑