SIC - Concepto-17116742

Bogotá D.C., 10 Respetado(a) Señor (a): [Datos personales eliminados en virtud de la Ley 1581 de 2012]

Asunto: Radicación: 17-116742

Trámite: 113

Evento: 0

Actuación: 440

Folios: 11

Reciba cordial saludo. De conformidad con lo previsto en el artículo 28 de la Ley 1755 de 2015, por la cual se sustituye el Título II del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, fundamento jurídico sobre el cual se funda la consulta objeto de la solicitud, procede la SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO a emitir un pronunciamiento, en los términos que a continuación se pasan a exponer:

1. OBJETO DE LA CONSULTA Atendiendo a la solicitud por usted radicada ante esta Entidad a través de comunicación de fecha 10 de mayo de 2017, trasladada a esta Oficina Asesora Jurídica por la Coordinadora Grupo de Trabajo de Trámites Administrativos en la cual se consulta acerca de la viabilidad jurídica de que una Cámara de Comercio pueda realizar aportes con recursos públicos a entidades para promover el desarrollo empresarial de la región sin la celebración de un convenio previo que determine específicamente las actividades a realizar con los aportes.

Nos permitimos realizar las siguientes precisiones:

2. CUESTIÓN PREVIA Reviste de gran importancia precisar en primer lugar que la SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO a través de su Oficina Asesora Jurídica no le asiste la facultad de dirimir situaciones de carácter particular, debido a que, una lectura en

tal sentido, implicaría la flagrante vulneración del debido proceso como garantía constitucional. Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido en la Sentencia C-542 de 2005: “Los conceptos emitidos por las entidades en respuesta a un derecho de petición de consulta no constituyen interpretaciones autorizadas de la ley o de un acto administrativo. No pueden reemplazar un acto administrativo. Dada la naturaleza misma de los conceptos, ellos se equiparan a opiniones, a consejos, a pautas de acción, a puntos de vista, a recomendaciones que emite la administración pero que dejan al administrado en libertad para seguirlos o no”. Ahora bien, una vez realizadas las anteriores precisiones, se suministrarán las herramientas de información y elementos conceptuales necesarios que le permitan absolver las inquietudes por usted manifestadas, como sigue:

3. FACULTADES DE LA SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO EN MATERIA DE CÁMARAS DE COMERCIO En cuanto a las funciones específicas de esta Entidad frente a las cámaras de comercio, se encuentran las señaladas en el Código de Comercio en los artículos 27,37,82 y 87 y en el artículo 1, numerales 17,18, 19 y 20 del Decreto 4886 de 2011,que a la letra señalan: “17. Ejercer el control y vigilancia de las Cámaras de Comercio, sus federaciones y confederaciones de acuerdo con las disposiciones vigentes sobre la materia y coordinar lo relacionado con el registro mercantil.

18. Determinar los libros necesarios para que las Cámaras de Comercio lleven el registro mercantil, la forma de hacer las inscripciones e instruir para que dicho

registro y el de las personas jurídicas sin ánimo de lucro se lleve de acuerdo con la ley.

19. Ejercer de acuerdo con la ley las funciones relacionadas con el registro único de proponentes.

20. Resolver los recursos de apelación y queja interpuestos contra los actos expedidos por las Cámaras de Comercio.” En ese orden de ideas, se procederá en primer lugar al desarrollo constitucional, legal, doctrinal y jurisprudencial que corresponda realizar en torno al objeto de la petición como eje central. 3.1. Naturaleza jurídica de las Cámaras El artículo 78 del Código de Comercio establece que: “Las Cámaras de Comercio son instituciones de orden legal con personería jurídica creadas por el Gobierno Nacional, de oficio o a petición de los comerciantes del territorio donde hayan de operar. Dichas entidades serán representadas por sus respectivos presidentes.” En concordancia con la citada norma el artículo 2.2.2.38.1.1. del Decreto 1074 de 2015, dispone: Las cámaras de comercio son personas jurídicas de derecho privado, de carácter corporativo, gremial y sin ánimo de lucro, administradas y gobernadas por los comerciantes matriculados en el respectivo registro mercantil que tengan la calidad de afiliados. Son creadas de oficio o a solicitud de los comerciantes mediante acto administrativo del Gobierno Nacional y adquieren personería jurídica en virtud del acto mismo de su creación, previo cumplimiento de los requisitos legales exigidos para el efecto y verificación de su sostenibilidad económica que garantice el cumplimiento eficiente de sus funciones. (Resaltado

fuera del texto) De acuerdo con lo anterior, las cámaras de comercio son entidades de naturaleza corporativa, gremial y privada que por autorización expresa de la ley, desarrollan funciones públicas. Para el ejercicio de estas funciones públicas, las cámaras deben regirse por la competencia propia de las autoridades administrativas y, por lo tanto, sus facultades son eminentemente regladas y restringidas a lo expresamente consagrado en el ordenamiento jurídico, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 121 de la Constitución. 3.2 Funciones de las Cámaras de Comercio El artículo 86 del Código de Comercio y el artículo 2.2.2.38.1.4. del Decreto 1074 de 2015, señalan las funciones que deben cumplir las cámaras en el ejercicio de su actividad, quedando prohibido la realización de cualquier acto u operación que no esté encaminado al exclusivo cumplimiento de sus funciones. En efecto, el artículo 86 del Código de Comercio, establece: Las cámaras de comercio ejercerán las siguientes funciones:

1. Servir de órgano de los intereses generales del comercio ante el gobierno y ante los comerciantes mismos.

2. Adelantar investigaciones económicas sobre aspectos o ramos específicos del comercio interior y exterior y formular recomendaciones a los organismos estatales y semioficiales encargados de la ejecución de los planes respectivos.

3. Llevar el registro mercantil y certificar sobre los actos y documentos en él inscritos, como se prevé en este código.

4. Dar noticia en sus boletines u órganos de publicidad de las inscripciones hechas en el registro mercantil y de toda modificación, cancelación o alteración que se haga de dichas inscripciones.

5. Recopilar las costumbres mercantiles de los lugares correspondientes a su jurisdicción y certificar sobre la existencia de las recopiladas.

6. Designar el árbitro o los árbitros o los amigables componedores cuando los particulares se lo soliciten.

7. Servir de tribunales de arbitramento para resolver las diferencias que les defieran los contratantes, en cuyo caso el tribunal se integrará por todos los miembros de la junta.

8. Prestar sus buenos oficios a los comerciantes para hacer arreglos entre acreedores y deudores, como amigables componedores.

9. Organizar exposiciones y conferencias, editar o imprimir estudios o informes relacionados con sus objetivos.

10. Dictar su reglamento interno que deberá ser aprobado por el

Superintendente de Industria y Comercio.

11. Rendir en el mes de enero de cada año un informe o memoria al Superintendente de Industria Comercio acerca de las labores realizadas en el año anterior y su concepto sobre la situación económica de sus respectivas zonas, así como el detalle de sus ingresos y egresos.

12. Las demás que les atribuyan las leyes y el Gobierno Nacional.

A su vez, el artículo 2.2.2.38.1.4. del Decreto 1074 de 2015, le señala a las cámaras las siguientes funciones: “Artículo 2.2.2.38.1.4. Funciones de las cámaras de comercio. Las cámaras de comercio ejercerán las funciones señaladas en el artículo 86 del Código de Comercio y en las demás normas legales y reglamentarias y las que se

establecen a continuación:

1. Servir de órgano consultivo del Gobierno Nacional y, en consecuencia, estudiar los asuntos que éste someta a su consideración y rendir los informes que le soliciten sobre la industria, el comercio y demás ramas relacionadas con sus actividades;

2. Adelantar, elaborar y promover investigaciones y estudios jurídicos, financieros, estadísticos y socioeconómicos, sobre temas de interés regional y general, que contribuyan al desarrollo de la comunidad y de la región donde operan;

3. Llevar los registros públicos encomendados a ellas por la ley y certificar sobre los actos y documentos allí inscritos;

4. Recopilar y certificar la costumbre mercantil mediante investigación realizada por cada cámara de comercio dentro de su propia jurisdicción. La investigación tendrá por objeto establecer las prácticas o reglas de conducta comercial observadas en forma pública, uniforme, reiterada y general, siempre que no se opongan a normas legales vigentes;

5. Crear centros de arbitraje, conciliación y amigable composición por medio de los cuales se ofrezcan los servicios propios de los métodos alternos de solución de conflictos, de acuerdo con las disposiciones legales;

6. Adelantar acciones y programas dirigidos a dotar a la región de las instalaciones necesarias para la organización y realización de ferias, exposiciones, eventos artísticos, culturales, científicos y académicos, entre otros, que sean de interés para la comunidad empresarial de la jurisdicción de la respectiva cámara de comercio;

7. Participar en la creación y operación de centros de eventos, convenciones y recintos feriales de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1558 de 2012 y las

demás normas que las sustituyan, modifiquen o adicionen;

8. Promover la formalización, el fortalecimiento y la innovación empresarial, así como desarrollar actividades de capacitación en las áreas comercial e industrial y otras de interés regional, a través de cursos especializados, seminarios, conferencias y publicaciones;

9. Promover el desarrollo regional y empresarial, el mejoramiento de la competitividad y participar en programas nacionales de esta índole;

10. Promover la afiliación de los comerciantes inscritos que cumplan los requisitos señalados en la ley, con el fin de estimular la participación empresarial en la gestión de las cámaras de comercio y el acceso a los servicios y programas especiales;

11. Prestar servicios de información empresarial originada exclusivamente en los registros públicos, para lo cual podrán cobrar solo los costos de producción de la misma;

12. Prestar servicios remunerados de información de valor agregado que incorpore datos de otras fuentes;

13. Desempeñar y promover actividades de veeduría cívica en temas de interés general de su correspondiente jurisdicción;

14. Promover programas, y actividades en favor de los sectores productivos de las regiones en que les corresponde actuar, así como la promoción de la cultura, la educación, la recreación y el turismo;

15. Participar en actividades que tiendan al fortalecimiento del sector empresarial, siempre y cuando se pueda demostrar que el proyecto representa un avance tecnológico o suple necesidades o implica el desarrollo para la región;

16. Mantener disponibles programas y servicios especiales para sus afiliados;

17. Disponer de los servicios tecnológicos necesarios para el cumplimiento y debido desarrollo de sus funciones registrales y la prestación eficiente de sus

servicios;

18. Publicar la noticia mercantil de que trata el numeral 4 del artículo 86 del Código de Comercio, que podrá hacerse en los boletines u órganos de publicidad de las cámaras de comercio, a través de Internet o por cualquier medio electrónico que lo permita;

19. Realizar aportes y contribuciones a toda clase de programas y proyectos de desarrollo económico, social y cultural en el que la Nación o los entes territoriales, así como sus entidades descentralizadas y entidades sin ánimo de lucro tengan interés o hayan comprometido sus recursos;

20. Participar en programas regionales, nacionales e internacionales cuyo fin sea el desarrollo económico, cultural o social en Colombia;

21. Gestionar la consecución de recursos de cooperación internacional para el desarrollo de sus actividades;

22. Prestar los servicios, de entidades de certificación previsto en la Ley 527 de 1999, de manera directa o mediante la asociación con otras personas naturales o jurídicas; Administrar individualmente o en su conjunto cualquier otro registro público de personas, bienes, o servicios que se deriven de funciones atribuidas a entidades públicas con el fin de conferir publicidad a actos o documentos, siempre que tales registros se desarrollen en virtud de autorización legal y de vínculos contractuales de tipo habilitante que celebren con dichas entidades; (resaltado y subrayado fuera de texto) Sobre las funciones asignadas a las Cámaras de Comercio, la Corte Constitucional1 se pronunció en los siguientes términos: “(…) De otra parte, el régimen de derecho administrativo sujeta a la persona privada que cumple función administrativa a la consiguiente responsabilidad y le impone el despliegue de una actuación ceñida a lo expresamente

autorizado y permitido para la consecución de la específica finalidad pública que se persigue; ello se erige en una garantía para el resto de los asociados y 1 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-166 de 1995. Magistrado Ponete, Dr. Hernando Herrera Vergara. justifica la operancia de los controles especiales que, normalmente, se ubican en cabeza de la administración pública.” (subrayado) Así mismo, en Sentencia C-909 de 20072, señaló: “En efecto, las personas jurídicas privadas cuando son investidas de la facultad de ejercer funciones administrativas, participan de la naturaleza administrativa, en cuanto toca con el ejercicio de esas funciones, en cuyo desempeño ocupan la posición de la autoridad estatal gozando, por ende, de las prerrogativas del poder público y encontrándose, en consecuencia, sometidas a la disciplina del derecho público; de modo que los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que, según el artículo 209 Superior, guían el desarrollo de la función administrativa, les son por completo aplicables. (subrayado fuera de texto) Como se observa de las disposiciones transcritas la ley les asigna a las Cámaras de Comercio las funciones a desarrollar y así mismo no les permite realizar actuaciones no contempladas en la ley 3.3 Recursos económicos de las Cámaras de Comercio En cuanto a los recursos económicos que manejan las cámaras de comercio, debemos señalar que conforme a la naturaleza jurídica de las cámaras, es decir, por ser entidades de carácter privado que por disposición legal ejercen funciones públicas, manejan recursos tanto de origen público como recursos privados.

Los recursos de origen público que manejan las cámaras de comercio son los provenientes de su actividad pública registral, y, los demás recursos que no provengan de tal actividad, corresponden a recursos de carácter privado, de conformidad con el Decreto 4698 de 2005, que en su artículo 1º, dispone: “ARTÍCULO 1º. Los ingresos de origen público correspondientes a las funciones regístrales de las cámaras de comercio previstos en la ley, y los bienes adquiridos con éstos, serán contabilizados como activos en su balance, en la forma prevista en este decreto. Tales bienes e ingresos están afectos a las funciones atribuidas a estas entidades por la Ley o por el Gobierno Nacional en aplicación del numeral 12 del artículo 86 del Código de Comercio.” De la norma anterior se desprende que los dineros públicos provenientes de la función registral a cargo de las cámaras de comercio y los bienes adquiridos con tales dineros, deben ser invertidos y destinados en el desarrollo de las funciones atribuidas 2 Corte Constitucional, Sentencia C-909 de 2007, Magistrada Ponente, Dra.Clara Inés Vargas. por la ley y el Gobierno Nacional a los entes camerales. Respecto del manejo de los recursos públicos provenientes de la función registral que realizan las cámaras de comercio, es importante advertir que el control y vigilancia lo ejerce la Contraloría General de la República, como autoridad competente en la materia, en virtud de lo dispuesto en el artículo 88 del Código de Comercio, no siendo competencia de esta Superintendencia pronunciarse al respecto. No obstante, frente al tema en consulta se debe tener en cuenta lo

regulado en las disposiciones legales vigentes. En efecto, la Ley 610 de 2000, “Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”, en el artículo 3, prevé: “Artículo 3°. Gestión fiscal. Para los efectos de la presente ley, se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales.” (subrayado fuera de texto) De la anterior disposición tenemos que las personas jurídicas de derecho privado que manejen recursos públicos, como es el caso de las cámaras de comercio, deberán observar los principios de legalidad, eficiencia, moralidad, transparencia, etc., con el fin de garantizar la correcta y adecuada administración, uso e inversión de los dineros públicos a su cargo. Por su parte, la Ley 1607 de 2012, “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”, en el artículo 182 dispone:

“ARTÍCULO 182. DE LA TASA CONTRIBUTIVA A FAVOR DE LAS

CÁMARAS DE COMERCIO. Los ingresos a favor de las Cámaras de Comercio por el ejercicio de las funciones registrales, actualmente incorporadas e integradas en el Registro Único Empresarial y Social - Rues, son los previstos por las leyes vigentes. Su naturaleza es la de tasas, generadas por la función pública registral a cargo de quien solicita el registro previsto como obligatorio por la ley, y de carácter contributivo por cuanto tiene por objeto financiar solidariamente, además del registro individual solicitado, todas las demás funciones de interés general atribuidas por la ley y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con fundamento en el numeral 12 del artículo 86 del Código de Comercio. Los ingresos provenientes de las funciones de registro, junto con los bienes adquiridos con el producto de su recaudo, continuarán destinándose a la operación y administración de tales registros y al cumplimiento de las demás funciones atribuidas por la ley y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, con fundamento en el numeral 12 del artículo 86 del Código de Comercio. Las tarifas diferenciales y la base gravable de la tasa contributiva seguirán rigiéndose por lo establecido en el artículo 124 de la Ley 6ª de 1992. PARÁGRAFO. Los ingresos por las funciones registrales que en lo sucesivo se adicionen al Registro Único Empresarial y Social – Rues, o se asignen a las Cámaras de Comercio, serán cuantificados y liquidados en la misma forma y términos actualmente previstos para el registro mercantil o en las normas que para tal efecto se expidan.”(subrayado fuera de texto)

Conforme a la disposición transcrita los dineros públicos provenientes de la función registral a cargo de las Cámaras de Comercio deben ser utilizados o invertidos en la operación y administración de los registros públicos, así como en el cumplimiento de las demás funciones que la ley y los decretos del Gobierno les atribuyan a las cámaras. En todo caso, por tratarse de recursos públicos en su manejo e inversión deben observarse los principios de legalidad, eficiencia, moralidad y transparencia, entre otros, con el fin de garantizar la correcta y adecuada administración, uso y destinación de tales dineros públicos previstos en la Ley 610 de 2000, como se indicó en precedencia. 3.4 Aplicación del principio de la autonomía de la voluntad a la organización y funcionamiento de las cámaras de comercio Con fundamento en las sentencias de la Corte Constitucional respecto de la naturaleza privada de las cámaras de comercio,3 esta Oficina considera que en lo relativo a su organización y funcionamiento, como entidades corporativas gremiales de carácter privado que son, a las cámaras de comercio les resulta plenamente aplicable el principio de la autonomía de la voluntad, conforme al cual, con las limitaciones impuestas por el orden público, la ley y por el derecho ajeno, los particulares pueden adoptar directamente sus propias políticas y directrices. De lo señalado en precedencia, bajo el principio de la autonomía de la voluntad privada, las Cámaras de Comercio pueden directamente organizarse interna y administrativamente y establecer sus políticas administrativas y financieras en donde podrán prever la posibilidad de realizar aportes a otras entidades en ejercicio 3 Corte Constitucional, Sentencia C-144 de 1993, Corte Constitucional, Sentencia C-166 de 1995, y Corte

Constitucional, Sentencia C-602 de 2000. y desarrollo de sus funciones legales, respetando las disposiciones legales vigentes sobre la materia.

4. CONSIDERACIONES FINALES EN TORNO A LA CONSULTA

PRESENTADA.

En línea con lo anterior, y teniendo en cuenta que a este punto se ha logrado la exposición de las consideraciones de orden constitucional, legal, jurisprudencial y doctrinal, en el marco del interrogante planteado en la solicitud formulada, nos permitimos manifestar: A las Cámaras de Comercio, con fundamento en los pronunciamientos de la Corte Constitucional respecto de su naturaleza privada, en lo relativo a su organización y funcionamiento, como entidades gremiales de carácter privado, les resulta plenamente aplicable el principio de la autonomía de la voluntad. Respecto del manejo y destinación de los recursos públicos a cargo de las Cámaras de Comercio reiteramos que no corresponde pronunciarse a esta Superintendencia, siendo un tema de competencia de la Contraloría General de la República, en virtud de lo dispuesto en el artículo 88 del Código de Comercio. No obstante lo anterior, esta Oficina entiende que los dineros públicos provenientes de la función registral a cargo de las Cámaras de Comercio deben ser utilizados o destinados para la operación y administración de los registros públicos, así como para el cumplimiento de las demás funciones que la ley y los decretos del Gobierno les atribuyan, debiendo observar los entes camerales los principios de legalidad, eficiencia, moralidad y transparencia, entre otros, con el fin de garantizar la correcta y adecuada administración, uso y destinación de tales dineros públicos.

En este orden, frente a su consulta, dada la naturaleza privada de las Cámaras de Comercio, esta Oficina considera que en lo relativo a su organización y funcionamiento interno, a las Cámaras de Comercio les resulta plenamente aplicable el principio de la autonomía de la voluntad en virtud del cual pueden definir sus políticas administrativas y financieras contemplando en las mismas lo relacionado con el procedimiento para la realización de aportes a otras entidades, así como su trámite y la forma de legalización de los mismos, respetando las disposiciones estatutarias, reglamentarias y legales vigentes sobre la materia. En todo caso se reitera que por tratarse de recursos públicos en su manejo e inversión, independientemente que se haga o no a través de convenios o contratos, siempre se deberá garantizar su correcta inversión, dentro de un contexto de razonabilidad, y racionalidad que no implique un despilfarro o gasto injustificado de tales recursos, y así mismo, deberán observarse los principios de legalidad, eficiencia, moralidad y transparencia, entre otros, con el fin de garantizar la correcta y adecuada administración, uso y destinación de tales dineros públicos previstos en la Ley 610 de 2000. Finalmente le informamos que algunos conceptos de interés general emitidos por la Oficina Jurídica, así como las resoluciones y circulares proferidas por ésta Superintendencia, las puede consultar en nuestra página web http://www.sic.gov.co/drupal/Doctrina-1 En ese orden de ideas, esperamos haber atendido satisfactoriamente su consulta, reiterándole que la misma se expone bajo los parámetros del artículo 28 de la ley

1755 de 2015, esto es, bajo el entendido que las mismas no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia ni son de obligatorio cumplimiento ni ejecución. Atentamente,

JAZMIN ROCIO SOACHA PEDRAZA

JEFE OFICINA ASESORA JURÍDICA

Elaboró: XXX

Revisó: Jazmín Rocío Soacha

Aprobó: Jazmín Rocío Soacha