PGN - Documento 201607171330534

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Contra acto administrativo que asigna la contribución de valorización COMPETENCIA-Respecto al Gobernador para fijar tarifas a cobrar por valorización Así las cosas, estando plenamente autorizado el Gobernador de Antioquia para cobrar la contribución de valorización después de ejecutada la obra y debiendo aplicar las ordenanzas que hubieren modificado, adicionado o sustituido la Ordenanza 66 de 1988, no incurrió en la aplicación retroactiva de la Ordenanza 020 de 1998, como lo indica la demandante. Por tal razón, tampoco se configura la violación del artículo 338 de la Constitución Política, el cual en el último inciso, destacado por la recurrente, se refiere a los impuestos de período. COMPETENCIA-Respecto a la Asamblea Departamental para imponer contribuciones fiscales CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN-Trámite de la suspensión del cobro de la última obra distribuída Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 19 Tel.: 5878750 Ext. 11931/33 www.procuraduria.gov.co Expediente 19872 2 Concepto 086 2013-138937 Bogotá D.C., 14 de mayo de 2013 Señores Honorables Magistrados del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta

E. S. D.

Consejero Ponente: Doctora CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ Referencia: 05001233100020000259301

Radicado: 19872

Asunto: Distribución Contribución Valorización - Antioquia

Actor: INVERSIONES BALSORA S.A. y otros De conformidad con lo dispuesto en los artículos 277 numeral 1, 3 y 7 de la Constitución Política; 127 y 210 del Código Contencioso Administrativo; 35 de la Ley 446 de 1998; 30, 37 y 44 del Decreto 262 de 22 de febrero de 2000 y la Resolución 371 de 6 de octubre de 2005 expedida por el Procurador General de la Nación, obrando dentro de la oportunidad legal en el proceso de la referencia, esta agencia del Ministerio Público procede a emitir su correspondiente alegato de conclusión dentro del trámite de la segunda instancia.

ANTECEDENTES 1.- La sociedades INVERSIONES BALSORA S.A. y GARLEMA S.A. y los señores ERNESTO GARCES SOTO e ISABEL LEMA DE GARCES, por conducto de apoderada, acudieron ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, para que se declarara la nulidad de las Resoluciones 1029 del 11 de febrero de 1999 y 881 de febrero de 2000, por las cuales el Departamento de Antioquia distribuyó a cargo de la demandante la contribución de valorización respecto del inmueble denominado Hacienda El Valle o El Paraíso con matrículas inmobiliarias 015400408-044-045-062-005 y 0077 y N° 037-0000359. Para restablecer el derecho lesionado por los mencionados actos administrativos, solicitan que se declare que a la demandante no le es aplicable la Ordenanza 20 de 1998, frente a la ejecución de la obra Nechí-Caucasia, sino las ordenanzas 66 de

1988 y 50 de 1991, determinando que por ser propietarios y/o poseedores de predios Expediente 19872 3 gravados por dos o más obras, se les suspenda la exigibilidad de la obligación que resultare de la mencionada obra, hasta que se agote el plazo general fijado para la primera, sin que se causen intereses. Además, solicita que se declare que los accionantes tienen derecho a una reducción en el pago de la valorización respecto del predio denominado Hacienda El Valle o El Paraíso con matrículas inmobiliarias 015400408-044-045-062-005 y 0077 y N° 0370000359. Así mismo, que en caso de cobrarse el gravamen asignado en la Ordenanza 20 de 1998, fuere o no actualizado, se ordene a la entidad accionada la devolución de los dineros, como daño emergente y lucro cesante, actualizando las sumas con los intereses comerciales correspondiente. Estiman los demandantes que los actos acusados violan los artículos 29 y 338 de la Constitución Política de Colombia; 39 del Código de Régimen Departamental; 40 y 59 del Código Contencioso Administrativo y las Ordenanzas 66 de 1988 y 50 de 1991. 2.- El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 31 de mayo de 2012, negó las pretensiones de la demanda, por las razones que a continuación resume el Ministerio Público: El problema jurídico consiste en determinar si los demandantes tienen derecho al beneficio tributario consagrado en el artículo 64 de la Ordenanza 66 de 1988 y, por ende, no era viable aplicar la Ordenanza 20 de 1998 al momento de fijar la

valorización por contribución por la obra Nechí-Caucasia. 2.1.- El artículo 338 de la Constitución Política consagra la facultad impositiva del Estado y acepta la división tripartita de los recursos fiscales: impuestos, tasas y contribuciones, de tal forma que estos tres conceptos no se pueden confundir o asimilar. En virtud del Decreto Legislativo 1604 de 1966, convertido en disposición de carácter permanente por la Ley 48 de 1968, se amplió la valorización a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los departamentos, los distritos, los municipios o cualquier otra entidad de derecho público “que beneficien a la propiedad inmueble”1. En efecto, si bien inicialmente el artículo 3 de la Ley 25 de 1921, estableció el impuesto de valorización “como una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local”, posteriormente el artículo 1 del Decreto Legislativo 1604 de 1996, amplió dicho gravamen a todas las obras de interés público que beneficiaran a la propiedad inmueble. A partir de ese momento, se denominó contribución de valorización. 2.2.- En la Ordenanza 26 de 1995 la Asamblea Departamental de Antioquia decretó la ejecución y cobro de unas obras por el sistema de la contribución por valorización, dentro de las cuales en el numeral 1.2 se encuentra la obra Caucasia-Nechí. Asimismo, en el artículo 5° de esta ordenanza se dispuso que el Gobernador 1 Sentencias de 27 de agosto de 1993, Exps. 4510 y 4511, C.P. Dra. Consuelo Sarria Olcos; de 3 de julio de 1998,

Exp. 8658, C.P. Dr. Delio Gómez Leyva y de 28 de abril de 2000, Exp. 9536. Expediente 19872 4 “durante la ejecución de la obra o con posterioridad a la misma” fije las tarifas de contribución de valorización a cobrarse por las obras; para lo cual utilizará el sistema y método para definir beneficios conforme a la Ordenanza 66 de 1988, modificada por la Ordenanza 50 de 1991 “o en las que las modifiquen, adicionen o sustituyan”. Con posterioridad a la imposición por el sistema de la contribución por valorización, por la Ordenanza 26 de 1995, fue expedida la Resolución 1029 del 11 de febrero de 1999 por medio de la cual se distribuyen las contribuciones de valorización con motivo de la reseñada obra en la carretera Caucasia – Nechi. La norma general a aplicar como reguladora de dicho tributo no es la vigente al momento en que se expide la ordenanza, sino las que existan al momento de estructurarse en forma perfecta y completa la contribución de valorización, esto es, en el caso concreto, en la fecha de expedición de la Resolución 1079 de 11 de febrero de 1999, fecha para la cual estaba vigente la Ordenanza 020 de 1998 que modificó lo referente a la suspensión de la exigibilidad de la contribución de valorización. 2.3.- Encuentra la Sala que al momento en que se expidió la Resolución 1029 del 11 de febrero de 1999, estaba vigente la Ordenanza 20 de 1998, la cual estableció en su artículo 48 un beneficio a los contribuyentes gravados con dos o más obras así:

“En el evento de que un mismo propietario resultare gravado con dos o más obras, la autoridad competente, a solicitud del interesado, y con previo estudio socioeconómico, suspenderá la exigibilidad de la obligación que resultare de la última obra distribuida, hasta tanto se agote el plazo general fijado por la primera obra. El gravamen se actualizará en el momento de iniciar el pago de la contribución suspendida, con base en la tasa de fijación establecida en la resolución distribuidora. En caso de cambio de titularidad del predio, se reactivará la contribución” De la lectura de esta norma, encuentra la Sala que el beneficio invocado por los demandantes fue retomado en la Ordenanza 20 de 1998, pero estableciendo un trámite adicional, que consiste en una solicitud por parte del interesado y un estudio socioeconómico. A folio 106 del expediente obra el Oficio 017749 del 15 de febrero de 2000 suscrito por el Profesional Universitario Socioeconómico del Departamento Administrativo de Valorización del Departamento de Antioquia, dirigido al apoderado de los demandantes, donde se indica que efectuado el estudio se decidió mantener el cobro del gravamen por valorización fijado, pues los propietarios de los predios demostraron "buena solvencia económica para responder por el pago de las contribuciones asignadas, por las obras mencionadas”. Así pues, destaca la Sala que los demandantes conocían el procedimiento que debían seguir, pues se sujetaron a lo dispuesto por la Ordenanza 20 de 1998; sin embargo, al no estar conformes con la decisión de la administración departamental de negar el beneficio, decidieron interponer recurso de reposición el 12 de marzo de

Expediente 19872 5 1999 reclamando la aplicación de la Ordenanza 66 de 1988, el cual fue resuelto de manera desfavorable mediante la Resolución 881 de 8 de febrero de 2000, en razón a que la Ordenanza 20 de 1998 era la que estaba vigente y la Ordenanza 26 de 1995 autorizó al Gobernador a fijar las tarifas conforme a la ordenanza vigente. Por lo anterior, no le asiste razón a los accionantes para reclamar el beneficio establecido en la Ordenanza 66 de 1988, pues la norma vigente al momento de emitirse la Resolución 1029 de 1999 que distribuyó las contribuciones por valorización era la Ordenanza 20 de 1998, norma ésta que también consagró el mismo beneficio, pero previo estudio socioeconómico el cual, en el presente asunto, generó la negativa del beneficio. En este caso, no se puede hablar de una aplicación retroactiva de la ley, como lo pretende hacer ver la parte actora, pues la misma Ordenanza 26 de 1995 permitió al Gobernador fijar las tarifas de contribución de valorización durante la ejecución de la obra o con posterioridad a la misma, utilizando el sistema y método para definir beneficios conforme a la Ordenanza 66 de 1999, modificada por la Ordenanza 50 de 1991 “o en las que las modifiquen, adicionen o sustituyan”. 2.4.- En cuanto a la reducción de la contribución por los predios que se encuentran inundados por el clima, advierte la Sala que no obra prueba que sustente que las condiciones del predio causaban una reducción en la contribución impuesta, cuya

tarifa corresponde a un coeficiente porcentual aplicable a cada uno de los factores o métodos que según los estudios técnicos preliminares pueden influir en el mayor valor de los predios ubicados en la zona de influencia de la obra, atendiendo a la topografía del terreno, calidad del suelo, frente, área, forma, distancia, entre otros; esto es, al “método de factores de beneficio” definido previamente por la Asamblea mediante ordenanza. En conclusión, el Departamento de Antioquia cumplió con el procedimiento para llevar a cabo la distribución de la valorización, acorde a la norma que regula la materia. 3.- Los demandantes, interpusieron recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, sustentado en los siguientes términos: Los hechos objeto de estudio en el año 1998, cuando el ejecutivo había ejecutado en un gran porcentaje las obras durante la vigencia del 1995, demuestran que la Administración efectuó el derrame de valorización al amparo de una ordenanza que no podía, ni puede, ninguna autoridad ni administrativa ni judicial, aplicar de manera retroactiva. La administración departamental viola el artículo 338 de la Constitución Política según el cual las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo. Expediente 19872 6 CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Es motivo de análisis, la legalidad de las Resoluciones 1029 de 11 de febrero de

1999 y 881 de febrero de 2000, mediante las cuales el Departamento de Antioquia distribuyó a cargo de INVERSIONES BALSORA S.A. y otros, la contribución de valorización con motivo de la construcción de la obra Caucasia - Nechí, autorizada en la Ordenanza 26 de 1995, expedida por la Asamblea Departamental de Antioquia. En los términos del recurso de apelación, se trata de definir si la contribución distribuida se regía por la Ordenanza 66 de 1988 o por la Ordenanza 20 de 1998. Acorde con lo anterior, procede esta agencia del Ministerio Público a emitir concepto, previas las siguientes consideraciones: 1.- Sostiene la recurrente que la entidad demandada ejecutó gran porcentaje de la obra Nechí-Caucasia, en el año 1995 y que por tal motivo al distribuir la contribución de valorización en el año 1999, debió hacerlo observando la Ordenanza 066 de 1995 que era la norma vigente en ese año en que se inició la obra. Al respecto, observa la Procuraduría Delegada que la obra en mención fue autorizada por la Ordenanza 26 de 16 de agosto de 1995, la cual en su artículo 5° dispuso: “Autorizar al Gobernador para que antes, durante la ejecución de la obra o con posterioridad a la misma, fije las tarifas de las contribuciones de valorización a cobrarse con motivo de las obras a que se refiere la presente Ordenanza, como participación de los propietarios y/o poseedores de los predios ubicados en las correspondientes zonas de citación, en los beneficios que dichas obras les proporcionen. El sistema y

el método para definir tales beneficios y la forma de hacer su reparto, serán los previstos en la Ordenanza 66 del 21 de enero de 1988, modificada por la Ordenanza 50 del 27 de diciembre de 1991 – Estatuto de Contribución de Valorización en el Departamento de Antioquia, o en las que las modifiquen, adicionen o sustituyan”. Del texto transcrito se desprende que el Gobernador de Antioquia estaba facultado para fijar las tarifas a cobrar por la valorización de la obra Caucasia – Nechí, en fecha posterior a la ejecución de la misma. Igualmente, la Ordenanza 26 de 1995 le ordenó que hiciera la fijación de las tarifas a cobrar conforme al sistema y el método previstos, para definir los beneficios y su reparto, en la Ordenanza 66 de 1988, modificada por la Ordenanza 59 de 1991 (vigentes a 16 de agosto de 1995) o en las que las modificaran, adicionaran o sustituyeran. Por lo anterior, el 11 de febrero de 1999 la Administración debía atender a las ordenanzas que estuvieren vigentes al momento de expedir los actos administrativos demandados y para el caso que nos ocupa la Resolución 020, expedida el 26 de agosto de 1998, por medio de la cual se dictó el Estatuto de la Contribución por Valorización en el Departamento de Antioquia, era la norma que estaba vigente. Expediente 19872 7 Así las cosas, estando plenamente autorizado el Gobernador de Antioquia para cobrar la contribución de valorización después de ejecutada la obra y debiendo

aplicar las ordenanzas que hubieren modificado, adicionado o sustituido la Ordenanza 66 de 1988, no incurrió en la aplicación retroactiva de la Ordenanza 020 de 1998, como lo indica la demandante. Por tal razón, tampoco se configura la violación del artículo 338 de la Constitución Política, el cual en el último inciso, destacado por la recurrente, se refiere a los impuestos de período. Por lo tanto, no prosperan los cargos de la recurrente. 2.- Definido lo anterior, el beneficio que reclaman los demandantes está consagrado en el artículo 48 de la Ordenanza 020 de 1998, según el cual la suspensión de cobro de la valorización de la última obra distribuida, hasta tanto se agote el plazo general fijado por la primera obra, lo hará la autoridad a petición del interesado y como producto de un estudio socioeconómico. El anterior trámite se surtió en el presente asunto, toda vez que a folio 106 del expediente obra el Oficio 017749 de 15 de febrero de 2000, por el cual la administración departamental dio respuesta a la solicitud de suspensión del cobro elevada por los demandantes, mediante oficio 030179 de 12 de marzo de 1999, procediendo a negar la suspensión en atención a que el estudio socioeconómico, obrante a folios 279 y 280, arrojó que los peticionarios tenían solvencia económica para atender el pago de la contribución de valorización distribuida. Agotado el mencionado trámite, no hay lugar a perseguir la suspensión del cobro de la contribución de valorización de la obra Caucasia – Nechí, alegando la aplicación

retroactiva de la Ordenanza 20 de 1998 la cual, como quedó consignado en el anterior punto, no se configuró. De acuerdo con lo expuesto, la Procuraduría Sexta Delegada considera que los cargos de la apelación no desvirtúan los fundamentos de la providencia recurrida. Por tal razón, estima este Despacho que la sentencia de primera instancia debe ser confirmada. De los Señores Consejeros,

ALVARO JOSE MARTINEZ ROA

Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado