CE - Auto interlocutorio 11001032700020240005700 de 2025

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

Bogotá, D. C., once (11) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad Radicación 11001-03-27-000-2024-00057-00 (29213)

Demandante ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE GENERADORES DE ENERGÍA

ELÉCTRICA - ACOLGEN

Demandado SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS SSPD Temas Causales de sentencia anticipada. Fijación del litigio. AUTO DE TRÁMITE Con el fin de dar impulso al proceso de la referencia, el despacho considera: Antecedentes La Asociación Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica (en adelante ACOLGEN) presentó la demanda de la referencia, en la que solicita la nulidad de la resolución SSPD 20191000022815 del 16 de julio de 2019, proferida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (en adelante SSPD), mediante la cual se reglamentó la tarifa y la base gravable de la contribución especial por el año 2019. Sobre la solicitud de pruebas y la procedencia de la sentencia anticipada La parte demandante solicitó tener como pruebas copia del acto demandado y dos sentencias, los cuales fueron aportados como anexos. Además, pidió que se practique1:

Prueba por Informe:

La parte demandante solicitó tener como pruebas copia del acto demandado y dos sentencias, los cuales fueron aportados como anexos. Además, pidió que se practique1: Prueba por Informe: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 275 del Código General del Proceso, se solicita al Despacho decrete una prueba por informe y, en consecuencia, solicite a la SSPD se sirva informar (i) la totalidad de cuentas/conceptos/gastos comprendidos dentro de los gastos administrativos de que trata el artículo 2° de la Resolución 20191000022815 del 16 de julio de 2019 y (ii) si los gastos administrativos de que trata el mismo artículo comprenden los gastos denominados comisiones, financieros, gastos dive rsos, los cuales no fueron excluidos expresamente de la norma mencionada. Lo anterior tiene como fin demostrar al Despacho que en efecto la SSPD al disponer en la Resolución 20191000022815 del 16 de julio de 2019 que la base gravable de la contribución del año 2019 estaría integrada por la totalidad de gastos administrativos, con las exclusiones expresas que se relacionan en la motivación del acto demandado, amplió ilegalmente la base gravable de la contribución del año 2019, conforme se expuso en detalle en los fundamentos jurídicos de esta demanda. Se anexa constancia de derecho de petición previamente enviado a la demanda a efectos de obtener directamente la información (Art 173 CGP). Ahora bien, respecto de la prueba solicitada, se observa que, si bien la sociedad accionante anunció que aportaría constancia de la petición enviada a la parte

obtener directamente la información (Art 173 CGP). Ahora bien, respecto de la prueba solicitada, se observa que, si bien la sociedad accionante anunció que aportaría constancia de la petición enviada a la parte 1 Samai, índice 3. Archivo PDF correspondiente al escrito de demanda, págs. 25 y 26.Radicado: 11001-03-27-000-2024-00057-00 (29213)

Demandante: ACOLGEN

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 demandada solicitando el informe descrito, dicho documento no fue allegado al expediente. En consecuencia, no cumplió con la carga prevista en el artículo 173 del Código General del Proceso. En todo caso, el despacho observa que el aludido informe no es necesario para decidir el objeto de la litis. La demandante pretende la nulidad de un acto administrativo general que reglamentó la base de la contribución especial a cargo de los prestadores de servicios públicos domiciliarios en el año 2019, pretensión cuyo estudio consiste en un control abstracto de legalidad, pues lo alegado por la actora, como se verá más adelante, es determinar si en el acto se incluyeron aspectos que no fueron consagrados por el legislado r, sin que sea pertinente información adicional a la contenida en la resolución acatada. Por lo expuesto, la prueba pretendida por la parte demandante será negada. Empero, se precisa que serán tenidas como pruebas los documentos que fueron aportados con la demanda, con el valor probatorio que les asigne la ley. De otro lado, la SSPD solamente solicitó tener como pruebas los antecedentes

Empero, se precisa que serán tenidas como pruebas los documentos que fueron aportados con la demanda, con el valor probatorio que les asigne la ley. De otro lado, la SSPD solamente solicitó tener como pruebas los antecedentes administrativos que fueron aportados con la oposición a la demanda , los cuales se valorarán conforme lo disponga la ley. Con base en lo expuesto, se configuran las causales para prescindir de la audiencia inicial de los literales a), b) y c) del numeral 1° del artículo 182A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, puesto que el asunto es de puro derecho, no es necesario practicar pruebas diferentes a las aportadas. Fijación del litigio El numeral 1° del artículo 182A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo exige que, ante la ocurrencia de alguna causal para prescindir de la audiencia inicial de los literales allí previstos, es necesario fijar el litigio de forma previa al traslado para presentar alegatos de conclusión. Para estos efectos, se expondrán los cargos de nulidad y argumentos de defensa propuestos en la demanda y la oposición a ella, para finalmente fijar el litigio que será resuelto en la sentencia. La asociación demandante2 invocó cómo normas violadas los artículos 29, 95 (numeral 9), 121, 150 (numeral 12) y 338 de la Constitución Política; y 85 de la Ley 142 de 1994. En el concepto de la violación, afirmó que con la expedición del acto acusado se incurrió en infracción de las normas en que debió fundarse, en particular, se

de 1994. En el concepto de la violación, afirmó que con la expedición del acto acusado se incurrió en infracción de las normas en que debió fundarse, en particular, se desconoció el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, norma que consagra que la tarifa máxima de la contribución no podrá superar el 1% del valor de gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación de la entidad contribuyente, en el año anterior a aquel en que se realice el cobro. Sin embargo, en la resolución demandada se estableció que la base gravable de la contribución no estaría conformada por los gastos de funcionamiento asociados al servicio objeto de regulación, sino por la totalidad de conceptos reportados como gastos administrativos, sin excluir rubros como comisiones, gastos financieros y 2 Samai, índice 3.Radicado: 11001-03-27-000-2024-00057-00 (29213)

Demandante: ACOLGEN

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 gastos diversos que hacen parte de la cuenta contable 58 (otros gastos), los cuales deben reportarse en el formato FC01-7 creado por la SSPD. La inclusión de dichos gastos desconoce la definición adoptada por la jurisprudencia del Consejo de Estado frente a los gastos de funcionamiento3, y citó sentencias en las que se indicó expresamente que las cuentas incluidas en el grupo 58 no pueden integrar la base gravable de la contribución por no estar asociadas a la prestación del servicio4. Así, señaló que la demandada se extralimitó en sus funciones , vulnerando los

las que se indicó expresamente que las cuentas incluidas en el grupo 58 no pueden integrar la base gravable de la contribución por no estar asociadas a la prestación del servicio4. Así, señaló que la demandada se extralimitó en sus funciones , vulnerando los principios de legalidad y reserva de ley, puesto que si bien la Constitución permite que la ley establezca los elementos para que los entes administrativos fijen la tarifa de las contribuciones, no les da facultad respecto de la base gravable. Manifestó que, si bien la SSPD justificó la ampliación de la base gravable en la implementación de las NIIF, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha resaltado que el cambio o la ampliación del concepto de gasto en ese sistema, no se traduce en el desuso del concepto de gasto de funcionamiento que establece la norma, y que ha sido desarrollado jurisprudencialmente5. Por otro lado, alegó una falsa motivación, por cuanto aplicó de manera indebida las NIIF, pues si bien, al implementarse no se hizo la distinción del gasto que prevé el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 (gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación) lo cierto es que si reconoce que no todos los gastos tienen la misma naturaleza, por lo que deben ser clasificados y diferenciados en función de las necesidades de los usuarios, para lo cual hizo referencia a varios numerales del marco conceptual de las NIIF. Además, precisó que el actual marco de normas contables no puede crear tributos ni modificar las existentes, tal como lo ha considerado la Corte Constitucional en sentencia C-1018 de 2018. Insistió en que el legislador quiso restringir la base gravable de la contribución a los

ni modificar las existentes, tal como lo ha considerado la Corte Constitucional en sentencia C-1018 de 2018. Insistió en que el legislador quiso restringir la base gravable de la contribución a los «gastos de funcionamiento asociados al servicio regulado», por lo que no es válido incluir la totalidad de gastos de funcionamiento ni los demás gastos. Finalmente, puso de presenta la sentencia proferida por el Juzgado 44 Administrativo Oral de Bogotá6 en la que se inaplicó el acto demandado al considerarlo ilegal, por incluir en la base gravable de la contribución especial cuentas que no corresponden a gastos de funcionamiento asociados al servicio objeto de regulación, ni a los gastos operativos que el legislador autorizó adicionar en eventos de faltante presupuestal. Por su parte, la SSPD7 se opuso a las pretensiones de la demanda, señalando que el acto administrativo demandado se expidió con apego a la Constitución y la ley. Puso de presente el estudio técnico y jurídico que tuvo en cuenta para la expedición del acto demandado, en el cual se detalla la forma en que se calculó la contribución 3 Consejo de Estado. Sección Cuarta, exp. 11790, sentencia del 9 de noviembre de 2001, M.P. María Inés Ortiz Barbosa. 4 Consejo de Estado, Sección Cuarta, exp 21075, sentencia del 15 de septiembre de 2016, M.P. Martha Teresa Briceño de

Valencia (E), exp. 24498, sentencia del 12 de noviembre de 2020. M.P. Milton Chaves García; y exp. 25615, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 5 Consejo de Estado, Sección Cuarta, exp. 19853, sentencia del 12 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y exp 24498, sentencia del 12 de noviembre de 2020. M.P. Milton Chaves García. 6 Proceso 11001-3337-044-2019-00381-00 7 Samai, índice 31.Radicado: 11001-03-27-000-2024-00057-00 (29213)

Demandante: ACOLGEN

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 especial de 2019. Así, extrajo apartes en los que se expone que se liquida a partir de la información reportada por los prestadores al Sistema Único de Información SIU, tomando el concepto de «Gastos de Servicios Públicos», con las correspondientes exclusiones. Además, explicó el procedimiento seguido para calcular el porcentaje de gastos operativos necesarios para cubrir el faltante presupuestal existente en la vigencia 2019. Enfatizó en que el parágrafo 2° del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, permite de manera excepcional que la base gravable cobije otros rubros, siempre que (i) exista faltante presupuestal, (ii) los gastos operativos de los sectores de acueducto, alcantarillado y aseo, así como de gas se asimilen a los rubros de compras de electricidad, compras de combustibles y peajes del sector de energía, y (iii) dichos

alcantarillado y aseo, así como de gas se asimilen a los rubros de compras de electricidad, compras de combustibles y peajes del sector de energía, y (iii) dichos rubros sean adicionados en proporción al faltante presupuestal existente. Al respecto, citó sentencias del Consejo de Estado en las que se ha validado la ampliación de la base gravable de la contribución especial con ocasión de un faltante presupuestal8. Indicó que no existe relación inescindible entre las normas constitucionales citadas por el demandante (artículos 13, 29, 150, 209 y 332) y el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, por lo que no le es dable alegar el desconocimiento de la Carta Política. Resaltó que es necesario realizar un análisis del espíritu y finalidad del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, consistentes en garantizar el ejercicio de las funciones que la Constitución ha atribuido a la SSPD. Afirmó que, el Consejo de Estado ya se ha pronunciado respecto de la legalidad de actos que fijaron la contribución especial, en condiciones parecidas a las del presente asunto y con motivaciones similares o iguales. Por lo que, en aplicación de los principios de igualdad, seguridad jurídica, confianza legitima y buena fe, solicita respetar el precedente judicial. Manifestó que no es posible inaplicar el acto administrativo demandado, toda vez que el mismo goza de presunción de legalidad. De acuerdo con lo expuesto, el despacho fijará el litigio así: Determinar si la SSPD se extralimitó en sus funciones e incurrió en falsa motivación al proferir la Resolución SSPD 20191000022815 del 16 de julio de 2019, que delimitó

Determinar si la SSPD se extralimitó en sus funciones e incurrió en falsa motivación al proferir la Resolución SSPD 20191000022815 del 16 de julio de 2019, que delimitó la base gravable de la contribución especial correspondiente a la vigencia 2019, incluyendo todos los gastos en que incurran las entidades vigiladas, cuando el legislador estableció que correspondía únicamente a los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a control. Otros aspectos El despacho, en auto del 16 de diciembre de 20249 que admitió la demanda, invitó a la Universidad Nacional de Colombia, a la Universidad Externado de Colombia, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario (en adelante ICDT) y al Centro de Estudios Tributarios de Antioquia ( en adelante CETA), para que, de forma voluntaria, presentaran «su concepto acerca de los puntos relevantes para la decisión», dentro del mismo 8 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 12 de noviembre de 2020, exp. 24498, M.P. Milton Chaves García, exp. 11001-03-27-000-2017-00012-00, sentencia del 10 de mayo de 2018. M.P. Milton Chaves García; y exp. 22873, sentencia del 15 de junio de 2017. M.P. Jorge Octavio Ramírez. 9 Samai. Índice 15.Radicado: 11001-03-27-000-2024-00057-00 (29213)

Demandante: ACOLGEN

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 término para contestar la demanda, con fundamento en el artículo 182B del Código

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 término para contestar la demanda, con fundamento en el artículo 182B del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 43 de la Ley 2080 de 2021. Al respecto, se observa que el ICDT10 presentó concepto, y las demás entidades guardaron silencio. Ahora bien, puesto que esta institución no fue vinculada como parte o tercero al proceso, sino que solo fue invitada a rendir su concepto jurídico de forma voluntaria, el escrito no debe ser tenido en cuenta para efectos de fijar el litigio. Empero, se precisa que será analizado al momento de proferir la sentencia, de acuerdo con el valor que le corresponde según la ley. De otro lado, se observa que el artículo 182B del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé la posibilidad de celebrar audiencias potestativas o facultativas. Pues bien, debido a que esta providencia prescindirá de celebrar la audiencia inicial, el despacho considera que tampoco es necesario citar a las partes, al Ministerio Público y a las instituciones invitadas para celebrar dicha audiencia, por lo que también se prescindirá de ella. Se aclara que nada impide que, en una providencia posterior, se decida citar a la audiencia potestativa de que trata esta norma con el fin analizar , solicitar y escuchar los conceptos jurídicos de nuevos invitados, teniendo presente que en este proceso se encuentra inmerso el interés general. En mérito de lo expuesto, el despacho resuelve:

1. Negar la prueba por informe solicitada por la parte demandante, por los

conceptos jurídicos de nuevos invitados, teniendo presente que en este proceso se encuentra inmerso el interés general. En mérito de lo expuesto, el despacho resuelve:

1. Negar la prueba por informe solicitada por la parte demandante, por los motivos expuestos en la providencia.

2. Tener como pruebas los documentos aportados con la demanda y la oposición a la demanda.

3. Prescindir de la audiencia inicial y aplicar la figura de la sentencia anticipada por el cumplimiento de las causales a), b) y c) del numeral 1° del artículo 182A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo.

4. Fijar el litigio en los siguientes términos: Determinar si la SSPD se extralimitó en sus funciones e incurrió en falsa motivación al proferir la Resolución SSPD 20191000022815 del 16 de julio de 2019, que delimitó la base gravable de la contribución especial correspondiente a la vigencia 2019, incluyendo todos los gastos en que incurran las entidades vigiladas, cuando el legislador estableció que correspondía únicamente a los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a control.

5. Reconocer personería al abogado Darío Fernando Pedraza López, como apoderado de la SSPD, en los términos y para los fines del poder que obra a índice 31 de Samai Notifíquese y cúmplase,

(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador

Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 10 Samai. Índice 25.