PGN - DERECHO ADMINISTRATIVO Garantías constitucionales

DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Se aplicará a toda clase de actuaciones jurídicas El artículo 29 de la Carta Política consagra el derecho al debido proceso y determina que esta garantía se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de las formas propias de cada juicio. DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-garantías constitucionales/ DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Según Jurisprudencia de la Corte Constitucional La jurisprudencia constitucional, contenida, entre otras, en la sentencia C-475 de 2004, ha insistido en la aplicación en el derecho administrativo sancionador de las garantías constitucionales tales como la aplicación del principio de legalidad, de las infracciones y de las sanciones. RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA-Por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional Para resolver el problema jurídico planteado hay que destacar que la ley 1476 de 2011, consagra el régimen de responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la Fuerza Pública. El Libro II titulado “PARTE SUSTANTIVA”, contiene en el Título I el “ÁMBITO DE APLICACIÓN Y LOS DESTINATARIO” y en el artículo 12 señala que dicha ley se aplicará a sus destinatarios, “cuando den lugar a la pérdida o daño de bienes de

propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la Fuerza Pública”, es decir, que esta disposición describe de manera precisa, sin vaguedad, la conducta reprochable, luego se trata de una norma sustancial o material, tal como lo indica el título del libro del cual forma parte. Por otra parte, vale resaltar que la Ley 1476 de 2011 no consagra de manera expresa las sanciones o el castigo a imponer a quien haya sido declarado responsable; sin embargo, en el artículo 108 señala el procedimiento para la ejecución del fallo en el que se declara la responsabilidad administrativa y regula lo relativo al descuento del salario de los valores de los bienes afectados, a la ejecución de las pólizas de seguro y al cobro mediante jurisdicción coactiva, según el caso. Así las cosas, si bien se trata de una ley que regula el procedimiento para establecer la responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, también es cierto que de ella forman parte tanto las normas sustanciales que determinan el comportamiento reprochable, como aquellas que señalan las consecuencias que generan esa conducta dañosa, las cuales, como se señaló anteriormente, se concretan en el descuento del salario del responsable de los valores correspondientes, en la ejecución de las pólizas de seguro y en el cobro mediante jurisdicción coactiva, según el caso. Concepto 5337 Bogotá, D.C., marzo 26 de 2012 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF.: Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso segundo

del artículo 35 de la Ley 1476 de 2011.

Demandantes: Edwing Arteaga Padilla y otros.

Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.

Expediente D-8901 Concepto 5337 De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2°, y 278, numeral 5°, de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6°, y 242, numeral 1°, de la Carta, instauró el ciudadano Edwing Arteaga padilla y otros, contra el inciso segundo del artículo 35 de la Ley 1476 de 2011, cuyo texto se resalta a continuación: LEY 1476 DE 2011 (julio 19) Diario Oficial No. 48.135 de 19 de julio de 2011 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide el régimen de responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la Fuerza Pública. (…) ARTÍCULO 35. APLICACIÓN. La presente ley se aplicará en todos los casos de pérdidas o daños de los bienes señalados en el artículo anterior. Los hechos generadores de responsabilidad administrativa ocurridos con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley, serán investigados y fallados de conformidad con las disposiciones contenidas en esta. (Negrilla fuera de texto).

1. Planteamiento de la demanda.

A juicio de los demandantes, la disposición acusada, al determinar que los

hechos generadores de responsabilidad administrativa ocurridos con 2 Concepto 5337 anterioridad a la entrada en vigencia de dicha ley, deben ser investigados y fallados de conformidad con las disposiciones contenidas en ella, vulnera los artículos 29 de la Carta Política y 8, numeral 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, por cuanto el precepto demandado consagra la posibilidad de aplicar una norma sancionatoria a hechos acaecidos antes de su vigencia, desconociendo el principio de legalidad y el derecho al debido proceso. De igual manera, manifiestan que instrumentos internacionales como la Convención Americana sobre Derechos Humanos señalan la imposibilidad de aplicar una norma a hechos ocurridos con anterioridad a su vigencia.

2. Problema jurídico.

Corresponde determinar si la disposición acusada al señalar que los hechos generadores de responsabilidad administrativa ocurridos con anterioridad a la entrada en vigencia de dicha ley, deben ser investigados y fallados de conformidad con las disposiciones contenidas en ella, vulnera la garantía del debido proceso consagrado en los artículos 29 de la Carta Política y 8, numeral 1, inciso primero, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,

3. Análisis jurídico.

El artículo 29 de la Carta Política consagra el derecho al debido proceso y determina que esta garantía se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de las formas propias de cada juicio.

Por su parte, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 8, numeral 1, inciso 1, señala que - “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, 3 Concepto 5337 en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.” La jurisprudencia constitucional, contenida, entre otras, en la sentencia C475 de 2004, ha insistido en la aplicación en el derecho administrativo sancionador de las garantías constitucionales tales como la aplicación del principio de legalidad, de las infracciones y de las sanciones. En la citada sentencia, dijo la Corte Constitucional: En sostenida jurisprudencia la Corte ha hecho ver que la prohibición de imponer sanciones, si no es conforme a normas sustanciales previas que las determinen, resulta extensiva a todos los procedimientos administrativos en los que se pretenda dicha imposición. Al respecto, Corporación ha señalado que en el derecho administrativo sancionador son aplicables mutatis mutandi las garantías superiores que rigen en materia penal, entre ellas la de legalidad de las infracciones y de las sanciones, conforme a la cual nadie puede ser sancionado administrativamente sino conforme a normas preexistentes que tipifiquen la contravención administrativa y señalen la sanción correspondiente. En relación con este mismo asunto, la Corte Constitucional también ha señalado que el principio de legalidad no impide el efecto general inmediato

de la ley procesal, por cuanto el proceso es una cuestión jurídica en curso, razón por la cual no se tiene el carácter de una situación jurídica consolidada. Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-200 de 200 señaló lo siguiente: Dado que el proceso es una situación jurídica en curso, las leyes sobre ritualidad de los procedimientos son de aplicación general inmediata. Al respecto debe tenerse en cuenta que todo proceso debe ser considerado como una serie de actos procesales concatenados cuyo objetivo final es la definición de una situación jurídica a través de una sentencia. Por ello, en sí mismo no se erige como una situación consolidada sino como una situación en curso. Por lo tanto, las nuevas disposiciones instrumentales se aplican a los procesos en trámite tan pronto entran en vigencia, sin perjuicio de que aquellos actos procesales que ya se han cumplido de conformidad con la ley antigua, sean respetados y queden en firme. De igual manera, ha señalado que dentro del conjunto de las normas que fijan la ritualidad de procedimientos, pueden estar incluidas algunas normas 4 Concepto 5337 sustanciales, lo cual hace variar los efectos en el tiempo de unas y otras, pues las primeras, como se dijo anteriormente, tienen un efecto general inmediato, mientras que las disposiciones materiales no pueden aplicarse para imponer sanciones o condenas por hechos cometidos con anterioridad a su vigencia. En la sentencia T-446 de 2007, el Tribunal Constitucional manifestó: Para la Corte, los efectos de la ley sustancial en el tiempo son diferentes a los efectos que produce una norma procesal. La norma de carácter procesal, entendida como aquella que se

restringe a señalar meras ritualidades del proceso, sin trascendencia en los derechos sustantivos de las partes, es obligatoria y se aplica desde el momento de su vigencia, es decir, surte efectos inmediatos; mientras que la norma de carácter sustancial, es de obligatorio cumplimiento una vez entre en vigencia, pero no puede desconocer derechos adquiridos ni situaciones jurídicas consolidadas, así como que las disposiciones materiales o sustanciales nuevas contenidas en la ley procesal tampoco pueden aplicarse para imponer sanciones o condenas por hechos cometidos previamente a su entrada en vigencia. Dentro de este marco normativo y jurisprudencial es preciso establecer si la Ley 1476 de 2011 contiene normas sustanciales, respecto de las cuales se aplica el principio de legalidad, como parte del derecho al debido proceso, o solo se trata de normas procedimentales, las cuales son de aplicación inmediata. Para resolver el problema jurídico planteado hay que destacar que la ley 1476 de 2011, consagra el régimen de responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la Fuerza Pública. El Libro II titulado “PARTE SUSTANTIVA”, contiene en el Título I el “ÁMBITO DE APLICACIÓN Y LOS DESTINATARIO” y en el artículo 12 señala que dicha ley se aplicará a sus destinatarios, “cuando den lugar a la pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la Fuerza Pública”, es decir, que esta disposición describe de manera precisa, sin vaguedad, la conducta reprochable, luego se

trata de una norma sustancial o material, tal como lo indica el título del libro del cual forma parte. 5 Concepto 5337 Por otra parte, vale resaltar que la Ley 1476 de 2011 no consagra de manera expresa las sanciones o el castigo a imponer a quien haya sido declarado responsable; sin embargo, en el artículo 108 señala el procedimiento para la ejecución del fallo en el que se declara la responsabilidad administrativa y regula lo relativo al descuento del salario de los valores de los bienes afectados, a la ejecución de las pólizas de seguro y al cobro mediante jurisdicción coactiva, según el caso. Así las cosas, si bien se trata de una ley que regula el procedimiento para establecer la responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, también es cierto que de ella forman parte tanto las normas sustanciales que determinan el comportamiento reprochable, como aquellas que señalan las consecuencias que generan esa conducta dañosa, las cuales, como se señaló anteriormente, se concretan en el descuento del salario del responsable de los valores correspondientes, en la ejecución de las pólizas de seguro y en el cobro mediante jurisdicción coactiva, según el caso. Teniendo en cuenta lo anterior, el Ministerio Público considera que inciso segundo del artículo 35, acusado, al disponer que los hechos generadores de responsabilidad administrativa ocurridos con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley, serán investigados y fallados de conformidad con las disposiciones contenidas en esta, se está refiriendo a las normas procedimentales, más no a las sustanciales, pues respecto de éstas debe

darse aplicación al artículo 112 de tal ordenamiento, según el cual la Ley 1476 de 2011 entraría a regir a partir de la fecha de su promulgación y, en consecuencia, no pueden aplicarse para imponer sanciones por hechos cometidos previamente a su entrada en vigencia. Una interpretación distinta de las normas acusadas violaría el principio de legalidad consagrado en la Carta Política, como parte del derecho al debido proceso, previsto en artículo 29, el cual establece que “nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa”. 6 Concepto 5337

4. Conclusión.

En mérito de lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte que declare, la EXEQUIBILIDAD de la disposición acusada, en el entendido de que inciso segundo del artículo 35, acusado, al disponer que los hechos generadores de responsabilidad administrativa ocurridos con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley, serán investigados y fallados de conformidad con las disposiciones contenidas en ésta, se refiere a las normas procedimentales, más no a las sustanciales, pues respecto de éstas debe darse aplicación al artículo 112 de tal ordenamiento, según el cual el mismo entraría a regir a partir de la fecha de su promulgación. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓNEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/ /MLOvalleB. 7