PGN - FORMACION DE LAS LEYES - Término para su trámite

Procurador General 1 Bogotá, D.C., enero 16 de 2004 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley No. 129 de 1998

Cámara - 119 de 1999 Senado, "Por la cual se rinde homenaje a la ciudad de Soledad de Colombia con motivo de los cuatrocientos años de su fundación y se dictan otras disposiciones”. Concepto No. 3461 De conformidad con lo establecido en los artículos 241, numeral 8 y 278 numeral 5 de la Constitución Política y 32 del Decreto 2067 de 1991, se procede a rendir concepto en el asunto de la referencia.

1. Antecedentes Con oficio de fecha Diciembre 16 de 2003, y recibido en la Procuraduría el 19 del mismo mes y año, el Presidente del Honorable Senado de la República remitió al Procurador General de la Nación copia del Proyecto de Ley No. 129 de 1998 Cámara – 119 de 1999 Senado, el cual fue objetado parcialmente por el Presidente de la República, por razones de inconstitucionalidad.

2. Fundamento de las objeciones

Procurador General 2 El Presidente de la República presentó las siguientes objeciones por inconstitucionalidad: 2.1. Primera objeción: Contra el artículo 2, por autorizar a la Nación a efectuar los aportes presupuestales respectivos para la restauración de la edificación Casa de Bolívar en Soledad, la ampliación de la Carrera 19 y la construcción del Instituto Tecnológico de Soledad, por considerar que tales

disposiciones vulneran el artículo 151 de la Constitución Política, que ordenan que el ejercicio de la actividad legislativa se sujeta a lo establecido en las leyes orgánicas. Lo anterior, porque las obligaciones antes referidas son competencia del municipio de Soledad, de acuerdo con lo establecido en el artículo 21 de la Ley 60 de 1993, orgánica de distribución de competencias y recursos entre la Nación y los entes territoriales, en cuanto se prohibe la doble financiación de las actividades municipales. 2.2. Segunda objeción: Contra el inciso primero del artículo 3, por autorizar al Gobierno Nacional para efectuar las gestiones necesarias para adquirir y restaurar un edificio colonial ubicado en la plaza principal del municipio de Soledad, de propiedad particular, en cuanto que tales autorizaciones legales para celebrar contratos requieren de la iniciativa del Ejecutivo, con el fin de no vulnerarse la iniciativa contractual del Gobierno Nacional (artículos 150 numeral 9 y 154 Constitucionales). 2.3. Tercera objeción: Contra el artículo 5, por disponer la adscripción del edificio donde funciona la Alcaldía de Soledad al Ministerio de Cultura, por transferir el dominio de dicha propiedad del Municipio de Soledad a tal Ministerio, lo cual va en contra de la propiedad exclusiva de los bienes de las entidades territoriales (artículo 362 Constitución Política). Procurador General 3

3. Insistencia de las Cámaras Legislativas sobre la constitucionalidad de las normas objetadas En sesión plenaria del Senado de la República de fecha 28 de octubre de 2003 fue considerado y aprobado el informe sobre objeciones presentadas

por el Presidente de la República al proyecto de ley 129 de 1998 Cámara y 119 de 1999 Senado, por los ponentes Efraín Cepeda Sarabia y Fuad Char Abdala, quienes solicitaron su desestimación. En el mismo sentido procedió la Cámara de Representantes en la sesión plenaria de fecha diciembre 2 de 2003. Lo anterior por considerar que el Congreso de la República tiene iniciativa del gasto en lo relacionado con leyes de honores donde se solicita la realización de obras de interés social con cargo al presupuesto nacional, en cuanto se decreta gasto público que se ha de incorporar en los presupuestos de rentas y ley de apropiaciones futuros, tomando en consideración lo expresado por la Corte Constitucional en sentencias C057 de 1993, C-490 de 1994, C-343 de 1995. No existe interdicción aplicable a la iniciativa parlamentaria para presentar proyectos de ley que comporten la virtualidad de gasto público, el cual sólo se hará efectivo cuando se incorpore la respectiva partida en la ley de presupuesto, asunto éste que sí es de iniciativa exclusiva del Ejecutivo.

4. Pérdida de la competencia del Legislador para tramitar las objeciones referidas por vencimiento del término máximo constitucional para la tramitación de los proyectos de ley Teniendo en cuenta que el proyecto de ley 129 de 1998 Cámara y 119 de 1999 Senado, fue objetado por el Presidente de la República con fecha julio 5 de 2000 y tramitado en la plenaria del Senado en octubre 28 de 2003 y en la de la Cámara de Representantes en diciembre 2 de 2003, el

Procurador General 4 Ministerio Público observa que se incurrió en violación del artículo 162 de la Constitución Política en cuanto al término máximo establecido para la consideración de proyectos de ley, por lo que su análisis se centrará en esta irregularidad. El artículo 167 de la Constitución Política establece que el proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volverá a las cámaras para segundo debate. Esto implica que el proyecto de ley retrocede de la etapa de sanción presidencial a la etapa de tramitación en la instancia de segundo debate (sentencia C-241 de 1994), y por tanto, se somete a las reglas constitucionales propias de tal etapa, incluido lo correspondiente al término máximo que tiene el Congreso para conocer de dicho trámite. El artículo 162 ibídem es perentorio en afirmar que ningún proyecto de ley podrá ser considerado en más de dos legislaturas. Entonces, una interpretación sistemática de la figura del trámite legislativo necesariamente conduce a la conclusión que todo proyecto de ley que sea devuelto al Congreso de la República para su estudio en segundo debate se debe someter a la consideración del término máximo conferido por el Constituyente para el ejercicio de esta competencia, es decir, máximo dos legislaturas. De no respetarse el término máximo señalado se presenta un vicio de fondo insubsanable en el trámite de cualquier proyecto de ley, cual es la pérdida de competencia del Congreso de la República para tal función, ya que deviene en inexistente en el ámbito jurídico la aprobación definitiva de tales proyectos, incluidos los objetados. Para el caso que nos ocupa, se presenta el referido vicio insubsanable ya

que el proyecto de ley indicado fue objetado con fecha julio 5 de 2000 y Procurador General 5 tramitado finalmente en segundo debate de Cámara de Representantes en diciembre 2 de 2003, invirtiendo el Congreso cuatro legislaturas, sobrepasando el máximo constitucional, con lo cual perdió su competencia al respecto, y por tanto el Ministerio Público solicitará a la Corte Constitucional declarar su inconstitucionalidad. Al respecto el Procurador General de la Nación ya había fijado similar posición por las mismas irregularidades mediante el Concepto número 3415 de noviembre 12 de 2003, en relación con el trámite de objeciones contra el Proyecto de Ley 102 de 1999 Senado 199 de 1999 Cámara, el cual se transcribe a continuación, y en el que insiste, pues esa Corporación en la sentencia respectiva, C-1146 de 2003, no hizo referencia a este asunto, el cual se considera debe ser objeto de análisis por esa Corporación. En consecuencia, nuevamente se solicita, respetuosamente, a la Sala Plena de esa Corporación pronunciarse sobre este punto, toda vez que este Despacho ve con preocupación que ésta se convirtió en una práctica común al interior del Congreso, quien al dejar vencer los términos constitucionales está desconociendo su función.

5. La violación de las dos legislaturas para el trámite de los proyectos de ley, implica que el proyecto en estudio se declare contrario a la Constitución por violación del principio democrático 5.1. El artículo 162 de la Carta Política establece: “Los proyectos de ley que no hubieren completado su trámite en

una legislatura y que hubieren recibido primer debate en alguna de las cámaras, continuarán su curso en la siguiente, en el estado en que se encuentren. Ningún proyecto podrá ser considerado en más de dos legislaturas”. (negrilla fuera del texto). Procurador General 6 La Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de precisar los eventos en los cuales las exigencias constitucionales para la aprobación de un proyecto de ley no se erigen en formalidades gratuitas sino que están ligadas teleológicamente al desarrollo de ciertos principios y valores constitucionales o al cumplimiento de finalidades de gran importancia en un Estado democrático de derecho (sentencia C-737 de 2001). 5.2. Estima la Procuraduría, que el requisito constitucional que exige el trámite de una ley ordinaria en dos legislaturas, no puede interpretarse como una simple referencia al principio de instrumentalidad de las leyes, pues el Congreso representa al soberano y, en virtud de ello, éste debe cumplir el mandato que le ha sido confiado en el Estado democrático fundado en la soberanía popular, (artículos 1° y 3° de la Constitución Política), dentro del diseño institucional establecido por el Constituyente para el cumplimiento de una función esencial del Estado como lo es la producción de la ley. La regla de las dos legislaturas no puede entenderse como un capricho del Constituyente, pues con ella se pretende racionalizar el ejercicio de la función legislativa y garantizar a los ciudadanos la seguridad de que las normas sean producidas en oportunidad. 5.3. En efecto, la dilación injustificada de un trámite legislativo puede generar consecuencias que se traducen en situaciones aberrantes como las que se evidencian en el trámite del proyecto de ley en estudio, por una

parte, porque el Congreso de la República solicite después de transcurridas cuatro (4) legislaturas la continuidad del trámite de un proyecto cuyas objeciones presidenciales fueron formuladas por el Ejecutivo el 14 de junio de 2000 y, de otra, que las normas que sirven de fundamento para la objeción, ya han desaparecido del ordenamiento Procurador General 7 jurídico por virtud de la derogatoria que ha hecho el propio Congreso. En efecto, la Ley 60 de 1993, en la que se basan las objeciones, fue derogada por la Ley 715 de 2000, razón por la que la objeción ya no tendría fundamento. 5.4. En concepto No. 2434, rendido dentro del trámite de las objeciones presidenciales al proyecto de ley 122/96 Senado-117-95 Cámara, este Despacho llamó la atención de la Corte a efectos de que esa Corporación hiciera un pronunciamiento en torno a la irregularidad generada por la incuria de las Comisiones en el trámite de las objeciones presidenciales, en razón al tiempo que se empleó para su tramitación. Expresó en aquella oportunidad el Jefe del Ministerio Público: “El Director del Ministerio Público se permite llamar la atención sobre el hecho que en el trámite del proyecto de ley examinado, se constituyeron dos comisiones accidentales para resolver sobre la objeción planteada por el Ejecutivo, y las mismas sólo vinieron a insistir en la constitucionalidad del mismo, pasados tres años desde su presentación. Situaciones como la planteada, podrían terminar en la distorsión de la voluntad original del legislador al

concebir un proyecto de ley determinado. “La razón por la que este Despacho se permite hacer este llamado de atención radica en una consideración de fondo consistente en que la voluntad del legislador es la fuente de la legitimidad en un sistema democrático-participativo, como es el adoptado por nuestra Carta Política. En consecuencia, la ley debe ser la expresión auténtica de esa voluntad y no puede ser, por ende, sino el trasunto de los fines que el propio legislador le asigne originalmente. Un proyecto de ley cuyo objeto resulte ser al final de su trámite distinto del concebido originalmente, negaría este presupuesto básico de la democracia y resultaría contrario a los fundamentos mismos del Estado Social de Derecho que tiene en la ley, esto es, en la voluntad del legislador, su referente principal”. 5.5. Para esa época, la mayoría de la Corte hizo caso omiso del planteamiento que se dejó expuesto, pues nada se dice sobre ese particular en la sentencia C-196 de 2001. Sin embargo, en el salvamento Procurador General 8 de voto a dicho fallo, los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Eduardo Montealegre Lynett, con fundamento en el criterio de que la Carta Política debe ser abordada como un sistema armónico y coherente dentro del cual una norma superior no debe contradecir o agotar el contenido de otras disposiciones constitucionales, sino que debe procurarse por las interpretaciones que permitan la máxima efectividad de todas las disposiciones constitucionales, consideraron que la postura del Ministerio Público era pertinente y ameritaba un pronunciamiento

basado en el análisis de la función y deberes que competen al legislador. Por ende, se dijo que: “El Procurador General de la Nación llamó la atención de la Corte Constitucional sobre el trámite de la objeción, pues pasaron tres años antes que el Congreso de la República insistiera en la norma objetada. 6. (...) “La Constitución no puede ser interpretada exclusivamente desde un método literal. Los otros métodos, máxime si gozan de una amplia tradición, también deben ser considerados. Inclusive son más apropiados para interpretar la Constitución como un todo inescindible, como ya lo ha sostenido la Corte y lo reitera el salvamento d voto, y como un conjunto de normas que cumplen una función para hacer realidad los principios fundamentales y los valores que la orientan, en especial el de construir una democracia participativa en un Estado Social de Derecho. Por esta razón una interpretación sistemática de la Constitución, acompañada de un análisis de la finalidad de las normas que regulan la formación de las leyes parecían más adecuados para resolver este caso, tal como lo ha dicho la Corte en otras oportunidades con ponencias de magistrados que en este caso votaron con la mayoría. A ellos se suma que un estudio de la génesis de las normas que establecieron términos a la función legislativa, conduce claramente a la conclusión de que estas fueron establecidas para evitar que un proyecto durmiera el sueño de los justos y racionalizar el ejercicio de la función legislativa dentro de un lapso definido que asegurara una deliberación plena acerca de las bondades de los proyectos”. Procurador General 9 Para responder al interrogante sobre los criterios más adecuados para

establecer el método de interpretación de las normas constitucionales que tiene más peso, anota el salvamento de voto que no es posible obtener una respuesta en la Constitución y, tampoco resultan aplicables la Ley 153 de 1887 o la Ley 57 de 1887 por la especial naturaleza de las normas constitucionales. Sin embargo, considera que existen dos criterios a seguir, ambos derivados del método funcional y al respecto refiere: “El primer criterio se refiere a la función de representación política que cumple el Congreso de la República. Las leyes no se hacen en interés del congreso sino obviamente en interés de los ciudadanos que este representa. La función de representación política está acompañada del principio de responsabilidad política. Éste comprende tanto rendir cuentas a los electores como responder a las necesidades y expectativas de la sociedad. No se satisface esta responsabilidad cuando un proyecto objetado puede permanecer eternamente en la agenda tácita del Congreso a la espera de que algunos de sus miembros les interese impulsarlo. Las normas constitucionales sobre términos en la formación de las leyes, que racionalizan el ejercicio de la función legislativa y apuntan a promover la deliberación, se enmarcan dentro de este principio rector de la Constitución que es la democracia participativa (negrilla fuera del texto). (...) “El segundo criterio que propusimos para afrontar los interrogantes hermenéuticos mencionados se refiere a la función que cumple el sistema de frenos y contrapesos diseñado por el Constituyente cuando se presenta un desacuerdo entre la rama ejecutiva y la rama legislativa. De los artículos de la Constitución que se ocupan

de la materia se deducen dos conclusiones, En primer lugar, se observa que el Constituyente proporcionó a ambas ramas facultades para controlarse mutuamente y para impedir que una invada la órbita de la otra. En segundo lugar, se aprecia que en las diversas etapas del ejercicio de las funciones propias de cada una de las tres ramas del poder público que intervienen en la formación de las leyes, el Constituyente fijó términos para evitar que los conflictos entre los órganos que las integran se tradujera en una parálisis del Estado. Inclusive los términos fijados buscan que haya una solución pronta al conflicto que se ha planteado a tal punto que la intervención de la Corte Constitucional está sujeta a Procurador General 10 términos excepcionalmente breves. Este segundo criterio impide aceptar la tesis según la cual el Congreso puede tomarse todas las legislaturas que estime conveniente para pronunciarse sobre las objeciones. Pero además, habida cuenta de que tanto el Ejecutivo como el legislativo disponen de facultades para defender sus fueros, este segundo criterio exige que el Congreso disponga del término mayor previsto en la Constitución para pronunciarse sobre las objeciones. Ello lleva a descartar la segunda alternativa mencionada inicialmente. v. gr., que el término correspondiente es de una legislatura, y a preferir la tercera según la cual el término fijado por la Constitución es de dos legislaturas.” (negrilla fuera del texto). El salvamento de voto refiere además, que otra faceta del problema hermenéutico a analizar es la relativa a que los órganos del Estado, a diferencia de los particulares no pueden hacer sino aquello que les es

permitido; éstos órganos no tienen sino funciones, competencias, misiones institucionales, responsabilidades y deberes públicos, en consecuencia no puede sostenerse que como la Constitución guardó silencio en relación con el término que tiene el Congreso para el trámite de las objeciones presidenciales, pueda ello interpretarse como una libertad absoluta en esa materia, pues la facultad de hacer las leyes no puede interpretarse como una especie de “libertad corporativa”. 5.6. En armonía con lo expuesto, el Despacho del Procurador General de la Nación reitera su posición, según la cual una ley cuyo trámite exceda las dos legislaturas que prevé el artículo 162 de la Constitución Política, incluida en ellas las objeciones presidenciales, resulta abiertamente inexequible, toda vez que con tal conducta el legislador transgrede el principio democrático y actúa en contra a la aplicación del principio de racionalidad en el ejercicio de la función legislativa que el Constituyente le ha confiado. 5.7. Con fundamento en lo expuesto, teniendo en cuenta que el proyecto de ley en cuestión empezó a tramitarse en la legislatura comprendida entre Procurador General 11 el 20 de julio de 1999 y 20 de junio de 2000, y las objeciones presidenciales sólo vinieron a resolverse en la legislatura que va del 20 de julio de 2003 al 20 de junio de 2004, puede observarse que el trámite del proyecto de ley objetado ha tomado 4 legislaturas, sobrepasando los términos del artículo 162 constitucional, más aún, el proyecto de ley en cuestión, fue aprobado por un Congreso que hoy ya no es el mismo, hecho

que refuerza la tesis según la cual el principio democrático encuentra su fundamento en los términos que el mismo Constituyente estableció para el trámite de las leyes, y ese principio se violó cuando el Congreso dejó transcurrir el lapso señalado.

6. Conclusión Por lo expuesto el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional declarar INEXEQUIBLE el Proyecto de Ley 129 de 1998 Cámara 119 de 1999 Senado, “Por la cual se rinde homenaje a la ciudad de Soledad de Colombia con motivo de los cuatrocientos años de su fundación y se dictan otras disposiciones”.

Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación

SPTB/JDCB