CC - C415-2020

Sentencia C-415/20

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Término de caducidad

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Examen de los requisitos no debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y debe preferirse una decisión de fondo antes que una inhibitoria INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento del requisito de certeza en los cargos COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-No configuración PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Importancia en el marco de la función de planeación PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Antecedentes históricos y legislativos PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Consagración constitucional PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Cuenta con una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional

LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Naturaleza/

PLANEACION ECONOMICA-Finalidad PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Instrumentos o estrategias necesarios para consecución de metas y objetivos LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Normas instrumentales LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Carácter multitemático y heterogéneo LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Proceso reglado (…) la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo reviste de particularidades dadas las previsiones de los artículos 341 de la Constitución, 142 de la Ley 5ª de 1992 y 20 a 25 de la Ley 152 de 1994, las cuales evidencian

que es de exclusiva iniciativa gubernamental, cuenta con un término restringido para su aprobación, y limita las posibilidades de modificación por parte de los congresistas. El proceso de aprobación de la parte general del plan se regula por reglas diferentes de las aplicables a la aprobación del plan de inversiones. Ello se explica porque la parte general del plan contiene las políticas que el Gobierno ejecutará durante su cuatrienio, lo cual, en principio, no requiere aprobación del Congreso. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aprobación mediante ley PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVOImportancia PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVOJurisprudencia constitucional DEMOCRACIA-Visiones pluralista y deliberativa DEBATE PARLAMENTARIO-Cumplimiento de garantías constitucionales

PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMASInterpretación

PUBLICACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Modalidades

COMUNICACION DE PROPOSICIONES QUE SE SOMETEN A

CONSIDERACION DE LAS CAMARAS LEGISLATIVASMecanismos

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance (…) las reglas sobre el principio de publicidad se aplican plenamente a las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo. Las particularidades que reviste la ley del plan, no la exime de la observancia de las previsiones constitucionales y orgánicas sobre publicidad, como parámetros que guían e iluminan la transparencia con la cual se debe desarrollar el trámite legislativo, para beneficio de los principios democráticos, participativo y pluralista.

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Se deben surtir todos los debates exigidos en el trámite de aprobación de leyes o actos legislativos PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Trámite de aprobación PROYECTO DE LEY-Razón de ser de introducción por plenarias de modificaciones, adiciones y supresiones durante el segundo debate PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Facultad del Congreso para introducir modificaciones, adiciones o supresiones a proyectos de ley está limitada por el principio de identidad flexible o relativa PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Comprensión armónica con el principio de identidad flexible PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Exige que núcleo temático del proyecto se mantenga en lo fundamental durante trámite de aprobación de modificaciones APROBACION DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLOAplicación armónica de principios de consecutividad e identidad flexible En relación con la aprobación de la ley del PND, la jurisprudencia constitucional ha informado que en virtud de la aplicación armónica entre los principios de consecutividad y de identidad flexible, lo que se exige es que “se lleve a cabo el número de debates reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas de que trata el proyecto de ley (…) y no sobre cada una de sus normas en particular. (…) La Corte ha puesto especial énfasis en el punto de la conexidad temática que ha de existir entre los asuntos debatidos dentro de un mismo proyecto de ley, de forma tal que se desconocen los principios de identidad relativa y consecutividad cuando quiera que se introducen, dentro de un determinado proyecto legislativo, temas que no guardan conexidad con los (…) objeto del proyecto correspondiente”.

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inclusión de nuevos artículos durante segundo debate (…) es posible introducir disposiciones nuevas en el segundo debate, según las normas generales y especiales que regulan la aprobación de la ley del plan, siempre que se trate de normas de carácter instrumental que cumplan dos condiciones, a saber: i) que los temas incluidos en el artículo nuevo hayan sido objeto de discusión y aprobación en cada uno de los debates -comprende el primer debate en comisionesy ii) que dichos temas se encuentren relacionados -vínculo razonablecon el tema general del Plan Nacional de Desarrollo. Conviene precisar, sin embargo, (i) que mientras el Gobierno puede proponer modificaciones a cualquiera de las partes del plan, el Congreso solo puede introducirlas, previa aprobación del Gobierno, respecto del plan de inversiones, (ii) que los desacuerdos del Congreso con la parte general, si los hubiere, no serán obstáculo para que el Gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia, y (iii) que la falta de aprobación de la parte general no requiere su adopción mediante decreto con fuerza de ley, mientras que el Plan Nacional de Inversiones siempre deberá ser aprobado mediante ley o decreto con fuerza de ley. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Principio de unidad de materia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Objetivo/PRINCIPIO DEMOCRATICO-Coherencia interna del Congreso de la República en el ejercicio de la función legislativa

UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE

DESARROLLO-Jurisprudencia constitucional

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA

DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata entre normas instrumentales y parte general del plan

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas jurisprudenciales PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Etapas (…) en lo que respecta al juicio que debe llevar a cabo la Corte se ha determinado que consta de tres etapas. En la primera, se debe determinar la ubicación y alcance de las normas demandadas, con la finalidad de establecer si es una disposición instrumental. En la segunda, se debe definir si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las disposiciones acusadas. En la tercera, se ha de constatar que exista conexidad estrecha directa e inmediata entre las normas cuestionadas y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del plan. PRINCIPIO DEMOCRATICO-Importancia del debate parlamentario en trámite legislativo PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Principios de planeación participativa y democracia deliberativa PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Participación ciudadana y de entidades territoriales en la fase de elaboración del proyecto LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Contenido (…) la Corte va perfilando su jurisprudencia constitucional en el sentido de que

en la ley del plan no se pueden contener cualquier tipología de normatividad legal, ni convertirse en una colcha de retazos que lleve a un limbo normativo, pues, de no hacerse esta distinción cualquier medida de política principalmente económica tendría siempre conexión -así fuera remotacon el Plan Nacional de Desarrollo. La pretensión de instaurar políticas de largo aliento (ordinarias) exige acudir a la agenda legislativa del Gobierno y su consiguiente propuesta e impulso ante el Congreso de la República, en garantía del principio democrático. PLAN NACIONAL DE INVERSIONES PUBLICAS-Prevalencia PLAN NACIONAL DE DESARROLLO FRENTE A LAS NORMAS INSTRUMENTALES-Control riguroso En virtud de los valores y principios sustanciales que explican el mandato de la unidad de materia, la Corte ha señalado que frente a las normas instrumentales que se introducen en el PND se exige un control más riguroso, pues, de lo contrario, se correría el riesgo de que por el carácter multitemático y heterogéneo de los preceptos que se incorporan, se termine incluyendo disposiciones ajenas a los propósitos constitucionales que explican el rol de la planificación estatal. SESION CONJUNTA DE COMISIONES CONSTITUCIONALESSimultaneidad del segundo debate en cada una de las Cámaras SESION CONJUNTA DE COMISIONES CONSTITUCIONALESActuación ante simultaneidad de debates en plenarias INFORME DE PONENCIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-No exigible cuando comisiones permanentes debaten y votan conjuntamente PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-No vulneración por introducción de artículo en segundo

debate/PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Procedencia de modificaciones introducidas en segundo debate NORMA ACUSADA-Contenido y alcance NORMA LEGAL-Ubicación en un cuerpo normativo PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata entre normas instrumentales y parte general del plan

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN

NACIONAL DE DESARROLLO-Inexistencia de conexidad directa/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento

Referencia: expediente D-13353

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1955 de 2019 y sus artículos 152, 309, 310 (parcial), 311 y 336 (parcial).

Accionante: León Fredy Muñoz Lopera

Magistrado Ponente:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Bogotá, D. C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veinte (2020). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto ley 2067 de 1991, profiere la siguiente:

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad el ciudadano León Fredy Muñoz Lopera demandó la Ley 1955 de 2019 y sus artículos 152, 309, 310

(parcial), 311 y 336 (parcial). Por autos del 11 y 30 de julio de 2019 se admitió la demanda disponiendo la práctica de pruebas1; las comunicaciones al

presidente del Congreso, al presidente de la república, a lo(a)s ministro(a)s de Hacienda y Crédito Público y de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones -MinTIC-; la fijación en lista para la intervención ciudadana; el traslado al Procurador General de la Nación; y la invitación a entidades del Estado, organizaciones privadas y universidades2.

II. TEXTOS LEGALES ACUSADOS 1 Antecedentes legislativos y solicitud al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 2 Departamento Nacional de Planeación; Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; Superintendencia de Industria y Comercio; Comisión de Regulación de Comunicaciones; Autoridad Nacional de Televisión; Federación Colombiana de Municipios; Contraloría General de la República; Centro de Investigaciones y Altos Estudios Legislativos; Servicios Postales Nacionales S.A.; Instituto Colombiano de Derecho Tributario; Centro Externadista de Estudios Fiscales; Red por la Justicia Tributaria en Colombia; Academia Colombiana de Jurisprudencia; facultades de derecho de las universidades Javeriana, del Rosario, Sergio Arboleda, de La Sabana, de Caldas, de Manizales, de Antioquia, ICESI, de Nariño e Industrial de Santander; y facultades de economía de las universidades de los Andes, Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, de Antioquia, Industrial de Santander y de Caldas.

2. Se demandó la integralidad de la ley3 y las siguientes disposiciones: “LEY 1955 DE 20194

(mayo 25) Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA: “ARTÍCULO 152. RECURSOS DEL FONTIC PARA INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL. El Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, o quien haga sus veces, deberá transferir a la Superintendencia de Industria y Comercio los recursos para el ejercicio de la función de inspección, vigilancia y control en materia de comunicaciones adelantada por esta Entidad”. “ARTÍCULO 309. ACCESO A LAS TIC Y DESPLIEGUE DE LA INFRAESTRUCTURA. Modifíquese el parágrafo 1 del artículo 193 de la Ley 1753 de 2015, el cual quedará así.

PARÁGRAFO 1o. Los alcaldes podrán promover las acciones necesarias para implementar la modificación de los planes de ordenamiento territorial y demás normas distritales o municipales que contengan barreras al despliegue de infraestructura para la prestación de servicios de telecomunicaciones. El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones priorizará a aquellas entidades territoriales que hayan levantado tales barreras, incluyéndolas en el listado de potenciales candidatos a ser beneficiados con las obligaciones de hacer que el Ministerio puede imponer a los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones móviles, como mecanismo de ampliación de cobertura de servicios de telecomunicaciones. Para constatar la inexistencia y remoción de las barreras en mención, el alcalde deberá solicitar a la Comisión de Regulación de Comunicaciones o a quien haga sus veces que, en ejercicio de las facultades que le confiere el presente artículo, constate si las barreras ya fueron levantadas. Una vez la Comisión de Regulación de

Comunicaciones acredite que la respectiva entidad territorial no presenta barreras al despliegue de infraestructura de telecomunicaciones, el Ministerio de Tecnologías de la Información incluirá al municipio en el listado antes mencionado”. “ARTÍCULO 310. EXPANSIÓN DE LAS TELECOMUNICACIONES. Modifíquese el artículo 194 de la Ley 1753 de 2015, el cual quedará así: Artículo 194. Expansión de las telecomunicaciones. El Gobierno nacional, a través del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTIC), diseñará e implementará planes, programas y proyectos que promuevan en forma prioritaria el acceso y el servicio universal a las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC). Igualmente, en coordinación con la Autoridad Nacional de Televisión (ANTV), o quien haga sus veces, se promoverá el diseño o implementación de planes, programas y 3 No se trascribe dada la extensión de la ley acusada, que la componen 336 artículos. 4 Diario Oficial No. 50.964 de 25 de mayo 2019. proyectos para el desarrollo de la Televisión Digital Terrestre (TDT) y Direct to Home (DTH) para que estas lleguen a todo el territorio nacional. Para el efecto: (…)

7. El MinTIC podrá establecer obligaciones de hacer como forma de pago de la contraprestación económica por el otorgamiento o renovación de los permisos de uso del espectro radioeléctrico, para ampliar la calidad, capacidad y cobertura del servicio, que beneficie a población pobre y vulnerable, o en zonas apartadas, en escuelas públicas ubicadas en zonas rurales y otras instituciones

oficiales como centros de salud, bibliotecas públicas e instituciones educativas, así como prestar redes de emergencias. Las inversiones a reconocer serán determinadas por el MinTIC de acuerdo con la reglamentación que expida al respecto; (…)”. “ARTÍCULO 311. CONTRAPRESTACIONES A CARGO DE LOS OPERADORES POSTALES. Adiciónese el parágrafo 3 al artículo 14 de la Ley 1369 de 2009, así: PARÁGRAFO 3o. La contraprestación periódica de que trata este artículo y el valor que deben pagar los operadores postales para ser inscritos en el Registro de Operadores Postales o renovar su inscripción podrá pagarse mediante la ejecución de obligaciones de hacer, que serán previamente autorizadas por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, de acuerdo con la reglamentación que este defina al respecto. Estas obligaciones deberán ejecutarse mediante proyectos que permitan masificar el acceso universal a Internet en todo el territorio nacional, a través del aprovechamiento de las redes postales, que beneficie a población pobre y vulnerable, o en zonas apartadas. Las inversiones por reconocer serán determinadas por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Estas obligaciones contarán con una supervisión o interventoría técnica, administrativa y financiera a cargo del Ministerio, que garantice transparencia y cumplimiento de las obligaciones de hacer. Los recursos necesarios para financiar la supervisión o interventoría deberán ser garantizados por el Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, o quien haga sus veces. La ejecución de las obligaciones de hacer de que trata el presente artículo, por

parte de los operadores postales, no implica la modificación de la clasificación legal de los servicios postales para los cuales se encuentra habilitado conforme lo define la Ley 1369 de 2009. Esto incluye el cumplimiento de todas las demás obligaciones de origen legal, reglamentario, regulatorio, aplicables al servicio”. “ARTÍCULO 336. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. Los artículos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007, 1450 de 2011, y 1753 de 2015 no derogados expresamente en el siguiente inciso o por otras leyes continuarán vigentes hasta que sean derogados o modificados por norma posterior. Se derogan expresamente el artículo 4o de la Ley 14 de 1983; el artículo 84 de la Ley 100 de 1993; el artículo 174 del Decreto-ley 1333 de 1986; el artículo 92 de la Ley 617 de 2000; el artículo 167 de la Ley 769 de 2002, el artículo 56 y 68 de la Ley 962 de 2005; el parágrafo 1 del artículo 4º de la Ley 1393 de 2010; los artículos 51 a 59 de la Ley 1429 de 2010; el artículo 81 de la Ley 1438 de 2011; los artículos 69, 90, 91, 131, 132, 133, 134, 138, 141, 149, 152 a 155, 159, 161, 171, 194, 196, 212, 223, 224, 272 de la Ley 1450 de 2011; los artículos 7º, 32, 34, 47, 58, 60, 90, 95, 98, 106, 135, 136, 186, 219, 222, 259,

261, 264 y los parágrafos de los artículos 55 y 57 de la Ley 1753 de 2015; el artículo 7º de la Ley 1797 de 2016; el parágrafo transitorio del artículo 12 de la Ley 1904 de 2018; el artículo 110 de la Ley 1943 de 2018; y el artículo 4º de la Ley 1951 de 2019. (…)”.

III. LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD

3. El actor planteó cuatro cargos de inconstitucionalidad: Principio de publicidad (art. 157, num. 1, C. Pol.)

4. Señaló el actor que el texto del proyecto de ley aprobado el 2 de mayo de 2019 en la plenaria de la Cámara de Representantes, no fue publicado en la Gaceta del Congreso antes de darle el trámite en la plenaria del Senado de la República; además que fue aprobado por esta Corporación el mismo día, esto es, unas horas después. Informó que el proyecto de ley en la Cámara fue aprobado a las 7:20 p.m. y en el Senado a las 11:13 p.m. del mismo día, cuya publicación del texto en la página del Senado se dio a la misma hora (11:13 p.m.), siendo la última Gaceta del Congreso publicada la 287 de 30 de abril de 20195. Luego de hacer referencia al principio de publicidad en los términos fundamentalmente de la sentencia C-465 de 2014, insistió que el texto que se discutió y aprobó en el Senado no fue publicado con anterioridad en la Gaceta del Congreso, por lo que ni los congresistas ni los ciudadanos pudieron revisar el documento a discutir

previamente, incurriendo en una votación a ciegas, lo que hace que toda la ley sea inconstitucional. Principio de consecutividad (art. 157, num. 2, C. Pol.)

5. Adujo que el aparte impugnado del artículo 336, que refiere a la derogatoria del artículo 1106 de la Ley 1943 de 20187, no fue discutido ni aprobado en las comisiones conjuntas de Cámara y Senado, sino introducido irregularmente en el texto a discutir en el segundo debate ante las plenarias de la Cámara y del Senado. Al no haber sido tampoco objeto de deliberación en las plenarias, terminó por derogar arbitrariamente una comisión (equipo conjunto de auditoría) que buscaba generar transparencia en los beneficios fiscales. Afirmó que se está ante una materia autónoma y separable del contenido actual del plan, el cual no hace referencia alguna a esta derogatoria, ni se registra en las Bases del plan, como tampoco en la exposición de motivos y las ponencias para comisiones y plenarias. Precisó que en la ponencia para segundo debate de Cámara se observa la inclusión de la derogatoria, pero sin guardar relación con la temática general debatida y aprobada en primer debate. 5 Afirma que ello fue denunciado en su momento por el senador Roy Barreras. Puede consultarse en la página:

https://www.elespectador.com/noticias/política/roy-barreras-denuncia-que-el-plan-nacional-de-desarrollo-fue-aprobadoilegalmente-en-el-senado-articulo-853703. 6 “Con el fin de evaluar la pertinencia, eficacia, eficiencia, prevenir la competencia desleal en la economía colombiana y

garantizar el cumplimiento de las finalidades de las zonas francas y los beneficios tributarios otorgados en el sistema tributario colombiano, la Superintendencia de Industria y Comercio, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y la Contraloría General de la República conformarán un equipo conjunto de auditoría para hacer una evaluación de todos los beneficios tributarios, exenciones tributarias, deducciones, otras deducciones de renta y cada una de las personas jurídicas del régimen de zonas francas, para determinar su continuación, modificación y/o eliminación. El resultado de esta auditoria será público y se presentará ante el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y las Comisiones Económicas del Congreso de la República a más tardar en el mes de julio de 2019. Para el primer trimestre del año 2020 el Gobierno nacional presentará un proyecto de ley que grave las utilidades contables, eliminando las rentas exentas y beneficios tributarios especiales, para reemplazar el impuesto de renta”. 7 Por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones. Ley orgánica en materia presupuestal (art. 7º, Ley 819/03)

6. Consideró que los artículos 310 (parcial) y 311, que facultan establecer obligaciones de hacer como forma de pago de la contraprestación económica, incumplen la ley orgánica presupuestal en virtud de la cual las normas que ordenan gasto u otorgan beneficios deben contener alusiones explícitas al impacto fiscal y resultar acordes con el Marco Fiscal a Mediano Plazo. Aseguró

que, en la exposición de motivos, en las Bases del Plan Nacional de DesarrolloPNDy en las ponencias de comisiones y plenarias no se registran los costos fiscales de las iniciativas demandadas, lo que lleva a un riesgo económico más aún cuando se crean gastos y costos en una ley que busca financiar el déficit presupuestal de la vigencia del 2019. De tal modo, sin certeza en el impacto fiscal y los mecanismos para cubrirlo, las normas impugnadas pueden generar un mayor déficit que los recursos a conseguir con la ley de financiamiento. Estimó que los beneficios concedidos aminoran los ingresos del Estado y constituyen un gasto fiscal indirecto por el menor valor del recaudo. Tampoco se incluyó la fuente adicional para cubrir el financiamiento del costo causado por el menor ingreso recibido. La posibilidad de pagar una obligación dineraria con una de hacer, puede constituirse en un gasto fiscal. Principio de unidad de materia (art. 158 C. Pol.)

7. Respecto de las disposiciones demandadas8 aseguró que no guardan una conexidad objetiva y razonable de carácter causal, temático, sistemático y teleológico, con las bases o materias dominantes del plan, además de modificarse disposiciones que han desarrollado mandatos constitucionales y reglas generales de manera permanente que han debido incluirse por medio de una ley ordinaria. Informó que no se hizo mención a la transferencia de los recursos del FONTIC a la Superintendencia de Industria y Comercio (art. 152), a las potestades de los entes territoriales para implementar modificaciones de los planes de ordenamiento y demás atribuciones respecto del acceso a las TIC (art.

309), al cambio de la forma de pago de la contraprestación económica por obligaciones de hacer (art. 310 parcial), al igual que ocurre con las contraprestaciones a cargo de operadores postales (art. 311), y a la eliminación de la comisión de estudio de beneficios tributarios (art. 336 parcial). Terminó señalando el quebrantamiento del principio democrático por desbordar el límite temporal al modificar disposiciones ordinarias permanentes.

IV. PRUEBAS RECIBIDAS Secretarías de comisiones y plenarias del Senado de la República y de la

Cámara de Representantes

8. Se recibieron las gacetas del Congreso, los audios y las certificaciones requeridas, que serán valorados en la determinación a adoptar.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público

9. Sobre el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 informó que la autorización prevista en el numeral 7º del artículo 310 demandado, estaba consignada en el artículo 1949 de la Ley 1753 de 201510, que permitía al MinTIC establecer obligaciones de hacer como forma de pago de la contraprestación por el 8 Artículos 152, 309, 310 parcial, 311 y 336 parcial. 9 Expansión de las telecomunicaciones sociales y mejoramiento de la calidad de los servicios TIC. 10 Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. otorgamiento o renovación de los permisos de uso del espectro radioeléctrico, como se manifestó durante el trámite del proyecto de ley (ponencia para primer debate)11, al indicarse por el ministerio que “los artículos vienen del Plan Nacional de Desarrollo anterior y son las herramientas que dan el piso legal

para realizar los proyectos TIC que se están desarrollando12”.

10. De otra parte, manifestó que el artículo 311 establece una autorización que no estaba contenida en la norma que adiciona y que en palabras del viceministro de economía digital del MinTIC “sirve para cerrar la brecha rural. Es así como resulta relevante plantear la participación de los operadores postales en la apuesta por la conectividad, ya que son parte del sector TIC y hoy sus aportes por contraprestaciones como parte del FONTIC, se usan en cierta medida para conectar a colombianos en condiciones de vulnerabilidad13”.

Aseguró que el trámite legislativo de los artículos mencionados no exigía agotar el procedimiento contemplado en la ley orgánica presupuestal, porque: i) no ordenan gasto al limitarse a establecer una forma alternativa de pago de una obligación dineraria a cargo de los obligados y ii) no otorgan un beneficio tributario, pues no eximen ni aminoran las obligaciones relativas al pago de la contraprestación económica o de tributo alguno.

11. En consecuencia, de la prueba decretada puede colegirse lo siguiente: Prueba Parámetro Solicitud constitucional MinHacienda Ley orgánica presupuestal Exequibilidad arts. 310.7 y 311

V. INTERVENCIONES CIUDADANAS Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones

12. Respecto a los artículos 310 parcial y 311 demandados solicitó la exequibilidad o inhibición en cuanto al cargo de violación de la ley orgánica presupuestal y la exequibilidad en relación con el principio de unidad de materia.

13. En cuanto al artículo 7º de la Ley 819 de 2003 expuso que tales

disposiciones acusadas no imponen gastos al Gobierno, ni prevén beneficios tributarios, por lo que en el trámite legislativo no resultaba aplicable la disposición orgánica. Afirmó que se estructura el cargo a partir de una lectura bastante particular de los enunciados normativos. Se dio una lectura errónea del artículo 310.7, ya que determina que el MinTic podrá establecer una “forma de pago”, como facultad en cabeza de la entidad pública. Agregó que el actor parece entender que no habrá lugar a cobrar por el uso del espectro, pero es claro que la ley del plan no deroga el artículo 1214 de la Ley 1341 de 2009 que regula la materia, y hace referencia al pago de una contraprestación económica.

14. Subrayó que las obligaciones de hacer no cambian la naturaleza ni el valor de la contraprestación que deben efectuarse por el sujeto obligado, simplemente permiten una forma de pago admitida en el ordenamiento desde la definición 11 Gacetas del Congreso 135 y 136 de 2019. 12 El artículo 310 de la Ley 1955 de 2019 corresponde al artículo 167 del texto radicado por este Ministerio del proyecto de ley 311 de 2019 Cámara, 227 de 2019 Senado, y al artículo 167 de la ponencia para primer debate de la mencionada propuesta legislativa. 13 Gacetas del Congreso 135 y 136 de 2019. 14 Plazo y renovación de los permisos para el uso del espectro radioeléctrico. Modificado por el artículo 9º de la Ley 1978 de 2019. misma del Código Civil. No implican ordenación de gasto, sino una forma de cumplir las obligaciones previstas, siendo empleadas para la provisión de acceso

y servicio universal a las telecomunicaciones, que es la misión que orienta la inversión del MinTIC y la razón de ser de los fondos de servicio universal como el Fondo Único de las TIC. Concluyó que se busca maximizar la eficiencia en la consecución de las metas del Fondo, fomentando la inversión en el sector de las TIC para beneficio de los habitantes especialmente de los menos favorecidos.

15. De otro lado, en cuanto a la unidad de materia sostuvo la existencia de un vínculo directo con la parte general del PND. Luego de referir a los artículos 1º

(objetivos), 2º (parte integral de esta ley) y 3º (pactos) de la ley del plan, halla que los pactos estructurales tienen relación co