PGN - Documento 201604171605499

Procurador General Bogotá, D.C., octubre 3 de 2005 Señores

MAGISTRADOS DE LA HONORABLE CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2 de la Resolución 001 de 2004 del Consejo Nacional Electoral, “por la cual se declara el resultado del referendo constitucional, de iniciativa gubernamental, convocado mediante Ley 706 de 2003, cuya votación se realizó el 25 de octubre de 2003”.

Demandante: LUIS ALFONSO ACEVEDO PRADA Y OTRO

Magistrado Sustanciador: Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA

PORTO Expediente No. D–5914 Concepto No. 3941 De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5, de la Constitución Política, se procede a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1 de la Carta, instauraron los ciudadanos LUIS ALFONSO ACEVEDO PRADA y LUIS ALBERTO DELGADO JAIMES contra el artículo 2 de la Resolución 01 de 2004 del Consejo Nacional Electoral, el cual declaró aprobada por vía de referendo la reforma al artículo 122 de la Constitución Política, sometida a votación del pueblo conforme al numeral 1 del artículo 1 de la Ley 796 de 2003.

1. Planteamientos de la demanda Los ciudadanos ACEVEDO PRADA y DELGADO JAIMES afirman que la declaración del resultado del referendo constitucional convocado mediante la Ley

796 de 2003 y cuya votación se realizó el 25 de octubre del mismo año, mediante la cual se declaró aprobada la reforma al artículo 122 de la Constitución Política, vulneró el debido proceso que para tal procedimiento reformatorio superior se exige, por cuanto: Procurador General 1.1 No se tuvo en cuenta para la aprobación de todas sus preguntas la votación afirmativa de más de la mitad de los sufragantes. Esto va en contra de la naturaleza democrática del Estado colombiano, en cuanto que las decisiones se toman conforme a la voluntad mayoritaria. El total de votos del referendo por el SÍ fue de 5.874.193 y por el NO, 294.348. 1.2 No se contabilizaron los votos no marcados y nulos cuando lo correcto era haber contabilizado los votos de todos los sufragantes. 1.3 Se integró indebidamente el censo electoral válido para el referendo, al incluirse en éste, personas sin capacidad para ser sufragantes, tales como los fallecidos, el personal de la fuerza pública en servicio activo, los condenados con inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas, y a los nuevos ciudadanos que no les entregaron la cédula de ciudadanía para efectos de sufragar en la convocatoria a referendo. 1.4 Se impidió la impugnación del acto de declaración del censo electoral, al promulgarlo un día antes de la votación.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público determinar si la declaración del resultado del referendo constitucional convocado mediante la Ley 796 de 2003 y cuya votación se realizó el 25 de octubre del mismo año, mediante la cual se declaró aprobada la

reforma al artículo 122 de la Constitución Política, vulneró el debido proceso tal como los arguyen los ciudadanos ACEVEDO PRADA y DELGADO JAIMES. Sobre el particular, el Ministerio Público considera lo siguiente: 2 Procurador General

3. Aclaración previa: El control jurisdiccional de los referendos reformatorios de la Carta, como acto complejo, corresponde en su integridad a la Corte Constitucional 3.1. Los ciudadanos ACEVEDO PRADA y DELGADO JAIMES presentaron ante el Consejo de Estado demanda contra la totalidad de la Resolución 001 de 2004 del Consejo Nacional Electoral. Sin embargo, la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, mediante auto de 14 de abril de 2005 admitió la demanda en relación con los artículos 1, 3, 4, 5 y 6 de aquella, pero se declaró incompetente para conocer de la impugnación contra el artículo segundo del acto cuestionado, por cuanto “los actos reformatorios de la Constitución Política tienen el control previsto en el numeral primero del artículo 241 de la Constitución.

Corresponde, en efecto, a la Corte Constitucional el control de constitucionalidad el artículo transcrito…” 3.2. El artículo 241 superior establece como función de la Corte Constitucional decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, sin importar su origen y sólo por vicios de procedimiento en su formación. Los referendos reformatorios constitucionales son actos complejos que comprenden las etapas de convocatoria mediante ley, el control judicial automático previo de ésta, y los trámites electorales para su votación y promulgación.

El contenido de la Resolución cuestionada en su totalidad no es un simple acto administrativo autónomo, sino un acto de trámite que forma parte del referendo que dio origen al Acto Legislativo 01 de 2004, cuyo marco normativo está contenido en el título XIII de la Carta y en la ley estatutaria de mecanismos de participación ciudadana. El artículo 1 de dicha resolución declara los resultados de la votación del referendo; el 3, declara no aprobados los artículos 2 a 9, 11 a 15 y 18 del proyecto de reforma constitucional, por no reunir los requisitos del inciso segundo del 3 Procurador General artículo 378 de la Carta; el 4, ordena comunicar al Presidente de la República dichos resultados, para que promulgue la reforma aprobada (artículo 48, Ley 134 de 1994); el 5, ordena la publicación de la resolución de resultados de la votación (artículo 49, ibídem); y el 6, indica la improcedencia de recursos por vía gubernativa contra tal resolución. 3.3. En ese sentido, el Consejo de Estado debió declararse incompetente para conocer de la demanda presentada contra la totalidad de la resolución indicada. De igual manera, la Corte Constitucional al asumir el conocimiento de lo remitido por el Contencioso Administrativo, debió hacerlo por la totalidad de dicho acto electoral, máxime que en relación con el control que ha ejercido acerca del Acto Legislativo 01 de 2004 ha expresado que: “El control de constitucionalidad de los actos legislativos que reforman la Constitución por vía de referendo, y que se activa por las demandas

ciudadanas en virtud del numeral 1 del artículo 241 de la Carta Fundamental, cobija todos los actos jurídicos que se produzcan con posterioridad al fallo de esta Corporación que decida acerca de la exequibilidad de la ley e convocatoria a dicho referendo. En apoyo de lo anterior, basta con señalar que el conjunto de actos previos a la expedición del Acto Legislativo, constituyen meros actos de trámite que permiten la formación y consolidación de la reforma.” “Desde esta perspectiva, su competencia se asigna a la Corte, pues su control se dirige al análisis y evaluación del cumplimiento íntegro de los requisitos procedimentales de creación del acto reformatorio. Sin embargo, este control de los actos proferidos por las distintas autoridades dentro del proceso de formación del Acto Legislativo, se sujeta necesariamente a la demanda de dicho acto, pues así lo exige explícitamente la Constitución Política” (sentencia C-973 de 2004). “(…) es competente la Corte para conocer de todos los actos expedidos por las autoridades públicas que, según su competencia, tuvieren que intervenir en el complejo procedimiento de reforma constitucional por esta vía, como actos propios del trámite de reforma constitucional. Sin lugar a dudas, contrario a lo que sostienen algunos intervinientes, una interpretación sistemática de la Carta Política evidencia que ninguna otra autoridad judicial es competente para pronunciarse acerca de la existencia o no de un vicio de forma durante el trámite de adopción del acto legislativo adoptado vía referendo. Por lo tanto, si la propia Constitución le entregó a la Corte Constitucional la competencia para

4 Procurador General conocer sobre la constitucionalidad de los actos administrativos, cualquiera sea su origen, por vicios de procedimiento en su formación, tratándose de un referendo entonces, las diversas etapas que concurren a la formación final del acto legislativo no pueden ser consideradas de manera individual y aislada del procedimiento constitucional, sino que se trata de unos actos jurídicos que integralmente forman parte de un procedimiento complejo de reforma constitucional. Así las cosas, los actos de trámite que culminan con un acto legislativo, no pueden ser controlados de manera separada por la jurisdicción contencioso administrativa.” (sentencia C-1121 de 2004; subrayas fuera de texto). Entonces, se solicita a la Corte Constitucional asumir la competencia y pronunciarse en relación con la totalidad de la Resolución 001 de 2004 del Consejo Nacional Electoral, solicitándole al Consejo de Estado, Sección Primera, la remisión de la totalidad del expediente que tramita bajo el radicado

11001032800020040000401. En el anterior sentido el Ministerio Público emitirá el presente concepto.

4. Caducidad de la acción contra el Acto Legislativo 01 de 2004, por extemporaneidad. Cosa juzgada material en relación vicios de trámite electoral 4.1 La jurisdicción constitucional a cargo de la Corporación por antonomasia es diferente y totalmente independiente de la que detenta el Consejo de Estado. A la primera le corresponde una función general consistente en la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de

su artículo 241, lo cual involucra decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la misma, no importando su origen, lo cual incluye los referendos. Al Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso administrativo le compete conocer las acciones de nulidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional (artículo 237 superior). Es una competencia residual circunscrita a los decretos del gobierno nacional, no a otros actos administrativos. 5 Procurador General 4.2. Los actos administrativos electorales que se profieren durante el desarrollo de los referendos constitucionales forman parte de éstos, en su condición de actos de trámite, y por tanto se deben controlar por la Corte Constitucional, como jurisdicción independiente, por vicios de procedimiento en su formación, y cuya acción pública sólo resulta procedente dentro del año siguiente a la promulgación del acto legislativo respectivo (artículos 241, numeral 1; 379, Constitución Política). En ese sentido, el término indicado se debe contar a partir del momento en que la acción de inconstitucionalidad contra el acto reformatorio de la Carta sea presentado en la Corte Constitucional, no importando la manera o vía como llegue a su conocimiento. Sin embargo, en el presente caso el Ministerio Público considera que el término analizado se debe contar no a partir de la promulgación del Acto Legislativo 001 de 2004 (enero 8 de 2004, Diario Oficial 45.424), sino de la publicación del acto

electoral mediante el cual se declaró el resultado del referendo constitucional que dio lugar al referido Acto Legislativo, es decir, a partir del 15 de enero de 2004 que fue cuando se publicó la Resolución 001 de 2004 en el Diario Oficial 45.431. Se solicita a la Corte Constitucional fijar un criterio sobre este punto. Sin embargo, creemos que el inicio de la caducidad debe hacerse desde el término indicado, debido a que es la manera como se garantiza integralmente el ejercicio pleno del derecho político de los ciudadanos de controlar los actos legislativos proferidos como resultado de referendos, porque el vicio de trámite se hace objetable públicamente a partir de la publicación pertinente de cada uno de los actos complejos que permiten la expedición del acto reformatorio a que haya lugar. De otra parte, en el presente caso, los demandantes ACEVEDO PRADA y DELGADO JAIMES para el ejercicio de su derecho político, tenían la carga procesal de acudir a la jurisdicción correspondiente, so pena de perder su oportunidad de accionar por vencimiento de términos. Como escogieron la jurisdicción equivocada, se tiene que la demanda presentada contra la Resolución 6 Procurador General 001 de 2004 del Consejo Nacional Electoral ante la Corte Constitucional ocurrió el 14 de julio de 2005, fecha en que se radicó la remisión efectuada por el Consejo de Estado. Si se tiene que la resolución acusada fue promulgada el 15 de enero de 2004, por tanto, el término para interponer la acción pública contra éste venció el 15 de

enero de 2005, entonces la acción que motiva el presente proceso caducó, y por tanto, la Corte debe inhibirse para conocer sobre la misma por pérdida de competencia. 4.3 De otra parte, mediante la sentencia C-1121 de 2004, se resolvió una demanda presentada contra el Acto Legislativo 01 de 2004, por considerarse que con la aprobación del referendo se incurrió en un vicio de procedimiento que vulneró el artículo 378 de la Carta, por inexacta conformación del censo electoral, al no excluirse de éste a las personas fallecidas y miembros de la fuerza pública, e incluirse cédulas no entregadas. En la providencia indicada, se estableció que el censo electoral es un instrumento al servicio de la democracia participativa; las fechas de corte que realizó la Registraduría Nacional del Estado Civil para la conformación del mismo se ajustan al orden constitucional; los ciudadanos actuaron con reglas de juego claras en relación con la aprobación del referendo porque conocieron de antemano la conformación del censo; y porque la Registraduría no suspendió la exclusión de cédulas para la determinación del censo electoral y si desplegó una actividad diligente en ese sentido. Por tanto, en relación con los cargos formulados en la presente demanda existe cosa juzgada. 4.4 Por último, no resulta de recibo la vulneración del trámite del referendo por no aceptarse la mayoría simple para la aprobación de todas las preguntas debido a que no se cumplió con el umbral mínimo válido de participación ciudadana, 7 Procurador General como lo ordena el inciso segundo del artículo 378 de la Carta; tampoco se acepta

el cuestionamiento del no conteo de votos nulos y no marcados para determinar el umbral de participación, puesto que los primeros si se tuvieron en cuenta, y en cuanto a los segundos, éstos reflejan la abstención, que tiene efectos vinculantes constitucionales. Tampoco se impidió la impugnación del acto de declaración del censo electoral, puesto que las normas electorales establecen que tres meses antes de cualquier certamen electoral los registradores regionales del Estado Civil deben informar electoralmente y exhibir los listados de los números de cédulas de ciudadanía que integran el censo electoral correspondiente al distrito o municipio. Dentro del mes siguiente a tal exhibición cualquier ciudadano puede reclamar por errores u omisiones en la conformación de dicho censo; a su vez, el Registrador Nacional del Estado Civil debe publicar en los diarios los listados del censo correspondiente a cada sección del país.

5. Conclusión Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional emitir los siguientes pronunciamientos: 5.1 Asumir la competencia para pronunciarse sobre la demanda interpuesta por los ciudadanos LUIS ALFONSO ACEVEDO PRADA y LUIS ALBERTO DELGADO JAIMES contra la totalidad de la Resolución 001 de 2004 del Consejo Nacional Electoral, solicitándole al Consejo de Estado, Sección Primera, la remisión de la totalidad del expediente que tramita bajo el radicado 11001032800020040000401. 5.2 Pronunciarse acerca del inicio del conteo del término de caducidad de la acción de constitucionalidad contra el Acto Legislativo 001 de 2004, en relación con la Resolución 001 de 2004 del Consejo Nacional Electoral, a partir de la

publicación de esta última y no de aquél, ocurrida el 15 de enero de 2004. 8 Procurador General 5.3 Declararse INHIBIDA para conocer de la presente de demanda contra la Resolución 001 de 2004 proferida por el Consejo Nacional Electoral, por pérdida de competencia debido a la caducidad de la acción impetrada; o subsidiariamente, ordenar estarse a lo resuelto en la sentencia C-1121 de 2004, mediante la cual se declaró EXEQUIBLE el Acto Legislativo 01 de 2004 por los mismos cargos que fundamentan la demanda de la referencia. Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación

SPTB/JDCB

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