PGN - NULIDAD - Violación de normas de explotación minera al expedir diversos actos admini

PROCURADURÍA QUINTA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., 06 de octubre de 2009. Doctora.

MYRIAM GUERRERO ESCOBAR

Consejera Ponente. Sección Tercera

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

Ref.: Concepto 09 – 209.

Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente No. 11001032600020060002300 (32854).

Demandante: Víctor Manuel Castiblanco Pulga.

Demandado: Instituto Colombiano de Geología y Minería

INGEOMINAS.

Honorable Señor Consejero. En la oportunidad procesal correspondiente, esta Procuraduría Delegada procede a emitir concepto sobre el proceso de la referencia, que se encuentra en conocimiento del Honorable Consejo de Estado, en virtud de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la parte demandante, contra el acto administrativo expedido por la Dirección del Servicio Minero del Instituto Colombiano de Geología y Minería INGEOMINAS.

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IUS 2009-299881 Reparación Directa. 11001032600020060002300 (32854)

ANTECEDENTES

LA DEMANDA.

El señor Víctor Manuel Castiblanco Pulga, mediante apoderado judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho – prevista en el artículo 85 C.C.A. – demanda al Instituto Colombiano de Geología y MineríaINGEOMINAS, pretendiendo que se hicieran las declaraciones del siguiente tenor:

1. Declarar nulo el acto administrativo complejo, compuesto por las providencias que privaron y negaron al titular de la Licencia de

explotación minera N° 13951, el derecho de continuar explotando el mineral carbón en el área de la citada licencia, que negaron la manera de formalizar el derecho mediante la prórroga del plazo inicialmente concedido, que ordenó la cancelación de la inscripción del título el área del Registro Minero Nacional y se ordenó el cierre de la mina.

2. Declarar nula en todas y cada una de sus partes la resolución número 00378 de fecha 22 de septiembre de 2004 expedida por la Dirección del Servicio Minero del Instituto Colombiano de Geología y Minería INGEOMINAS, mediante la cual se negó el derecho a prórroga del término o plazo de la Licencia de explotación minera

N° 13951.

3. Declarar nula en todas y cada una de sus partes la Resolución DSM M° 406 de fecha 15 de junio de 2005 expedida por la Dirección del Servicio Minero del Instituto Colombiano de Geología y Minería INGEOMINAS, por la cual se resuelve no reponer y confirmar en todas y cada una de sus partes la Resolución 00378 de fecha 22 de septiembre de 2004.

4. Declarar nula en todas y cada una de sus partes la Resolución N° DSM-000762 de fecha 28 de noviembre de 2005 proferida por la Dirección del Servicio Minero del Instituto Colombiano de Geología y Minería INGEOMINAS, por la cual se resuelve rechazar el nuevo recurso de reposición interpuesto por puntos nuevos el día 11 de julio de 2005.

5. Declarar nulo el acto de diligencia de cierre de los trabajos de la mina efectuado por el señor Alcalde de Cucunubá, en

cumplimiento a lo ordenado por INGEOMINAS, concluido el día 01 de febrero de 2006.

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IUS 2009-299881 Reparación Directa. 11001032600020060002300 (32854) 6. (…) en calidad de Restablecimiento del Derecho, ordenar al Instituto Colombiano de Geología y Minería INGEOMINAS, reconocer al titular de la licencia N° 13951 el derecho a continuar explotando en la totalidad del área inicialmente concedida en dicha licencia, y por lo mismo, ordenar formalizar o perfeccionar el reconocido derecho mediante la prórroga del plazo de la licencia por diez (10) años, o mediante el uso del derecho de preferencia para que suscriba con INGEOMINAS el respectivo contrato de concesión minera sobre la misma área. En la demanda aduce el actor, que con motivo de la expedición de la resolución N° 00378 de 2004 y de los demás actos conexos posteriores en el que se le negó el derecho a la prórroga del plazo inicialmente concedido, y luego de haber desanotado el título minero del Registro Minero Nacional se “privó … el derecho a continuar explotando el mineral carbón en el área inicialmente concedida, y dado a la renuencia por parte del INGEOMINAS a aceptar su deber de responder la solicitud para formalizar el derecho a explotar mediante el uso del derecho de preferencia para suscribir el contrato de concesión sobre el área de la Licencia 13951, como derechos emanados por virtud de la ley del mismo título minero, además de constituir un agravio

(…)”1 Alega que la Entidad al haber expedido los actos administrativos en comento incurrió en extralimitación de poder, pues además de desanotar y cancelar la licencia de explotación minera, no resolvió en tiempo oportuno las múltiples peticiones hechas por el señor Castiblanco en las cuales solicitaba la prórroga de dicha licencia; lo que ocasionó de acuerdo con el demandante el desconocimiento de derechos adquiridos que por su misma naturaleza no pueden ser vulnerados, pues basta con que se cumplan los presupuestos estipulados en la norma minera para que sea concedida nuevamente la licencia para explotación de minas en este caso de carbón. CONTESTACION. 1 Fl. 7 del cuaderno principal.

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IUS 2009-299881 Reparación Directa. 11001032600020060002300 (32854) El Instituto Colombiano de Geología y Minería INGEOMINAS, se pronuncia mediante apoderado oponiéndose de manera expresa y radical a todas las peticiones y condenas solicitadas en la demanda, manifestando que luego de haber realizado las visitas correspondientes al seguimiento que debe hacerse a los sectores donde se encuentran minas que están siendo explotadas, se encontró para el caso en particular con el incumplimiento de obligaciones de tipo técnico, violación a normas de seguridad e higiene en la mina de carbón.2 De igual manera manifiesta la defensa que “la autoridad minera procedió bajo el imperio de la ley de minas de la época en que sucedieron los diferentes incumplimientos, razón por la cual al solicitar la prórroga el titular, no era

procedente bajo ninguna premisa expedirla, no se puede ir en contra de las normas que taxativamente expresan las condiciones técnicas, ambientales y de seguridad que se deben mantener las explotaciones que se realicen a las minas objeto de la presente discusión (…)”.3 Finalmente dice el demandado que de acuerdo con las normas que regulan la actividad de explotación minera, no se entiende que en ellas se encuentre explícita la obligación de otorgar la prórroga a la que aduce el demandante, pues esta decisión es facultativa del Instituto y se fundamenta en el estudio completo que se hace del expediente del solicitante, lo cual para el caso arrojó como resultado que el titular minero no cumplió con los requerimientos en cuanto normas técnicas, ambientales y legales, por lo que no era procedente entregar nuevamente la explotación de la mina. Fl. 221. c. ppal. CONCEPTO 2 Fls. 203 a 231 del cuaderno principal. 3 Fls. 219 a 220 del cuaderno principal.

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IUS 2009-299881 Reparación Directa. 11001032600020060002300 (32854) Esta Agencia del Ministerio Público, con el objeto de rendir concepto dentro del presente proceso, abordará el análisis de los argumentos expuestos por la parte demandante en la demanda interpuesta en contra del Instituto Colombiano de Geología y Minería INGEOMINAS. La controversia que se ciñe al presente caso inicia por la presunta violación de las normas de explotación minera, en la que incurrió INGEOMINAS al expedir diversos actos administrativos en los cuales decretó incumplimientos de

normas técnicas, legales, y de sanidad entre otras, por parte del titular de la licencia de explotación, generando esto que una vez terminado el tiempo otorgado para la utilización de la mina no le fuera concedida la prórroga de dicha licencia; lo cual llevó a que el señor Castiblanco interpusiera la demanda de la referencia alegando que se habían violado normas que consagran como un derecho adquirido la continuidad de la licencia de explotación de la mina de carbón a su cargo. Así las cosas, es importante hacer relación al Decreto 2655 de 1988Código de Minasque se encontraba vigente para el momento de ocurrencia de los hechos, el cual en su artículo 45 se refiere a la licencia de explotación así: “El titular de la licencia de exploración que haya dado cumplimiento a sus obligaciones y cuyo proyecto sea clasificado en forma definitiva como de pequeña minería, tendrá derecho a convertir su título en licencia de explotación y así lo declarará el Ministerio o la entidad o autoridad delegada, en la misma providencia en que apruebe los informes y documentos de que trata el artículo 35 de este Código. También operará dicha conversión, ipso facto, si dentro de los sesenta (60) días siguientes a la presentación de los mencionados informes y documentos estos no han sido objetados. Vencido este plazo el Ministerio, oficiosamente, inscribirá en el Registro la nueva calidad del título del interesado; y en el artículo 46 manifiesta lo que sucede con el plazo de dicha licencia: “Durante la licencia de explotación, los trabajos, obras de desarrollo y montaje se deberán realizar dentro del primer año, pero se podrá iniciar la explotación en cualquier tiempo, dando aviso al Ministerio.

La licencia tendrá una duración de diez (10) años que se contarán desde su

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IUS 2009-299881 Reparación Directa. 11001032600020060002300 (32854) inscripción en el registro como título de explotación. Dos (2) meses antes del vencimiento, su beneficiario podrá solicitar su prórroga por una sola vez y por un término igual al original, o hacer uso del derecho de preferencia para suscribir contrato de concesión.” De las normas anteriores lo que se concluye es que, siempre y cuando el titular de la licencia de explotación durante el tiempo en el que estuvo ejerciendo su actividad minera, haya cumplido a cabalidad todas las obligaciones que se le imponen podrá entonces optar por la prórroga y conversión de su título de explotación; situación que permite establecer que en realidad el otorgar o no la prórroga a dicha licencia es una facultad que se encuentra en cabeza de la autoridad competente, tal como lo manifiesta el Decreto 2636 de 1994, el cual en su artículo 8 dice que: “No habrá lugar a la legalización de explotaciones mineras que a juicio de la entidad competente sean consideradas manifiestamente inseguras, presenten peligro inminente para la vida de los mineros o cuando la autoridad ambiental no autorice la actividad, se hayan acumulado sobre áreas restringidas para la minería o de reserva especial o la autoridad ambiental no autorice la actividad, dadas las condiciones ambientales de la zona. Así, se puede ver como contrario a lo manifestado por el actor en ninguna parte de las mencionadas normas, se establece que por el hecho de que

quién ostenta la calidad de autorizado para explotar una mina presente solicitud de prórroga, la misma deba ser concedida sin que la Entidad a cargo tenga en cuenta los requisitos mínimos de seguridad, estabilidad, de sostenimiento ambiental y fomento social y económico, que permiten que la explotación de una mina que de por si como es ampliamente conocido genera altos riesgos tanto para quienes trabajan en ellas como para quienes están en zonas aledañas, por cuenta de los múltiples accidentes que ocurren por la falta de previsión de quienes tienen a su cargo las minas; de igual manera el medio ambiente se ve perjudicado

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IUS 2009-299881 Reparación Directa. 11001032600020060002300 (32854) cuando el titular de la licencia no cumple a cabalidad con sus obligaciones, pues bien es sabido que la explotación de recursos minerales genera una afectación al medio rodeado de flora y fauna; razones estas que obligan a todas aquellas personas involucradas a que de todas formas dicha actividad sea segura y ceñida a las reglas que para la misma se han previsto; lo cual no permite a la Administración dar legitimidad en su momento a una actividad que contraríe los principios mínimos de la explotación minera. De acuerdo con lo anterior, es importante mencionar que la discrecionalidad administrativa se presenta cuando a la Administración se le otorga la facultad bajo unos parámetros en este caso de conceder o no las prórrogas a quién en su momento llevaba a cabo la explotación minera, para que pueda continuar con la misma. Para el caso concreto es esta la situación que se presenta, pues

de acuerdo con reglas estrictas y mínimas, la normatividad confiere la facultad a la Administración de prorrogar o no ese licencia de explotación. A pesar de esa discrecionalidad, esta Delegada advierte que en el presente caso lo que realmente sucedió fue que la prórroga no se concedida, debido esencialmente a los continuos incumplimientos a las obligaciones que tenía el señor Castiblanco y a las que accedió desde el momento en el que le fue otorgada la licencia. Lo dicho ha sido reiterado en diversos fallos emitidos por la Sección Tercera del H. Consejo de Estado, entre ellos el que a continuación se cita: “defiere la legalización de la explotación minera, es decir, el otorgamiento de la licencia correspondiente, al “juicio de la entidad competente”, juicio que, además, debe fundamentarse en los criterios que la misma disposición prevé y que se contienen en conceptos jurídicos indeterminados como “manifiestamente inseguras” o “peligro inminente”. De manera que la norma en cuestión no sólo atribuye, de forma expresa, un margen de relativa libertad de valoración a la autoridad competente para establecer los criterios objetivos y razonables de decisión que, completando el supuesto de hecho del precepto, permiten decidir si se concede, o no y en qué condiciones, la

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IUS 2009-299881 Reparación Directa. 11001032600020060002300 (32854) licencia deprecada, sino que, adicionalmente, incluye conceptos indeterminados cuya aplicación, según igualmente lo ha precisado la Sala, conlleva el ejercicio de facultades de naturaleza discrecional.”4

Ahora bien, de acuerdo con el material probatorio allegado al proceso en el cual constan la resolución número 53374 de 1993, mediante la cual se concedió la licencia de explotación minera N° 139515 al señor Castiblanco, las solicitudes elevadas por parte del accionante ante la Empresa Nacional Minera MINERCOL6 que para el momento de los hechos tenía a su cargo por acto de delegación la gestión de los recursos mineros , y ante IGEOMINAS7, en las cuales plasma su intención de que le sea o prorrogado el término de su licencia o le otorguen un contrato de concesión sobre la mina ubicada en el Municipio de Cucunubá- Cundinamarca, esto con fundamento en las normas ya mencionadas y en el cumplimiento de las obligaciones propias de la actividad; igualmente constan las respuestas dadas por INGEOMINAS8 a su solicitud de prórroga en las cuales le manifiestan que dados los múltiples incumplimientos en que incurrió el accionante durante el tiempo de duración de la licencia de explotación, se hace imposible otorgar prórroga de dicha licencia. Aunado a lo anterior se encuentra en el expediente copias de las evaluaciones realizadas al trabajo efectuado por el señor Castiblanco en la mina de carbón ubicada en el municipio de Cucunubá- Cundinamarca, en las cuales consta el incumplimiento de las obligaciones legales a su cargo, como por ejemplo el oficio RUD-056-969 en el que se le dio un plazo de 30 días al titular para que diera cumplimiento a las observaciones y aclaraciones impartidas en el Informe en el que se le manifestó que durante los años 1993/1994 el titular

dejo abandonada el área de explotación durante bastante tiempo, por lo que se le solicitó que retomara sus obligaciones y que además allegue la 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 31 de octubre de 2007. Radicado: 13503.

Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez. 5 Fls. 25 a 27 del cuaderno principal. 6 Fls. 30 a 33 del cuaderno principal. 7 Fls. 34 a 36 del cuaderno principal. 8 Fls. 37 a 44 del cuaderno principal. 9 Sin folio. cuaderno anexos

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IUS 2009-299881 Reparación Directa. 11001032600020060002300 (32854) documentación requerida; igualmente se encuentra el oficio RUD-070-97 de 6 de marzo de 1997 en el que le reiteran que no puede estar una mina inactiva por 2 años como sucede en el caso, por lo que le comunican “que ha incurrido en la causal de cancelación señalada en el Numeral tercero (3) del artículo 76 del citado Decreto”10; siguiendo la línea anterior en concepto técnico RUD-19797 de agosto de 1997, se estableció que en la parte técnica el señor Castiblanco no estaba cumpliendo con los formatos que debía entregar, que omitía información relevante y que también estaba en su momento invadiendo una zona libre de explotación, por lo cual nuevamente conceden un término de 30 días para que se aclaren las inconsistencias encontradas. Así de manera continua durante el tiempo de duración de la licencia de explotación minera, tanto ECOCARBON como INGEOMINAS en sus

respectivos momentos, hicieron diversas anotaciones a los informes entregados por el titular de la licencia, manifestándose en estos un reiterado incumplimiento de deberes mínimos de mantenimiento y explotación de la mina de carbón; lo anterior ratificado en el concepto técnico realizado por la Subdirección de Fiscalización y Ordenamiento Minero el 25 de julio de 2005, en el que se declaró estar de acuerdo con la Dirección del Servicio Minero de INGEOMINAS cuando mediante la resolución N° 00378 de 2004 decidió “No acceder a la prórroga de la citada licencia solicitada el 22 de mayo y 16 de junio de 2003 por el señor VICTOR MANUEL CASTIBLANCO, 8…9”; que igualmente a la fecha de emitida esta resolución el titular se encontraba en mora de cumplir sus obligaciones, pues entre otras circunstancias no había efectuado correcciones a los formatos pertinentes, no se le aprobaron los informes anuales de explotación y formatos básicos mineros presentados desde el año 1997 hasta la fecha. (Sin folio. c. anexos) Así la cosas, atendiendo a los argumentos esgrimidos por el demandante cuando manifiesta que su derecho adquirido a continuar con la explotación de la mina ubicada en el municipio de Cucunubá-Cundinamarca, le esta siendo violado al no permitírsele continuar con la explotación de la misma, nos 10 Sin folio. cuaderno anexos

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IUS 2009-299881 Reparación Directa. 11001032600020060002300 (32854) encontramos con que esto no es así, pues debe tenerse en cuenta que un

derecho adquirido tal como lo ha dicho la Corte Constitucional11 se entiende como aquel que ha ingresado al patrimonio de la persona en virtud de una norma anterior, es decir que se encuentra consolidado que es real, razón por la que las normas sobrevinientes no pueden desconocer el carácter de tal al titular del mismo, lo que si puede hacer la nueva norma es regular los asuntos que se consideran como meras expectativas, pues estas aún no están afianzadas en cabeza del sujeto de derechos. Situación que como se ha descrito es la que en el caso presente ocurre, pues el derecho adquirido que tenía el señor Castiblanco era el explotar la mina durante el término de 10 años establecido en la licencia N° 13951, mientras que la posibilidad de obtener una prórroga para continuar con esta actividad ya cumplido el primer término, se constituye como una mera expectativa es decir como la posibilidad de obtener nuevamente ese derecho, sin querer decir que por el hecho de que el nuevo código minero en su artículo 348 determinó que la expedición de dicha norma: “no afecta la validez de los títulos mineros mencionados en el artículo 14 del mismo. Tampoco convalida ninguna extinción o caducidad del derecho emanado de títulos de propiedad privada o de minas adjudicadas, por causales establecidas en leyes anteriores, ni revive o amplía ningún término señalado en éstas para que operen dichas causales.”; lo cual permite vislumbrar que entonces al accionante no se le violó ningún derecho adquirido, pues como se dijo él pudo explotar la mina entregada para tales fines

por parte de INGEOMINAS durante el tiempo estipulado, pero una vez se terminó este no fue viable que se le renovara o se le entregara en concesión la mina, pues debido a los múltiples incumplimientos en los que recayó lo mejor no era que se continuara la explotación de la mina de carbón en cabeza del señor Castiblanco. 11 Corte Constitucional, sentencia C 038 de 2004. Magistrado Ponente: Eduardo Montealegre Lynett. “Conforme al artículo 58 de la Carta, los derechos adquiridos gozan de protección constitucional, y no pueden ser desconocidos por las leyes ulteriores, mientras que las meras expectativas no gozan de esa protección. Esto significa que, como esta Corte lo ha indicado, la ley no puede desconocer situaciones jurídicas consolidadas durante la vigencia de una regulación anterior, pero en cambio puede modificar regulaciones abstractas, aunque éstas impliquen erosionar las probabilidades o esperanzas que alguna persona tenía de obtener algún día un derecho, si la normatividad modificada hubiera permanecido inalterada.”

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IUS 2009-299881 Reparación Directa. 11001032600020060002300 (32854) Aunado a lo anterior, se evidencia que el señor Víctor Manuel Castiblanco conocía perfectamente de sus incumplimientos y de la gravedad de los mismos; omitiendo hacer las correcciones necesarias en la oportunidad y forma solicitadas por la autoridad competente, tanto así que a la fecha en la que solicitó la prórroga con conocimiento de causa no se encontraba al día en sus obligaciones; lo que permite concluir que además de haber contado con el

espacio propicio para ejercer su derecho de defensa y corregir lo solicitado, la causa por la cual se rechazó su solicitud de prórroga provino en esencia de su propio incumplimiento a lo establecido claramente en la licencia de explotación minera, y no de la Administración que acato lo designado en la misma y actuó de acuerdo con las normas que rigen la materia. Vistas así las cosas, sin lugar a dudas se concluye que las resoluciones N° 00378 de septiembre de 200412, la DSM N° 406 de junio de 200513 y la DSM N° 000762 de noviembre de 200514, se entienden que la legalidad de las mismas se mantiene en firme, pues fueron expedidas con sujeción a las normas aplicables a la explotación minera, así como a las normas procedimentales establecidas en el Código Contencioso Administrativo. En conclusión, para esta agencia del Ministerio Público, en el sub examine se probó que aún cuando el accionante tuvo la oportunidad de cumplir con sus obligaciones al ser titular de una licencia de explotación minera, no lo hizo en el tiempo y manera oportuna por lo cual fue declinada su petición de hacerse acreedor a una prórroga o concesión sobre la mina de carbón ubicada en el municipio de Cucunubá-Cundinamarca, por lo que los argumentos esbozados por el señor Castiblanco no fueron suficientes para desvirtuar la legalidad de las resoluciones15 emitidas por INGEOMINAS, pues las mismas se emitieron acorde con las normas y principios que rigen la explotación, en consecuencia,

12 Fls. 39 a 43 del cuaderno principal. 13 Fls. 55 a 59 del cuaderno principal. 14 Fls. 80 a 85 del cuaderno principal. 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 8 de noviembre de 2007. Radicado:

29975. Consejero Ponente: Ramiro Saavedra Becerra. “En condiciones normales en las que se pretenda la obtención de una concesión de exploración y/o explotación minera, el hecho de presentar la solicitud en primer lugar, le otorga al peticionario un derecho de prelación o preferencia, reconociendo en esta forma, que el primero en el tiempo, es el primero en el derecho, pero sin que esa presentación signifique, automáticamente, el deber de la Administración de conceder lo solicitado, salvo que se reúnan los requisitos para ello. (…)”

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IUS 2009-299881 Reparación Directa. 11001032600020060002300 (32854) el no haberle otorgado la prórroga o contrato de concesión sobre la mina de carbón se debió a causas validamente demostradas. Con justificación en lo anterior esta Procuraduría Delegada, deja a consideración de la Honorable Corporación el presente concepto, en el que se pide se declare la improsperidad de las peticiones solicitadas en la demanda. De la señora Consejera,

WILSON RUIZ OREJUELA

Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado

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