PGN - FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Límites a la facultad de reas

Procurador General FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Tienen limites Las facultades extraordinarias que se confieren al Presidente de la República, de conformidad con los criterios fijados a través del desarrollo de la doctrina constitucional sobre dicha institución jurídica, gobernada por los fundamentos de la interpretación restrictiva, comportan la sujeción a una serie de requisitos y exigencias que apuntan a armonizar su ejercicio con los principios de separación de los poderes, de colaboración armónica entre las distintas ramas del poder y de representación política como expresión de la soberanía popular. El fundamento de la habilitación al legislador extraordinario para que regule un asunto que compete a la función legislativa, propia del Congreso de la República, presupone la imposibilidad del órgano de representación popular para hacerlo de acuerdo con los fines que tal normativa está llamada a cumplir en el Estado de derecho. Ahora bien, la doctrina y la jurisprudencia constitucional han enfatizado en la forma como han de ser ejercidas las facultades extraordinarias por el Ejecutivo a efecto de que las competencias asignadas sean ejercidas sin menoscabar el orden jurídico, por ello, han fijado las pautas dentro de las cuales el legislador extraordinario debe moverse a efectos de que se cumpla cabalmente el cometido de producir una ley, sobre la base del logro de un fin determinado acorde con los motivos que impulsaron al legislador ordinario a utilizar tal instrumento constitucional de carácter excepcional. Sí y sólo sí la Corte decide declarar exequible el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, conviene tener en cuenta que el literal d) del artículo ya citado, faculta al Presidente de

la República para reasignar funciones y competencias orgánicas, tanto entre entidades y organismos de la administración pública nacional, como entre éstos y otras entidades y organismos del Estado. FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límites a la facultad de reasignar funciones y competencias orgánicas Es evidente que modificar el período de los directores generales de las corporaciones autónomas regionales y su forma de elección, como se hace en el artículo 2° del Decreto ley 3565 de 2011, no puede inscribirse dentro de la facultad de reasignar funciones y competencias orgánicas, pues las funciones y competencias orgánicas de dichas corporaciones siguen siendo las mismas, antes de la modificación y después de ella. Algo parecido puede decirse de extender el término de vigencia de los planes de acción de dichas corporaciones, prevista en el artículo 3° del Decreto ley 3565 de 2011, pues ello no implica ninguna reasignación de funciones o competencias orgánicas. El artículo 1°, que reasigna una función propia de un ministerio a las corporaciones autónomas regionales, parece inscribirse en el ámbito propio de las facultades extraordinarias en comento. El legislador, sea ordinario o sea extraordinario, en ejercicio de las competencias previstas en el artículo 150.7 Superior, puede reglamentar la creación y el funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, dentro de un régimen de autonomía. La función de evaluar, seguir y controlar los factores de riesgo ecológico y los que puedan incidir en la ocurrencia de desastres naturales y coordinar con las demás autoridades las acciones para prevenir la emergencia e impedir la extensión de sus efectos, que es la que

el artículo en comento reasigna a las corporaciones autónomas regionales, si bien responde a la actual coyuntura de crisis de lluvias y de inundaciones, debe comprenderse dentro del régimen de autonomía propio de tales corporaciones. La importancia de la función que se reasigna y el régimen de autonomía de las entidades a las cuales se asigna, requieren tener presente las implicaciones fiscales, patrimoniales, penales, Procurador General Concepto 5268 disciplinarias de la reasignación, así como las limitaciones territoriales de la competencia de las corporaciones, de cara a cumplir con la nueva tarea. Bogotá, D.C., 12 de diciembre de 2011 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF.: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1°, 2° y 3° del Decreto ley 3565 de 2011.

Actores: REMBERTO QUANT GONZÁLEZ y ALEJANDRO

MOTTA MARTÍNEZ.

Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA.

Expediente D-8804 acumulado. Concepto 5268 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 241, numeral 1º, y 278, numeral 5º, de la Constitución, rindo concepto en relación con la demanda instaurada por los ciudadanos REMBERTO QUANT GONZÁLEZ y ALEJANDRO MOTTA MARTÍNEZ en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6º, y 242, numeral 1º, de la Carta, en la cual solicitan declarar la inconstitucionalidad de los artículos

1°, 2° y 3° del Decreto ley No. 3565 de 2011, “Por el cual se modifican la Ley 99 de 1993 y la Ley 1263 de 2008”, cuyo texto, con lo demandado en negritas, se transcribe enseguida.

DECRETO 3565 DE 2011

(septiembre 26) Diario Oficial No. 48.204 de 26 de septiembre de 2011 MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL Por el cual se modifican parcialmente la Ley 99 de 1993 y la Ley 1263 de 2008. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio parcial de las facultades extraordinarias que le confieren el literal d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, únicamente respecto de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, CONSIDERANDO: Que de conformidad con lo dispuesto por los artículos 79 y 80 de la Constitución Política, la protección del ambiente y los recursos naturales es asunto que corresponde al Estado en general. 2 Procurador General Concepto 5268 Que ante la necesidad de mejorar la respuesta integral del Estado frente a los retos ambientales actuales, se hace necesario reasignar la función del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en relación con la evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico en las Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo Sostenible, con el fin de agilizar la respuesta eficiente y eficaz frente a la eventual ocurrencia de desastres naturales. Que de conformidad con lo previsto en la Ley 1263 de 2008, los órganos

de dirección deben ser renovados antes del 31 de diciembre de 2011, lo cual podría afectar la política nacional de protección al medio ambiente, en el corto plazo. Que es fundamental que al menos uno de los órganos de dirección y administración de las Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo Sostenible prolongue su administración y gestión, para que la continuidad de la política y gestión del Estado en dicho tema, permita optimizar la acción ante los retos invernales que al país se le avecinan. Que el literal d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 otorga facultades para reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos estatales. Que el uso de las facultades extraordinarias conferidas tiene el propósito de garantizar la eficiencia en la prestación de las tareas públicas así como hacer coherente su organización y funcionamiento, únicamente respecto de las Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo Sostenible.

DECRETA: ARTÍCULO 1o. Reasígnese la función del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial prevista en el numeral 35 del artículo 5o de la Ley 99 de 1993 a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, adicionando un numeral al artículo 31 de la citada ley, así: “32. Hacer evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico y de los que puedan, incidir en la ocurrencia de desastres naturales y coordinar con las demás autoridades las acciones tendientes a prevenir la emergencia o a impedir la extensión de sus efectos”.

ARTÍCULO 2o. Adiciónese el artículo 1o de la Ley 1263 de 2008

modificatorio del artículo 28 de la Ley 99 de 1993 con el siguiente parágrafo transitorio: “Parágrafo transitorio. El período de los actuales Directores de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible se ampliará hasta el 30 de junio de 2012. El período institucional de los Directores Generales de las Corporaciones 2012-2015, iniciará el 1o de julio de 2012 y culminará el 31 de diciembre de 2015. El Proceso de elección de estos Directores deberá realizarlo el Consejo Directivo en el mes de junio de 2012. El período de los actuales miembros del Consejo Directivo de que tratan los literales e), f) y g) del artículo 26 de la Ley 99 de 1993 y de los representantes de la comunidad, organizaciones privadas o particulares que conforman los consejos directivos de las Corporaciones de Desarrollo Sostenible finalizará el 31 de diciembre de 2011”. 3 Procurador General Concepto 5268 ARTÍCULO 3o. Adiciónese el artículo 2o de la Ley 1263 de 2008 con el siguiente parágrafo transitorio: “Parágrafo transitorio. El término de los actuales Planes de Acción de las Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible se extenderá hasta el 30 de junio de 2012, para lo cual deberán realizar los ajustes del caso, siguiendo lo establecido en el Decreto 2350 de 2009, salvo lo dispuesto en el artículo 4o”. ARTÍCULO 4o. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.

Publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá, D. C., a 26 de septiembre de 2011.

JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN

La Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,

BEATRIZ URIBE BOTERO.

El Director del Departamento Nacional de Planeación,

HERNANDO JOSÉ GÓMEZ RESTREPO.

La Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública,

ELIZABETH RODRÍGUEZ TAYLOR.

1. Planteamiento de las demandas.

En la demanda que aparece en el Expediente D-8804, el actor considera que los artículos 1°, 2° y 3° del Decreto ley 3365 de 2011, vulneran lo dispuesto en el artículo 150.10 Superior, pues el Presidente de la República desbordó las facultades extraordinarias conferidas por el Congreso. Aduce que el contenido del artículo 1°, al reasignar una función propia de un ministerio a las corporaciones autónomas regionales, desconoce el marco de competencias de éstas y la responsabilidad asumida por el Estado, en el orden nacional, respecto de los compromisos adquiridos en la Convención de Río, en particular en su artículo 18; que en el artículo 2° se ejerce una facultad que no fue conferida por la ley, para cambiar el período de los directores generales de las corporaciones autónomas regionales; que en el artículo 3° se ejerce también una facultad no conferida por la ley, para extender el término de los planes de acción de las corporaciones autónomas regionales. La demanda que aparece en el Expediente D-8808, salvo por el nombre del demandante, guarda identidad con la demanda que obra en el Expediente

4 Procurador General Concepto 5268 D-8804. Por ello, no es menester hacer una referencia especial a ella, sino que basta aludir a lo dicho en el párrafo anterior.

2. Problema jurídico.

Corresponde determinar si los artículos 1°, 2° y 3° del Decreto ley 3565 de 2011 vulneran lo previsto en el artículo 150.10 Superior, al desbordar las facultades extraordinarias conferidas en la Ley 1444 de 2011 y al desconocer la autonomía y el marco de competencias propio de las Corporaciones Autónomas Regionales.

3. Aclaración previa.

Es menester advertir que el Ministerio Público, en el Concepto 5226, rendido dentro del trámite del Expediente D-8629, solicitó a la Corte que declare inexequible el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, por haber verificado la existencia de un vicio insubsanable en su proceso de formación. En vista de esta circunstancia, el Decreto ley 3565 de 2011, que se dictó con fundamento en las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el literal d del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, sería inexequible por consecuencia. Así le solicitará el Ministerio Público que lo declare a la Corte, en la parte final de este escrito.

4. Análisis jurídico.

Sí y sólo sí la Corte decide declarar exequible el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, conviene tener a cuenta los siguientes elementos de juicio: En Concepto 3797, rendido dentro del trámite del Expediente D-5605, al

referirse al ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la ley al Presidente de la República, dijo el Ministerio Público: 5 Procurador General Concepto 5268 3.1. Las facultades extraordinarias que se confieren al Presidente de la República, de conformidad con los criterios fijados a través del desarrollo de la doctrina constitucional sobre dicha institución jurídica, gobernada por los fundamentos de la interpretación restrictiva, comportan la sujeción a una serie de requisitos y exigencias que apuntan a armonizar su ejercicio con los principios de separación de los poderes, de colaboración armónica entre las distintas ramas del poder y de representación política como expresión de la soberanía popular. El fundamento de la habilitación al legislador extraordinario para que regule un asunto que compete a la función legislativa, propia del Congreso de la República, presupone la imposibilidad del órgano de representación popular para hacerlo de acuerdo con los fines que tal normativa está llamada a cumplir en el Estado de derecho. 3.2. Ahora bien, la doctrina y la jurisprudencia constitucional han enfatizado en la forma como han de ser ejercidas las facultades extraordinarias por el Ejecutivo a efecto de que las competencias asignadas sean ejercidas sin menoscabar el orden jurídico, por ello, han fijado las pautas dentro de las cuales el legislador extraordinario debe moverse a efectos de que se cumpla cabalmente el cometido de producir una ley, sobre la base del logro de un fin determinado acorde con los motivos que impulsaron al legislador ordinario a utilizar tal instrumento constitucional de carácter excepcional. Sobre la precisión de las facultades que en virtud de una ley habilitante se

radican en cabeza del Presidente de la República, como elemento consustancial del límite material, es pertinente acudir a algunas consideraciones de la Corte Constitucional, recogidas en la sentencia C-097 de 2003, cuya expresión es del siguiente tenor: 6.1. (...). En torno a la exigencia de que las facultades sean ‘precisas’, la jurisprudencia ha reiterado que la amplitud o generalidad de la habilitación no constituye una violación de la Carta18. No obstante, la Corte también ha sido enfática en subrayar que las facultades no pueden ser vagas e indeterminadas puesto que ello representaría una habilitación en blanco al Ejecutivo equivalente a una renuncia 18 Así se recoge un criterio estable cuyo origen se encuentra en la jurisprudencia de la Corte suprema de Justicia. Ver entre otras las siguientes sentencias de la Corte Suprema de Justicia: Sentencia No. 83 de agosto 24 de 1983, M.P. Dr. Manuel Gaona Cruz: "Una ley de facultades en la que para evitar el cargo de imprecisión hubiere que detallar en forma minuciosa un recetario exhaustivo de las materias conferidas, como condición de validez constitucional, perdería su esencial razón de ser, o sea, la de otorgarle al Gobierno competencia legislativa extraordinaria y devendría ley ordinaria y haría inútil o nugatorio el decreto extraordinario. Lo que exige la Constitución es su claridad, su inequivocidad, su ilimitada y concisa expresión normativa, pero no su total expresividad"; Sentencia de septiembre 19 de 1985, M.P. Dr. Manuel Gaona Cruz: "Lo amplio y lo preciso son compatibles y lo contrario de lo amplio es lo restringido; lo contrapuesto a lo delimitado no

es lo minucioso sino lo indeterminable o ilimitado, y lo opuesto a lo claro no es lo implícito, sino lo oscuro. Razones por las cuales una ley de aquellas no deja de ser precisa por ser amplia y no minuciosa, con tal que sea clara y delimitable y no ambigua"; Sentencia No. 39 de 29 de mayo de 1986, M.P. Fabio Morón Díaz: "Es necesario aclarar, como lo ha hecho la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, que el concepto de precisión no puede interpretarse como taxatividad, esto es, el Presidente de la República podrá desarrollar la ley de facultades con las materias que le son propias y acordes con el fin que aquélla persigue, pero no podrá con el pretexto de desarrollarla, extralimitarse en el ejercicio de tales facultades para entrar a regular otras materias sin conexión, aún cuando estas estuvieren implícitamente acordes con la Constitución". 6 Procurador General Concepto 5268 inaceptable del Congreso a ejercer la función legislativa que el Constituyente le ha confiado. Por ello en su jurisprudencia esta Corte ha venido desarrollando la doctrina constitucional sobre los requisitos que ha de reunir la habilitación legislativa para que se respete el mandato constitucional de precisión así cumpla con una de las exigencias contenidas en el artículo 150-10 de la Constitución. (...) 6.1.1. El señalamiento de la materia que delimita el ámbito sustantivo de la acción del ejecutivo. Quizás el requisito de precisión más reiterado en la jurisprudencia es aquel relativo a la delimitación de la materia sobre la cual versan las facultades extraordinarias otorgadas

al Gobierno por el Congreso. (...) 6.1.2. La indicación de la finalidad a la cual debe apuntar el Presidente de la República al ejercer las facultades. (...) 6.1.3. La enunciación de criterios inteligibles y claros que orienten las decisiones del ejecutivo respecto de las opciones de diseño de política pública dentro del ámbito general de la habilitación para alcanzar la finalidad de la misma que motivó al Congreso a conceder las facultades extraordinarias. El literal d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, faculta al Presidente de la República para reasignar funciones y competencias orgánicas, tanto entre entidades y organismos de la administración pública nacional, como entre éstos y otras entidades y organismos del Estado. Es evidente que modificar el período de los directores generales de las corporaciones autónomas regionales y su forma de elección, como se hace en el artículo 2° del Decreto ley 3565 de 2011, no puede inscribirse dentro de la facultad de reasignar funciones y competencias orgánicas, pues las funciones y competencias orgánicas de dichas corporaciones siguen siendo las mismas, antes de la modificación y después de ella. Algo parecido puede decirse de extender el término de vigencia de los planes de acción de dichas corporaciones, prevista en el artículo 3° del Decreto ley 3565 de 2011, pues ello no implica ninguna reasignación de funciones o competencias orgánicas. El artículo 1°, que reasigna una función propia de un ministerio a las corporaciones autónomas regionales, parece inscribirse en el ámbito propio de las facultades extraordinarias en comento. El legislador, sea

7 Procurador General Concepto 5268 ordinario o sea extraordinario, en ejercicio de las competencias previstas en el artículo 150.7 Superior, puede reglamentar la creación y el funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, dentro de un régimen de autonomía. La función de evaluar, seguir y controlar los factores de riesgo ecológico y los que puedan incidir en la ocurrencia de desastres naturales y coordinar con las demás autoridades las acciones para prevenir la emergencia e impedir la extensión de sus efectos, que es la que el artículo en comento reasigna a las corporaciones autónomas regionales, si bien responde a la actual coyuntura de crisis de lluvias y de inundaciones, debe comprenderse dentro del régimen de autonomía propio de tales corporaciones. La importancia de la función que se reasigna y el régimen de autonomía de las entidades a las cuales se asigna, requieren tener presente las implicaciones fiscales, patrimoniales, penales, disciplinarias de la reasignación, así como las limitaciones territoriales de la competencia de las corporaciones, de cara a cumplir con la nueva tarea.

5. Conclusión.

Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte que declare ESTARSE A LO RESUELTO en el Expediente D-8629 sobre la constitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 y, en consecuencia, declare inexequible por consecuencia el Decreto ley 3565 de 2011. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/ACuestasA. 8