PGN - Documento 201607091834359

Procurador General Bogotá, D.C., febrero 16 de 2005 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref: Demanda de inconstitucionalidad del artículo 5° de la Ley 842 de 2003 “por la cual se modifica la reglamentación del ejercicio de la ingeniería, de sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares, se adopta el Código de Ética Profesional y se dictan otras disposiciones”.

Actor: ALVARO EDUARDO PALACIO ARCINIEGAS

Magistrado Sustanciador: Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA

ESPINOSA

Expediente No. D-5483 Concepto No. 3756 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1° de la Carta instauró el ciudadano ALVARO EDUARDO PALACIO ARCINIEGAS contra el artículo 5° de la Ley 842 de 2003, según el cual se faculta al Consejo Profesional de la Ingeniería -COPNIApara ampliar el alcance de algunas actividades relacionadas con la Ingeniería, se establece la obligatoriedad de que las labores de ingeniería sean dirigidas por un ingeniero inscrito en el respectivo registro profesional y se ordena que las propuestas en las licitaciones y concursos públicos abiertos por entidades públicas cuyo objeto implique el ejercicio de la ingeniería estén avalados por un ingeniero inscrito.

1. Planteamientos de la demanda

El ciudadano Palacio Arciniegas aduce que la norma acusada vulnera el artículo 26 de la Carta Política, referido a la limitación de facultades que se impone a las autoridades administrativas a través de la reserva de ley para regular el ejercicio de las profesiones que entrañan riesgo social. Procurador General Para sustentar los cargos, refiere que el artículo 5° cuestionado, faculta al Consejo Profesional Nacional de la Ingeniería -COPNIApara ampliar el alcance de las actividades a que se refiere la clasificación nacional de ocupaciones en los grupos 02 y 03 por lo que, mediante simples actos administrativos se consigue reservar a los ingenieros actividades que antes no estaban previstas como tales.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público determinar, si la facultad legal para ampliar el alcance de las actividades a que se refiere la Clasificación Nacional de Ocupaciones contenida en los subgrupos 0-2 y 0-3 de la Resolución 1186 de 1970, expedida por el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social o la norma que la sustituya, otorgada al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería -COPNIAdeviene inconstitucional, toda vez que para fijar dicho alcance, de conformidad con el artículo 26 de la Carta Política, debe mediar la intervención del Congreso de la República que debe expedir la correspondiente ley.

Sobre el particular, el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente:

3. Aclaraciones previas 3.1. No obstante que la demanda se impetró contra los artículos 2°, 3°, 5°, 6°,

18 y 20 de la Ley 842 de 2003, la misma sólo fue admitida en relación con el artículo 5º e inadmitida respecto de las demás normas citadas. Transcurrido el término para corregir la demanda, la misma fue rechazada respecto de los artículos 2°, 3°, 6°, 18 y 20, por no haber sido corregida en tiempo. 3.2. En relación con el artículo 5° de la Ley 842 de 2003, “por la cual se modifica la reglamentación del ejercicio de la ingeniería, de sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares, se adopta el Código de Ética Profesional y se dictan otras disposiciones”, por los mismos cargos, el Ministerio Público tuvo la oportunidad de pronunciarse en el concepto número 3670, emitido dentro del expediente número D-5279. Por lo tanto, para la fecha en que el proceso de la referencia deba ser Procurador General resuelto por esa Corporación, es posible que haya operado el fenómeno de la cosa juzgada, de ser así, este Despacho le solicitará a esa Corporación estarse a lo que decida en la providencia correspondiente. Ahora bien, teniendo en cuenta que los cargos de la demanda bajo estudio son en esencia iguales a los presentados en esa oportunidad, frente a la norma cuestionada, se transcriben a continuación las consideraciones expuestas por el Ministerio Público en el concepto No. 3670.

4. El control legal de toda profesión cuyo ejercicio comporta riesgo social constituye un instrumento idóneo para la defensa de los intereses de la sociedad en el Estado Social de Derecho La facultad para fijar el alcance de las actividades relacionadas con la

ingeniería no comporta el desempeño de una función amparada en la reserva legal; de esa manera, el legislador en desarrollo de su libertad configurativa de las normas que regulan el ejercicio de las profesiones afines y auxiliares de la ingeniería, puede atribuir facultades a los organismos públicos encargados de su vigilancia para hacer efectivo el control, sin que ello constituya un atentado contra el derecho de los ciudadanos a la libre escogencia de profesión u oficio o implique el desbordamiento del marco de las facultades regulatorias contenido en el artículo 26 de la Carta Política. El artículo 5° de la Ley 842 de 2003, dispone:

“AMPLIACIÓN DE LA CLASIFICACIÓN DE LAS OCUPACIONES.

En todo caso, el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, Copnia, podrá ampliar el alcance de las actividades a que se refiere la Clasificación Nacional de Ocupaciones en los subgrupos 02 y 03 o norma que la sustituya o reforme, de acuerdo con las nuevas modalidades de los programas y títulos académicos en ingeniería y sus profesiones afines y auxiliares que se presenten en el país”. 4.1. Sea lo primero advertir, que la primera apreciación de la demanda con la cual se sustenta el cargo contra el artículo 5° de la Ley 842 de 2003, no es compartida por el Ministerio Público, toda vez que la misma resulta en extremo subjetiva, pues Procurador General se encuentra fundada en una mera hipótesis de lo que pueda ocurrir y, en tal virtud no reúne el requisito exigido en el numeral tercero del artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, según el cual el demandante debe señalar “Las razones por las

cuales dichos textos se estiman violados”. En efecto, aduce el actor como sustento teórico de la supuesta inconstitucionalidad que entraña la facultad otorgada por el artículo 5° de la ley en cuestión al Consejo Profesional Nacional de la Ingeniería: “(...) de forma tal, que mediante un simple acto administrativo de tal corporación podría ampliarse la referida clasificación nacional y con ello conseguir que se reserven a los ingenieros actividades que hoy el legislador así no las tiene previstas”. 4.2. La clasificación de las ocupaciones que dicen relación con la ingeniería y la arquitectura se encuentra determinada y regulada en cuanto a sus funciones más generales en los subgrupos 0-2 y 0-3 de la Resolución No. 1186 de 1970 “por la cual se adopta la Clasificación Nacional de Ocupaciones”, expedida por el Ministerio del Trabajo. La ley ha ido deslindando el radio de acción que corresponde a los organismos encargados de la acreditación y control disciplinario por faltas a la ética tanto en la ingeniería como en la arquitectura y sus profesiones auxiliares. Es así como hoy se encuentran vigentes para la ingeniería la Ley 842 de 2003 “por la cual se modifica la reglamentación del ejercicio de la ingeniería, de sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares, se adopta el Código de Ética Profesional y se dictan otras disposiciones” que derogó expresamente las Leyes 20 de 1971, 14 de 1975, 64 de 1978, 28 de 1989, 33 de 1989, 211 de 1995, 392 de 1997 y 435 de

1998, en cuanto al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, y para la arquitectura, la Ley 435 de 1998 “por la cual se reglamenta el ejercicio de la profesión de Arquitectura y sus profesiones auxiliares y, se dicta el Código de Ética Profesional, se establece el Régimen Disciplinario para estas profesiones, se reestructura el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y Arquitectura en Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y sus profesiones auxiliares y se dictan otras disposiciones” que derogó expresamente las normas de la Ley 64 de 1978 y sus decretos reglamentarios en todo lo concerniente a la arquitectura. Procurador General Debe concluirse, que tanto la ingeniería como al arquitectura cuentan con su respectiva reglamentación para efectos de sus profesiones auxiliares, tienen consejos profesionales independientes y autónomos y ostentan la facultad disciplinaria por faltas a la ética con código y procedimiento propios. 4.3. La Corte Constitucional ha determinado con claridad la libertad de configuración que es propia del legislador para regular todos los aspectos inherentes a las profesiones y sus límites constitucionales al tenor de lo dispuesto en el artículo 26 de la Carta Política, a efectos de que se entienda en qué eventos debe priorizarse el interés general (sentencias C-606 de 1992, C-177 de 1993, C031 y C-964 de 1999). 4.4. El Estado ejerce control e impone sanciones en ejercicio del poder de policía respecto de las profesiones con el fin de prevenir los riesgos sociales que su ejercicio entraña. Así, entonces, tal como desprende del contenido del artículo 26

Superior, sólo son libres para su ejercicio aquellas ocupaciones, artes y oficios que no entrañen riesgo social. La potestad sancionadora del Estado -ius puniendi-, dentro de cuyo amplio espectro debe incluirse el marco regulatorio que implica fijar pautas para determinar el universo de las profesiones afines y auxiliares por virtud de la ley, permite que el legislador dentro de su facultad configurativa de las normas otorgue a ciertos organismos públicos, como en el presente caso al COPNIA, atribuciones para ampliar o modificar el alcance de las ocupaciones que dicen relación con la profesión que vigilan y controlan, pues sólo de esa manera se cumple oportunamente el cometido estatal consagrado en el artículo 26 de la Carta. La Corte Constitucional, en relación con algunas facultades del COPNIA, para efectos de la efectividad de la función preventiva y sancionatoria, relativa a las profesiones afines a la ingeniería, expresó: “En vista de las tareas de vigilancia e inspección que posee el COPNIA es necesario que este Consejo conozca la dirección y el teléfono de los profesionales de que trata la ley. Esa es la única Procurador General manera de poder llevar un registro completo de estos profesionales, de vigilar y controlar su actividad profesional y de poder adelantar los procesos disciplinarios respectivos”. “8. En particular, la administración ejerce una potestad sancionadora propia, la cual constituye una importantísima manifestación de poder jurídico que es necesaria para el adecuado cumplimiento de sus funciones y la realización de sus fines. Se trata de una potestad que se ejercita a partir de la vulneración o perturbación de reglas preestablecidas, pero que no

obstante ese contenido represivo presenta una cierta finalidad preventiva en el simple hecho de proponer un cuadro sancionador, junto al conjunto de prescripciones de una norma, lo cual implica una amenaza latente para quien atender pacífica y voluntariamente al cumplimiento de tales prescripciones las infringe deliberadamente. Por ello esta Corporación ha señalado que “la potestad administrativa sancionadora de la administración, se traduce normalmente en la sanción correctiva y disciplinaria para reprimir las acciones u omisiones antijurídicas y constituye un complemento de la potestad de mando, pues contribuye a asegurar el cumplimiento de las decisiones administrativas”. (La parte entre comillas hace relación a la sentencia C-214 de 1994). “La potestad administrativa sancionadora constituye entonces un instrumento de realización de los fines que la Carta atribuye a estas autoridades, pues permite realizar los valores de orden jurídico institucional, mediante la asignación de competencias a la administración que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento de, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia contribuye indudablemente a la realización de sus cometidos. Pueden distinguirse entonces por lo pronto diferentes órbitas de acción sancionadora de la administración: así, frente a sus propios servidores opera el derecho disciplinario en sentido estricto, mientras frente a la generalidad de los administrados, se suele hablar en general de derecho correccional.” (sentencia C-597 de 1998). 4.5. Rayaría con la irracionalidad, por ser contrario a los principios que orientan

la función legislativa, pretender que el Congreso de la República, en virtud de la reserva legal, deba reunirse para promulgar una ley cada vez que las universidades dentro de la autonomía que les es propia otorguen viabilidad a creación de nuevas profesiones relacionadas con la ingeniería o modifiquen la estructura, curriculum o denominación de sus programas, máxime si se tiene en cuenta el vertiginoso avance de las ciencias aplicadas, sin tener en cuenta, entre Procurador General otras cosas, que de hecho, la clasificación nacional de ocupaciones relacionadas con la arquitectura y la ingeniería a que se refieren los subgrupos 0-2 y 0-3 a que hace mención la norma demandada, fue fijada mediante la Resolución 1186 de 1970 por el Ministerio del Trabajo. 4.6. No es admisible, en el presente caso, un cargo por violación del derecho a escoger profesión u oficio en virtud de lo dispuesto en el artículo 5° de la Ley 842 de 2003, pues ha de entenderse, en primer término, que la normativa que se cuestiona va encaminada a proteger el interés de todos los ciudadanos a obtener de la ingeniería y sus ramas afines la garantía de que los trabajos de diseño, instalación y construcción sean funcionales y exentos de riesgos previsibles, lo cual sólo es posible si se otorga a los organismos públicos creados para tal fin, la facultad para determinar que profesiones nuevas se consideran auxiliares y se dota a los mismos de facultades para su adecuado control -artículo 1° de la Carta Política-. Vista la finalidad de la ley y de la norma cuestionada, en particular, se puede

establecer con meridiana claridad que lo que hace el artículo 5° es establecer un marco muy general dentro del cual el órgano administrativo -COPNIApuede fijar el alcance de las profesiones que son auxiliares de la ingeniería para su sometimiento a un registro y control, por lo cual tal facultad es de carácter restringido; no se trata pues, como parece entenderlo el actor, de una facultad para reglamentar las profesiones y, menos aún para determinar cuáles de dichas ocupaciones pertenecerían, con carácter exclusivo, a la ciencia de la ingeniería, lo que si es materia de reserva legal. La caracterización de las profesiones implica las formas de obtención de títulos, el ámbito dentro del cual pueden moverse los profesionales, los requisitos materiales y el alcance social de las mismassentencia C-399 de 1999-, aspectos que distan de la facultad consagrada en la norma cuya inconstitucionalidad se solicita. 4.7. El Consejo Profesional Nacional de Ingeniería -COPNIA-, de acuerdo con lo previsto en el artículo 26 de la Ley 435 de 1998, está integrado por: Procurador General “a) El Ministro del Transporte o su delegado, quien lo presidirá; “b) El Ministro de Educación Nacional o su delegado; “c) El Rector de la Universidad Nacional o el Decano de la Facultad de Ingeniería de la misma; “d) El Presidente de la Sociedad Colombiana de Ingenieros “e) Un representante de las Universidades Privadas, elegido en junta de decanos de las facultades o escuelas correspondientes, convocada para tal fin por el Presidente del Consejo. (...)”.

De acuerdo con lo anterior, y, teniendo en cuenta las funciones asignadas en el artículo 26 de la Ley 842 de 2003, el COPNIA, en virtud a su carácter de organismo público delegado para la vigilancia y control de profesión de la ingeniería y sus actividades afines, debe cumplir sus tareas bajo la estricta aplicación de los principios consagrados en los artículos 209 de la Carta Política y 3° del Código Contencioso Administrativo. Los actos administrativos de dicho Consejo, en especial los que se profieran en desarrollo de las facultades a que se refiere el artículo 5° de la Ley 842, demandado, dada la naturaleza - actos administrativos de contenido generaldeben ser publicados para su conocimiento; tales actos administrativos son susceptibles de control por vía de la acción contenciosa que no tiene término de caducidad. Las anteriores previsiones son prenda de garantía suficiente para los ciudadanos en el amparo de sus derechos fundamentales respecto de la función delegada, aspecto por el cual el Ministerio Público considera infundadas las dudas que motivan la formulación del cargo analizado. La norma demandada, por este aspecto deviene constitucional pues no se evidencia que con dicha regulación se genere una restricción al núcleo esencial de los derechos al trabajo y a la libre escogencia de profesión u oficio -artículos 25 y 26 de la Constitución Políticay, por el contrario, en ella se encuentran contenidos mecanismos idóneos y proporcionales al fin que se persigue cual es la de evitar y prevenir el riesgo social derivado del ejercicio de la ingeniería. Procurador General

No obstante lo anterior, habrá de tomarse en cuenta que la Corte Constitucional, al hacer pronunciamiento sobre las objeciones presidenciales a la Ley 842 de 2003, en aspectos inherentes a las funciones del COPNIA, en sentencia C-570 de 2003, señaló: “8 (...). Asimismo se condicionará la constitucionalidad de la abrogación general de las leyes 28 de 1989, 33 de 1989, 211 de 1995, 392 de 1997 y 435 de 1998, en el sentido de que ella no comprende las normas de estas leyes que creaban Consejos Profesionales, los regulaban y les asignaban sus funciones. Por otro lado, dado que el primer inciso del artículo 78 dispone también que se derogan todas las normas que sean contrarias, se declarará que esa disposición es constitucional en el entendido de que no opera para los apartes de las leyes correspondientes que creen consejos profesionales de naturaleza pública, los regulen y les asignen funciones”.

5. Conclusión El Procurador General de la Nación, solicita a la Corte Constitucional declarar EXEQUIBLE el artículo 5º de la Ley 842 de 2003, únicamente por los cargos aquí analizados. En subsidio, estarse a lo resuelto por la Corte en la sentencia que se profiera dentro del trámite del expediente D-5279.

Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación SPTB/ACA/ncdem