CC - C542-2005

Sentencia C-542/05

DERECHO DE PETICION-Papel en el Estado Social y Democrático de Derecho DERECHO DE PETICION Y DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Importancia DERECHO DE PETICION-Modalidad reforzada DERECHO DE PETICION-Requisitos de la respuesta DERECHO DE PETICION DE CONSULTAS-Características

DERECHO DE PETICION DE CONSULTAS-Función

DERECHO DE PETICION DE CONSULTAS-Naturaleza jurídica DIRECCION GENERAL DE APOYO FISCAL DEL MINISTERIO DE HACIENDA-Facultad de emitir conceptos con carácter obligatorio ACTOS ADMINISTRATIVOS Y CONCEPTOS DE LA ADMINISTRACION-Distinción El acto administrativo representa el modo de actuar ordinario de la administración y se exterioriza por medio de declaraciones unilaterales o bien orientadas a crear situaciones jurídicas generales, objetivas y abstractas o bien orientadas a crear situaciones concretas que reconocen derechos o imponen obligaciones a los administrados. Los conceptos no configuran, en principio, decisiones administrativas pues no se orientan a afectar la esfera jurídica de los administrados, esto es, no generan deberes u obligaciones ni otorgan derechos. En el evento que el concepto se emita a solicitud de un interesado, éste tiene la opción de acogerlo o no acogerlo.

CONCEPTOS DE LA DIRECCION DE IMPUESTOS Y

ADUANAS NACIONALES-Naturaleza CONCEPTOS DE LA ADMINISTRACION-No pueden considerarse como actos administrativos y solo en casos excepcionales pueden ser vinculantes

CONCEPTOS DE LA ADMINISTRACIONAlcance/CONCEPTOS DE LA ADMINISTRACION-Criterio

formal y criterio material La Corte considera pertinente distinguir dos criterios diferenciadores. Un criterio formal y un criterio material. De acuerdo con el criterio formal, cuando se solicita un derecho de petición de consultas conforme al artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, entonces los conceptos emitidos a fin de responderlo, ni son obligatorios ni de su contenido se puede derivar responsabilidad patrimonial en cabeza de la entidad que lo emitió. El criterio material opera en el evento en que la persona que solicita la consulta no se pronuncie sobre la forma en que eleva la petición, no determina si se trata de una petición en interés general o en interés particular o si se trata, más bien, de una petición de información o de una petición de consulta. Entonces, allí se tendría que examinar el caso concreto para poder establecer si del concepto que se emite se puede deducir o no la existencia de un acto administrativo. DERECHO DE PETICION DE CONSULTAS-Exclusión de responsabilidad por el contenido del concepto La exclusión de responsabilidad a la que se refiere el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo hace relación, en concreto, al contenido del concepto emitido en respuesta del derecho de petición. Del contenido del concepto emitido, insiste la Corte, no es posible derivar responsabilidad patrimonial alguna para la entidad que lo emite. Ello no significa que las autoridades públicas puedan actuar de modo arbitrario. En virtud de la cláusula del estado de derecho contenida en el artículo 1º de la Constitución Nacional, está vigente en Colombia el principio fundamental de interdicción de la arbitrariedad de la administración. Los conceptos emitidos por las entidades públicas en respuesta a un derecho de petición de consultas de acuerdo con lo dispuesto por el

artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, insistimos, son orientaciones, puntos de vista, consejos y cumplen tanto una función didáctica como una función de comunicación fluida y transparente. De llegar a establecerse una responsabilidad patrimonial por el contenido de tales conceptos, entonces, esto podría traer como consecuencia no solo que se rompa el canal fluido de comunicación entre el pueblo y la administración que existe y se ha consolidado en virtud del ejercicio del derecho de petición de consultas, sino que podría significar, al mismo tiempo, la ruptura del principio de legalidad y con ello una vulneración del principio de estado de derecho por cuanto se le otorgaría a cada autoridad pública el derecho de hacer una interpretación auténtica de la ley. RESPONSABILIDAD DEL SERVIDOR PUBLICO-Criterios para determinarla

Referencia: expediente D-5480

Demanda de Inconstitucionalidad Parcial contra el artículo 25 del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo)

Actor: Leonardo Acevedo Valencia.

Magistrado Ponente:

Dr. HUMBERTO ANTONIO

SIERRA PORTO.

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil cinco (2005) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública establecida en el artículo 241 de la Constitución Nacional, el ciudadano Leonardo Acevedo Valencia solicitó ante esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad (parcial) del artículo 25 del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso

Administrativo).

II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada: Decreto 01 de 1984

(Enero 2) “Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo. “El Presidente de la República de Colombia, “en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el artículo11 de la Ley 58 de 1982 y oída la comisión asesora creada por el artículo 12 de la misma ley,

DECRETA: (...) Art. 25.- El derecho de petición incluye el de formular consultas escritas o verbales a las autoridades, en relación con las materias a su cargo, y sin perjuicio de lo que dispongan normas especiales.

Estas consultas deberán tramitarse con economía, celeridad, eficacia e imparcialidad y resolverse en un plazo máximo de treinta (30) días. Las respuestas en estos casos no comprometerán la responsabilidad de las entidades que las atienden, ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución.”

III. LA DEMANDA El ciudadano Leonardo Acevedo Valencia solicita declarar inexequibles los apartes “no” y “ni” del inciso tercero del artículo 25 del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo). En caso de acogerse esta petición, el ciudadano Acevedo solicita a la Corte Constitucional el señalamiento de las normas que, a juicio de la Corporación, configuren unidad normativa con los apartes demandados para así obtener un pronunciamiento integral sobre el tema en cuestión. Como solicitud subsidiaria, se pide a la Corte Constitucional que en el evento de declararse la constitucionalidad de los apartes demandados, condicione

su pronunciamiento en el sentido según el cual lo señalado en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo no excluya responsabilidad patrimonial del Estado en razón de las consultas emitidas a solicitud de los particulares. El ciudadano Acevedo Valencia ofrece las siguientes razones para apoyar su solicitud. 1.- Si bien el artículo cuestionado ya había sido objeto de examen por parte de la Corte Constitucional, lo había sido por vicios de forma (Sentencia C-621-1997), de tal manera, que en este caso no opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. 2.- Una norma como la que se encuentra bajo examen, significa un obstáculo para lograr que se realicen las funciones y obligaciones que la Constitución establece para las autoridades en un Estado Social de Derecho. La formulación de consultas se encuentra desarrollada de manera plena en el derecho fundamental de petición. Así las cosas, una exclusión de responsabilidad como la prevista en las expresiones contenidas en el inciso tercero del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, abre paso a que las autoridades incurran en errores conceptuales sin responder por su eventual actuación negligente. 3.- Existe un desequilibrio de cargas en detrimento del particular quien, al obtener por parte de la administración un pronunciamiento errado en un sentido específico en el cual tiene un interés económico, puede sufrir también un detrimento patrimonial. 4.- Aceptar la posibilidad de que el Estado actúe sin responsabilidad, ni límites, significa una vulneración de disposiciones de rango constitucional. Las expresiones “no” y “ni” del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo vulneran los artículos 2, 6, y 90 de la

Constitución y, por ende, debe declararse inexequible.

IV. INTERVENCIONES

1. Intervención del Instituto de Derecho Procesal En su calidad de miembro y presidente del Instituto Colombiano de Derecho Procesal intervino el doctor Jairo Parra Quijano mediante escrito recibido el 2 de diciembre de 2004. El doctor Parra Quijano coadyuva la petición de declaratoria de inconstitucionalidad con apoyo en las siguientes razones. 1.1La disposición cuestionada vulnera también el artículo 1 de la Constitución, en la medida que se aparta del principio de solidaridad establecido en tal disposición. La administración pública debe buscar por medio de sus agentes que sus decisiones, sean ellas actos administrativos o simples respuestas a consultas, estén amparadas por el principio de solidaridad cuyo fin no es otro que lograr la armonía entre la administración y los administrados. 1.2.- El no cumplimiento cabal de sus funciones no sólo afectaría la responsabilidad del funcionario, sino la de la entidad a la que pertenece e infringiría con ello el artículo 6 de la Constitución. 1.3.- La norma en cuestión viola, así mismo, el artículo 83 de la Constitución en donde se proclama la presunción de buena fe. La buena fe debe estar presente tanto en las actividades de los entes públicos, como en la de los particulares y el ofrecer una respuesta errada a la consulta conlleva un acto antijurídico que el particular no está obligado a soportar. 1.4.- La disposición bajo examen viola también el artículo 95 de la Constitución pues la actuación antijurídica e irresponsable del funcionario irrespeta la dignidad del asociado.

1.5.- De aceptarse la irresponsabilidad de los entes estatales al opinar o absolver consultas, no se podría entender que al ser ellas demandadas adujeran su propia torpeza. Esto es algo imposible de aducir en un estado de derecho y menos aún en un estado social de derecho, pues de acuerdo con el artículo 2º de la Constitución, el Estado está organizado para garantizar la protección de la vida, honra y bienes de los asociados. 1.6.- En la Sentencia T-332 de 1994 la Corte puso énfasis en que la legitimidad de las decisiones estatales reside en su fundamentación objetiva y razonable y el principio de legalidad rige el ejercicio de las funciones públicas (Art. 121 de la Constitución), además de ser condición de existencia de los empleos públicos (Art. 122 de la Constitución), cuyo desconocimiento genera responsabilidad (Art. 6 y artículo 90 de la Constitución). La decisión de la autoridad debe respetar la igualdad de todos ante la ley (Art. 13 de la Constitución). De este precepto se deriva un límite sustancial que restringe la discrecionalidad de los servidores públicos. En el ejercicio de sus actividades los funcionarios no pueden ni interpretar ni aplicar en forma arbitraria. El criterio para evaluar si las actuaciones se ciñen a lo dispuesto por el ordenamiento es finalista y deontológico y ha de orientarse por el servicio a la comunidad así como garantizar la efectividad de los principios y deberes establecidos en la Constitución (Artículo 2 de la Constitución). Las actuaciones deben ceñirse al postulado de la buena fe (Artículo 83 de la Constitución). Se excluye la conducta dolosa o

gravemente culposa. Su demostración genera responsabilidad patrimonial del Estado así como el deber de repetir contra el agente responsable (Artículo 90 de la Constitución.)

2. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia El Ministerio de Interior y de Justicia interviene por medio de apoderado y solicita que se declare la constitucionalidad de la norma acusada con base en las razones expuestas a continuación. 2.1.- Según lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencias C-487 de 1996, T-877 de 2000, T-807 de 2000, los conceptos rendidos por la administración no configuran, en principio, una decisión administrativa.

No son declaraciones orientadas a desplegar efectos jurídicos en el sentido de imponer obligaciones y generar derechos a los administrados. El concepto tiene un efecto autoregulador de la actividad administrativa. En la medida en que imponga exigencias a terceros, entonces deja de ser un concepto y pasa a convertirse en un acto administrativo con las consecuencias jurídicas que ello acarrea. En tal evento, se asemejaría a un acto de la naturaleza propia de las Circulares o de las Instrucciones de Servicio que podría ser impugnado ante la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo. 2.2Los conceptos significan un desarrollo práctico del derecho de petición o de las necesidades administrativas y tienen como fin establecer la interpretación de los preceptos jurídicos para facilitar la expedición y ejecución de las decisiones y tareas administrativas y para servir de orientación a los administrados con respecto a las actuaciones que deban llevar a cabo ante la administración. Los conceptos desempeñan una función didáctica y orientadora que ocurre dentro de los términos

señalados por la Constitución. 2.3.- El principio de buena fe y de confianza legítima sirven de sustento a la constitucionalidad de la norma acusada. 2.4.- Si bien las consultas no tienen efectos decisorios frente a los administrados, si llegaren a tenerlos, ostentarían el rango de actos administrativos reglamentarios “en el último nivel de ejecución de la ley en sus aspectos técnicos y operativos.” Tales actos, estarían, por tanto, sujetos al control de legalidad de la jurisdicción contencioso administrativa. 2.5.- Así las cosas, la norma demandada no establece excepción alguna al principio de responsabilidad de la administración en sus actuaciones.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación en concepto número 3740 recibido en la Secretaría de esta Corporación el día 25 de enero de 2005 solicita a la Corte Constitucional que declare exequible, en lo acusado, el artículo 25 del Decreto 01 de 1984, “por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo.” El Procurador sustenta su solicitud por medio de las siguientes razones. 1.- El derecho de petición está previsto en la Constitución en tanto derecho que tiene toda persona para que sus peticiones sean resueltas con certeza jurídica y de manera oportuna. El legislador puede reglamentar este derecho en los términos de la Constitución. La negligencia de los funcionarios de la administración en ofrecer respuestas efectivas y de fondo podría traer como consecuencia una investigación disciplinaria frente al funcionario público obligado a emitirla. No se presenta, por tanto, desequilibrio en las cargas entre los particulares y la

administración. 2.- El artículo 23 de la Constitución legitima el deber de los funcionarios públicos y de los particulares que cumplan funciones públicas de resolver en forma oportuna y con certeza jurídica toda petición o consulta. El derecho consagrado en el artículo 23 es, conforme al artículo 85 de la Constitución, un derecho fundamental de aplicación inmediata. Del artículo 95 se desprende el deber de que toda persona cumpla con la Constitución y con las leyes. Se desprende, así mismo, que el ejercicio de los derechos y libertades implican responsabilidades y que se deben respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios. Toda persona debe colaborar con el buen funcionamiento de la administración. 3.- Conforme al artículo 2 del Código Contencioso Administrativo, es deber de la administración responder por la prestación eficiente del servicio público y hacerlo de modo acertado y adecuado dentro de los términos fijados para ello y, en este caso, de acuerdo con las finalidades propias del derecho de petición. Existen mecanismos de defensa que entran a operar en el evento en que el derecho de petición resulte amenazado o vulnerado por cualquier autoridad pública. Cuando no se responda a la pregunta formulada en el derecho de petición o tal respuesta resulte incomprensible, así como cuando se responda de modo evasivo o la cuestión no sea resuelta, procede la acción de tutela. 4.- Conforme al artículo 4º del Código Contencioso Administrativo, las actuaciones administrativas pueden iniciarse por quienes ejercen el derecho de petición, bien en virtud de un interés general o bien en virtud de un interés particular. Los artículos 5º y siguientes del Código Contencioso Administrativo señalan lo relativo a la manera cómo puede

ejercerse ese derecho y los términos a los que debe sujetarse el funcionario para resolverlo vencidos los cuales el funcionario se ve obligado a solucionar de fondo el asunto y a hacerlo de manera imparcial. 5.- La Corte Constitucional (sentencia T-766 de 2000 y T-985 de 2001) se ha pronunciado de manera reiterada acerca del núcleo esencial del derecho de petición y lo ha conectado con la obligación de emitir una resolución pronta, oportuna y de fondo de lo planteado, de manera clara, precisa, congruente y orientada a la solución efectiva del caso. Si estos requisitos no se cumplen, entonces se vulnera el derecho de petición. 6.- De la ley misma se desprende el deber de responder de manera rápida y oportuna las peticiones de los ciudadanos. Así lo dispone el artículo 31 del Código Contencioso Administrativo. Ahora bien, conforme a lo dispuesto por el artículo 23 de la Constitución, la respuesta no puede reducirse a ser una respuesta formal. La Corte Constitucional establece (sentencia T-575 de 1994, T-228 de 1997, entre otras) que la respuesta debe ir más allá puesto que para quien cumple una función administrativa implica adoptar una decisión real y material. 7.- Las determinaciones o decisiones que pronuncie la administración deben establecerse en un acto administrativo a fin de garantizar el derecho de contradicción. 8.- El artículo 34, Título IV, capítulo II, de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único) en su numeral 1º dispone que los funcionarios públicos deben cumplir sus funciones de acuerdo con lo dispuesto en la

Constitución y en las leyes. 9.- Las actuaciones administrativas sirven de pauta para la preparación y expedición de actos emitidos por órganos del Estado con miras a satisfacer necesidades individuales y colectivas. En este orden de ideas, las respuestas que ofrezca la administración en virtud de los derechos de petición instaurados por los ciudadanos caen dentro de la órbita del artículo 209 de la Constitución. Deben cumplirse, por tanto, los principios de economía, imparcialidad y celeridad. La inobservancia de estos principios o la negación a emitir respuesta o solución oportuna a un derecho de petición, puede acarrear investigación y sanción disciplinaria. No a cosa distinta se refiere el artículo 7 del Código Contencioso Administrativo: “la desatención a las peticiones, la inobservancia de los principios orientadores de las actuaciones administrativas y de los términos para resolver o contestar, constituyen causal de mala conducta para el funcionario y dan lugar a sanciones.” A la celeridad con que deben resolverse los derechos de petición y a la necesidad de cumplir con los términos previstos para tal efecto, se refiere la Corte Constitucional en sentencia T-986 de 2001. 10.- El derecho de petición presenta distintas modalidades. Los derechos de petición de interés general (artículos 5 y 8 del Código Contencioso Administrativo); de interés particular (artículo 9 a 15 del Código Contencioso Administrativo); de información (artículo 17 a 24 del Código Contencioso Administrativo); de formular consultas (artículo 25 al 26 del Código Contencioso Administrativo). En relación con este último aspecto, es preciso señalar que las respuestas a tales consultas

contienen conceptos, opiniones o posiciones jurídicas emitidas por la administración sobre determinados asuntos. No es posible que tales respuestas comprometan la responsabilidad de la administración a menos que se presente una evasiva o negativa a responderlas situación que traería como consecuencia sanciones disciplinarias por incumplimiento de los términos previstos por la ley para dar respuesta a las peticiones. 11.- De lo anterior no se puede derivar, sin embargo, una responsabilidad patrimonial del Estado cuando con las respuestas emitidas se causen daños patrimoniales al peticionario. Esto es inaceptable, toda vez que si el peticionario resuelve adoptar una decisión con base en los criterios e interpretaciones jurídicas emitidas por la administración y llega a sufrir por ello un perjuicio patrimonial, no se puede perder de vista que lo hace de manera optativa “si o no”. Por esta razón, no se percibe desequilibrio alguno cuando se toma como referencia una respuesta a una consulta por parte del peticionario. Los conceptos no son de obligatorio cumplimiento.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia Desde el punto de vista de lo dispuesto por el artículo 241 numeral cuarto de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la presente demanda. Si bien el artículo demandado en esta oportunidad ya había sido examinado por la Corte, lo había sido por vicios de forma, de modo que no opera aquí el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.

2. Norma objeto de la demanda. Problema jurídico a resolver Objeto de la presente demanda de inconstitucionalidad son las expresiones no y ni contenidas en el inciso tercero del artículo 25 del

Código Contencioso Administrativo que regula el derecho de petición de consulta: “Las respuestas en estos casos no comprometerán la responsabilidad de las entidades que las atienden, ni serán de obligatorio cumplimiento y ejecución” (énfasis fuera de texto). El actor considera que la presencia de estas expresiones en el inciso tercero del artículo 25 implica que las autoridades públicas puedan eximirse de responsabilidad en el evento de incurrir en errores conceptuales o en actuaciones negligentes. Según el demandante, esto trae como consecuencia que cuando sea errada la respuesta ofrecida al derecho de petición de consulta - en el que un particular tiene interés económicogenere detrimentos patrimoniales y las autoridades públicas no respondan por ellos. Por tal razón, el demandante considera que la Corte debe pronunciarse a favor de la inconstitucionalidad de las expresiones no y ni en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo. El instituto de Derecho Procesal coadyuva la demanda. Encuentra que con las expresiones no y ni contenidas en el inciso tercero del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo se vulnera tanto el principio de solidaridad previsto en el artículo 1º de la Constitución, como el artículo 6º que contiene la cláusula general de responsabilidad, el artículo 83 que establece el principio de buena fe, el artículo 95 donde se prevé el principio de respeto a la dignidad de los asociados, así como los artículos que hacen referencia al principio de legalidad (artículos 121, 122, 6º y 90 de la Constitución). Todos los artículos vulnerados constituyen límites, bien formales o sustanciales, cuya trasgresión implica dejar de observar

lo dispuesto en el artículo 2º de la Constitución, esto es, garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes establecidos en la norma superior. Tanto el ministerio del Interior y de Justicia como la Vista Fiscal, solicitan a la Corte que declare constitucionales las expresiones no y ni contenidas en el inciso tercero del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo. Ambos coinciden en que los conceptos emitidos por la Administración en desarrollo del derecho de petición de consultas no generan, en principio, obligaciones ni conceden derechos. Significan tan sólo una orientación. El Ministerio del Interior y de Justicia, por su parte, distingue tres formas que pueden adoptar los conceptos: la de meras opiniones; la de servir de instrumento de autorregulación de la administración y la de actos administrativos, cuando tales conceptos imponen obligaciones frente a terceros. En este último caso, ostentarían el rango de actos administrativos “en el último nivel de ejecución de la ley en aspectos técnicos y operativos.” De esta manera, el acto sería objeto de control de legalidad en la jurisdicción contencioso administrativa y no se establecería, por consiguiente, ninguna excepción al principio de responsabilidad. El Procurador considera que las respuestas emitidas por las autoridades públicas en desarrollo del derecho de petición de consultas no comprometen la responsabilidad de la administración a menos que se presente una evasiva o negativa a responderlas. Esta situación traería consigo las sanciones disciplinarias pertinentes pero no acarrearía, sin embargo, una responsabilidad patrimonial del Estado, puesto que los conceptos no son obligatorios y es optativo cumplirlos o no.

Hecha la síntesis de los cargos, de los argumentos de los intervinientes y de la Vista Fiscal, pasa la Corte a plantear el problema jurídico a resolver. El inciso tercero del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo dispone que las respuestas ofrecidas por las autoridades en cumplimiento del derecho de petición de consultas – verbales o escritas - no comprometen la responsabilidad de las entidades que las atienden, ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución (énfasis nuestro). ¿Significa lo establecido en este inciso del artículo 25 que las autoridades públicas que emiten las respuestas se eximen de todo tipo de responsabilidad - en contravía del principio constitucional de responsabilidad (artículos 6º y 90 de la Constitución) y del principio de legalidad (artículos 121, 122 de la Constitución) y demás disposiciones legales - o más bien que la exclusión de responsabilidad se predica en concreto de la respuesta que se emite en desarrollo del derecho de petición de consultas que es, a su turno, una de las formas – pero no la única - que pueden asumir las consultas a la administración? Para responder esta pregunta la Corte examinará varios asuntos. En primer lugar, se dirigirá a realizar un somero análisis sobre cuáles son los alcances del derecho fundamental de petición en general (artículo 23 de la Constitución) y su estrecha relación con la posibilidad de ampliar y profundizar la democracia participativa. Una vez hecha esta aproximación, la Corte se pronunciará sobre los alcances que tiene el derecho de petición de consultas (artículo 25 del Código Contencioso Administrativo). A renglón seguido, la Corte se ocupará, en concreto, de

la disposición acusada y del problema jurídico que la acusación plantea. 2.1.- El papel del derecho de petición en un Estado social y democrático de derecho 2.1.1.- Una de las finalidades más relevantes del Estado social y democrático de derecho recogido en la Constitución de 1991 fue ampliar y profundizar la participación del pueblo en los asuntos que puedan afectarlo y en general en el ejercicio y control del poder político y de la actividad administrativa. En este sentido, marcó una nítida orientación: las autoridades estatales están al servicio del pueblo y deben obrar de manera rápida, diligente y eficiente en el desempeño de sus funciones. El pueblo, por su parte, cuenta con una serie de herramientas que le permite mantener una fluida comunicación con las autoridades administrativas. 2.1.2.- Estas orientaciones que ponen énfasis en la participación democrática del pueblo colombiano, se encuentran contenidas a lo largo del texto constitucional. Así en el artículo 1º se establece que “Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista...”. Cada uno de los componentes de este artículo, visto por separado, no hace otra cosa que plasmar el anhelo de los colombianos por profundizar y ampliar las posibilidades de participación democrática en los términos que más se acerquen a las expectativas de las ciudadanas y de los ciudadanos y del pueblo en general. En esta misma línea de ideas se pronuncia el artículo 2º cuando subraya que uno de los fines esenciales del Estado es “ (...) facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida

económica, política, administrativa y cultural de la Nación.” El artículo 3º, por su parte, reconoce la titularidad de la soberanía en cabeza del pueblo colombiano y reconoce que fuera de la democracia representativa, el pueblo podrá ejercer de manera directa esa soberanía. 2.1.3.- Así las cosas, el pueblo colombiano deja de ser una magnitud abstracta, homogénea y coincidente - ajena por entero a las circunstancias de la vida - para pasar a ser reconocido como magnitud pluralista que incluye una gran diversidad étnica y cultural tal como lo dispone el artículo 7º de la Constitución: “El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana.” El pueblo colombiano reivindica a través de lo dispuesto en el título segundo de la Constitución una serie de derechos que apuntan a llevar a la práctica el sueño de convivencia aún a pesar de las diferencias. La amplia Carta de Derechos establecida en el título segundo de la Constitución, junto con los Mecanismos de Garantía para su Protección son, nada más pero tampoco nada menos, que el reflejo de las aspiraciones de un pueblo conciente de sus propias carencias y de sus propios problemas que, sin embargo, no renuncia a que las cosas puedan ser de otra manera, así sea conciente de que todavía queda un difícil y largo trecho por recorrer. Es justamente en este orden de ideas que se establece el derecho de petición contenido en el artículo 23 de la Constitución Nacional según el cual: "Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante