CC - T428-2012

Sentencia T-428/12

JUSTICIABILIDAD DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y

SU EXIGIBILIDAD EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Alcance DERECHOS SOCIALES, ECONOMICOS Y CULTURALESConexidad con derechos fundamentales En virtud de sus características estructurales y particularmente de su carácter negativo, sólo los derechos fundamentales eran -desde esa ópticade aplicación inmediata y, por lo tanto, exigibles mediante la acción de tutela. Los derechos sociales, a su turno, tenían la naturaleza de orientaciones programáticas dirigidas al legislador (o la administración en lo pertinente) y resultaban por ello ajenos al control judicial por vía amparo DERECHOS FUNDAMENTALES-Criterio de identificación Sobre los criterios de identificación de los derechos fundamentales, en la sentencia T-227 de 2003 expresó la Corte: ‘los derechos fundamentales son aquellos que (i) se relacionan funcionalmente con la realización de la dignidad humana, (ii) pueden traducirse o concentrarse en derechos subjetivos y (iii) encuentran consensos dogmáticos, jurisprudenciales o de derecho internacional, legal y reglamentario sobre su fundamentalidad DERECHOS FUNDAMENTALES-Tienen contenidos prestacionales cuyo desarrollo está sujeto al principio de progresividad y no regresión DERECHOS FUNDAMENTALES-Facetas prestacionales La eficacia y cobertura de las facetas prestacionales de los derechos constitucionales debe ampliarse de manera gradual, de acuerdo con la capacidad económica e institucional del Estado en cada momento histórico

PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y PROHIBICION DE

REGRESIVIDAD EN MATERIA DE DERECHOS SOCIALESJurisprudencia constitucional La Corte Constitucional tiene establecido que comporta: (i) la satisfacción inmediata de niveles mínimos de protección; (ii) el deber de observar el principio de no discriminación en todas las medidas o políticas destinadas a ampliar el rango de eficacia de un derecho; (iii) la obligación de adoptar medidas positivas, deliberadas y en un plazo razonable para lograr una mayor realización de las dimensiones positivas de cada derecho, razón por la cual la progresividad es incompatible, por definición, con la inacción estatal; y (iv), la prohibición de retroceder por el camino iniciado para asegurar la 2 plena vigencia de todos los derechos Esta Corporación ha considerado, en armonía con la doctrina autorizada del DIDH, que no toda regresión es arbitraria, pues la adecuada utilización de los recursos públicos y las necesidades más apremiantes que en cada momento enfrenta el Estado en materia social, pueden llevar a considerar como constitucionalmente válida o legítima la modificación de políticas públicas y normas jurídicas que impliquen un retroceso en la eficacia de un derecho, si esas medidas comportan a la vez una ampliación (de mayor importancia) del ámbito de protección de otro u otros derechos DERECHO A LA EDUCACION-Carácter fundamental que debe ceñirse a los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad social y redistribución de los recursos en la población económicamente vulnerable ACCESO Y PERMANENCIA DE JOVENES Y ADULTOS EN SISTEMA DE EDUCACION FORMAL-Los mandatos imperativos del

derecho internacional e interno regulan el ingreso y la continuidad en el sistema de educación de distintos segmentos poblacionales Es posible sostener que (i) el Estado colombiano, a través de medidas legislativas y administrativas, ha decidido implantar un programa de educación para jóvenes y adultos en aplicación de los mandatos de derecho internacional y derecho interno sobre la accesibilidad a la educación de la población mayor de dieciocho años; (ii) las condiciones de accesibilidad al programa se han establecido en la Ley 115 de 1994 y, principalmente, en el Decreto 3011 de 1997 y las distintas resoluciones y directivas emanadas del MEN, aspectos que, por lo tanto definen el contenido mínimo del derecho, exigible judicialmente PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA Y LA BUENA FE EN MATERIA DE EDUCACION-Caso en que un grupo de jóvenes y adultos es beneficiado con un programa de educación pero debido a inconvenientes presupuestarios se les suspende la continuidad de sus estudios PRINCIPIO DE CONTINUIDAD EN EL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION-Orden al Ministerio de Educación y al Departamento de Nariño continúen con el Programa para jóvenes y adultos de educación formal

Referencia: expedientes T-3115240, T3115241 y T-3121736.

Acciones de tutela presentadas por Carlos Armando Orbes Benavides, Jimmy Eudoro 3 Burbano Leyton y Bertha del Carmen Mera contra la Secretaría de Educación Departamental de Nariño y el Ministerio de Educación Nacional.

Magistrada Ponente:

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil doce (2012)

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Adriana María Guillén Arango (E), en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA Mediante la cual se revisan las decisiones dictadas dentro de los procesos de la referencia, así: Expediente Fallos de tutela1 T-3121736 Primera y única instancia: Sentencia de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto (Nariño), de dieciocho (18) de mayo de dos mil once (2011). T-3115241 Primera y única instancia: Sentencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, de dieciséis (16) de mayo de dos mil once (2011). T-3115240 Primera y única instancia: Sentencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, de dieciocho (18) de mayo de dos mil once (2011).

I. ANTECEDENTES Los peticionarios hacen parte de un grupo de beneficiarios del programa de educación para jóvenes y adultos prestado en el Departamento de Nariño, mediante la concurrencia y coordinación del Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del ente territorial. Cada uno de ellos presentó acción de tutela por separado, considerando que las autoridades mencionadas violaron su derecho fundamental a la educación; sin embargo, las demandas interpuestas tienen como base un formato único en el que sólo se modifica el nombre del peticionario. Por ese motivo, la Sala presentará los

antecedentes de las tres acciones de manera conjunta, efectuando las 1 Los expedientes de la referencia fueron seleccionados para revisión, y acumulados por unidad temática, por la Sala de Selección Número Siete, mediante auto de dieciocho (18) de julio de dos mil once (2011). 4 precisiones relevantes sobre las especificidades de cada proceso. La reseña de los fallos de instancia se efectuará de forma independiente.

1. Fundamentos fácticos y jurídicos de las demandas. 1.1. Los actores se inscribieron y fueron escogidos como beneficiarios de los cursos de educación para jóvenes y adultos ofrecidos por la Secretaría de Educación de Nariño (en adelante, SED Nariño) y el Ministerio de Educación Nacional (en adelante, MEN), programa que se compone de seis ciclos lectivos especiales integrados (CLEI), de acuerdo con el Decreto 3011 de

1997. Después de cursar y aprobar los tres primeros CLEI, la Secretaría de Educación Departamental les informó que en el año 2011 no se ofrecería el ciclo cuatro, debido a que el MEN anunció que no apropiaría recursos para ello, alegando dificultades presupuestales. “[S]egún se nos informa [por parte de la Secretaría de Educación,] el Ministerio de Educación Nacional le indico (sic) al Señor Gobernador de Nariño (…) que no hay recursos para la educación de adultos (…) violando en forma flagrante [nuestro] derecho a la educación el cual está contemplado en las siguientes normas y asegurado por la circular siete del Ministerio de Educación Nacional, que le ordena a los entes territoriales garantizar la continuidad de la educación de adultos y los recursos para

hacerlo”. 1.2. A juicio de los actores, la decisión adoptada por las autoridades accionadas, en el sentido de suspender el servicio educativo para adultos en el ciclo que les correspondía cursar, constituyó una violación a su derecho fundamental a la educación (artículo 67, Constitución Política), y a las normas legales concordantes, contenidas en la Ley 115 de 1994 (artículos 50, 51, 54), el Decreto 1860 de 1994 “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 115 de 1994, en los aspectos pedagógicos y organizativos generales”, el Decreto 3011 de 1997“Por el cual se establecen normas para el ofrecimiento de la educación de adultos y se dictan otras disposiciones” y la Circular 07 de 2008 del Ministerio de Educación Nacional.

2. Intervención de las autoridades accionadas.

2.1. Secretaría Educación Departamental de Nariño (SED, Nariño). La Secretaría de Educación de Nariño intervino en cada uno de los trámites acumulados. En todos los casos solicitó negar el amparo con base en los argumentos que a continuación se exponen: (i) Los accionantes no cumplieron con la carga mínima de probar los hechos expuestos en la demanda; (ii) el derecho a la educación para personas mayores de edad no es de carácter fundamental sino prestacional; (iii) no existe 5 violación actual ni amenaza al derecho a la educación de los accionantes; (iv) los actores fundamentan sus pretensiones en una información que se publicó en un diario de circulación regional, pero no se ha constatado el desconocimiento directo de una garantía constitucional por medio de una

actuación administrativa; (iv) el Departamento de Nariño administra los recursos del Sistema General de Participaciones pero la distribución de los mismos es competencia directa del MEN. El ente territorial ha requerido al MEN el envío de la transferencia para continuar con el programa de educación para jóvenes y adultos, justificando la solicitud mediante la matrícula de estudiantes atendidos, como se establece en el Decreto 3011 de 1997 y la Circular 07 de 2008 del Ministerio de Educación Nacional, sin obtener respuesta positiva. Finalmente, (v) la tutela no es procedente para discutir hechos inciertos, ni para perseguir la protección de derechos prestacionales. 2.2. Ministerio de Educación Nacional. El Ministerio de Educación Nacional sólo intervino en el trámite T-3121736 (Peticionaria Bertha del Carmen Mera). En esa oportunidad, solicitó al juez de instancia negar el amparo constitucional, apoyándose en los siguientes argumentos: (i) la edad es un criterio legítimo para limitar el acceso al derecho a la educación: es prioritario garantizar el acceso de los niños y niñas al sistema y, de forma progresiva, ampliar la cobertura a los mayores de edad; (ii) dentro de las políticas del MEN se encuentra el programa de alfabetización para jóvenes mayores de quince años y adultos, así como la continuidad y fortalecimiento del programa de educación formal para adultos, en el que se prevé dar apoyo a las entidades territoriales certificadas en el proceso de formación del “joven y adulto iletrado”. Dentro de esa política, el MEN presta integralmente el servicio “durante el primer ciclo de educación de adultos, como se señaló en la Circular Ministerial 07 de 2008 (…) [S]i el

accionante ya cursó el primer ciclo de formación del joven y el adulto, el Ministerio cumplió con la prestación a la cual se había comprometido”. (Subrayado del original). Agregó, el Ministerio, que “[e]n la presente vigencia el Ministerio de Educación Nacional informó a la Secretaría de educación de Nariño, con oficio No. 2011EE19607 del 20 de abril 2011 lo siguiente: ‘(…) en cumplimiento de la Ley 715 de 2001 la Nación asigna recursos por población atendida en la vigencia inmediatamente anterior con base en la matrícula reportada por la entidad territorial y la tipología definida por nivel y zona. Con estos recursos la entidad debe en primera instancia garantizar el pago de salarios y prestaciones sociales del personal de la planta financiada con recursos del Sistema General de Participaciones y viabilizada conjuntamente con la Nación. En el evento que estos recursos no alcancen a cubrir la nómina de dichos funcionarios, se asignan recursos complementarios para garantizar su pago, siempre y cuando la entidad demuestre uso adecuado de los recursos humanos y financieros, en condiciones de eficiencia (…)’”. 6

3. De los fallos objeto de revisión. 3.1. T-3121736. (Peticionaria Bertha del Carmen Mera).

La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, Nariño, mediante sentencia proferida en única instancia, el dieciocho (18) de mayo de dos mil once (2011), decidió negar el amparo. Las razones centrales de la providencia se sintetizan a continuación: Inicialmente, la Corte Constitucional estableció que el derecho a la educación tiene carácter fundamental para los menores de edad, y prestacional para las

personas adultas; posteriormente, su concepción fue variando al constatar que “pese a tratarse de un derecho de segunda generación (…) puede implicar (…) obligaciones tanto de índole positiva como negativa, es decir, obligaciones prestacionales pero también de abstención (…)”, por lo que puede ser considerado como un derecho fundamental autónomo. De ello, sin embargo, no se desprende que siempre sea exigible por vía de tutela debido a que su eficacia comporta altas erogaciones económicas y requiere la concurrencia de las ramas ejecutiva y legislativa para la definición de las prestaciones exigibles y las condiciones de acceso al servicio. En el asunto bajo estudio existen normas legales y reglamentarias relacionadas con la garantía del derecho a la educación de adultos, de las cuales se desprende que el compromiso estatal se encamina principalmente al ciclo primero de educación “sin que por ello pueda desconocerse la obligación de ampliar la cobertura”. Ahora bien, de acuerdo con los precedentes de la Corte Constitucional, dado que los entes territoriales enfrentan una constante escasez de recursos, deben priorizar el gasto en necesidades inmediatas, como la educación de niños, niñas y adolescentes. Por ello, finalizado el primer ciclo por parte de la peticionaria, su derecho debía ceder ante intereses superiores como la educación de los menores. 3.2. T-3115241. (Peticionario Jimmy Eudoro Burbano Leyton). La Sala Jurisdiccional del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, mediante decisión proferida el dieciséis (16) de mayo de dos mil once (2011), en única instancia, negó el amparo solicitado, con base en las siguientes

razones: A pesar de que la Corte ha evolucionado en su jurisprudencia hacia posturas más garantistas, variando la calificación del derecho a la educación de “fundamental por conexidad” a “fundamental autónomo”, en el caso de los mayores ese derecho mantiene su carácter prestacional, por lo que está condicionado a la disponibilidad de recursos. La obligación del Estado, en consecuencia, se concreta en la ampliación progresiva de la cobertura a todos los niveles de formación. En tal sentido, como el peticionario es mayor de edad, no es procedente el amparo. 7 3.3. T-3115240 (Peticionario Carlos Amando Orbes Benavides). La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, en sentencia de primera y única instancia, proferida el dieciocho (18) de mayo de dos mil once (2011), decidió negar el amparo a partir del siguiente razonamiento: La educación es un derecho fundamental. El Estado debe garantizar la prestación del servicio a la población que se encuentra entre los cinco y los quince años de edad, comprendiendo un mínimo de un año de preescolar y nueve de educación básica. Además, de acuerdo con la sentencia T-323 de 1994, para la población infantil -incluidas las personas que están entre los 15 y los 18 años de edad-, el Estado debe suministrar de forma gratuita y obligatoria la instrucción básica. Para el resto de la población, la educación es un derecho prestacional que puede exigirse al Estado sólo en circunstancias específicas y en condiciones de igualdad de acceso y permanencia.

4. Actuación adelantada en sede de Revisión.

La Sala Primera de Revisión, mediante auto de decidió requerir información adicional sobre los hechos a la Secretaría de Educación Departamental de Nariño, al Ministerio de Educación Nacional y a los peticionarios. La primera, reiteró lo expuesto en las instancias, y los actores guardaron silencio. Por lo tanto, sólo se efectuará una síntesis de lo expuesto por el Ministerio de

Educación Nacional: (i) El Ministerio ha expedido la Directiva Ministerial No. 14 de 2004, la Circular 007 de 2008 y el Memorando de Calidad de 8 de abril de 2010, con el fin de establecer orientaciones sobre los procedimientos de carácter metodológico, administrativo y financiero para garantizar la atención educativa de los jóvenes y adultos del país.

(ii) De acuerdo con las normas pertinentes, esta población puede ser atendida en instituciones educativas oficiales, con docentes oficiales, en jornada nocturna, sabatina o dominical, reconociéndoles el pago de horas extras, valores que son reconocidos a cada entidad territorial a través del Sistema General de Participaciones; también se puede prestar mediante la contratación de operadores particulares que cuenten con la capacidad para implantar el Programa de educación para jóvenes y adultos, “con cobertura nacional, materiales educativos propias, estructura pedagógica, administrativo y operativa demostrada para la escolarización de dicha población”. (iii) El artículo 6º de la Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los

8 servicios de educación y salud, entre otros” establece que corresponde a los departamentos prestar el servicio y administrar y distribuir entre los municipios de su jurisdicción los recursos del SGP destinados a la prestación de los servicios educativos a cargo del Estado. “La misma ley indica que le corresponde a la Nación asignar los recursos por población atendida en la vigencia inmediatamente anterior con base en la matrícula reportada por la entidad territorial y la tipología definida por nivel y zona ‘que para la educación de adultos se ha definido de acuerdo al ciclo atendido, para la vigencia 2011 se asignaron $443.000 por estudiantes de ciclo 2 y $670.000 por estudiante de los ciclos 3 al 6’. Con estos recursos la entidad debe garantizar el pago de las horas extras a los docentes que ofrecen los programas de educación de adultos y gestionar la contratación de los modelos educativos flexibles que permitan ampliar la oferta educativa a las zonas en las cuales el sistema educativo oficial de docentes de plante no tiene cobertura o que las condiciones sociales de la población no permiten el acceso al sistema educativo. || Cuando se determine que la atención e los adultos en el sistema educativo se hará por medio de contratación de operadores de modelos flexibles, se debe garantizar la capacitación, seguimiento y evaluación a los docentes, dotación de materiales educativos, y la remuneración de los tutores por las horas laboradas; exigiendo que los estudiantes sean reportados oportunamente en la matrícula oficial de la ET.” (iv) En el documento Conpes 137 de 2010 se determinó que “Teniendo en cuenta los valores por tipología, se calcula para cada entidad territorial certificada la asignación por alumno que incluye los alumnos atendidos con

recursos públicos en instituciones oficiales y los atendidos mediante la modalidades de contratación en instituciones no oficiales. Para el caso de la población atendida de jóvenes y adultos, el Ministerio de Educación Nacional conforme con lo establecido en el artículo 16, numeral 16.1.1 de la Ley 715 de 2001, define dos tipologías, así: i) ciclo 2 y ii) ciclos 3 a 6, de acuerdo con el decreto 3011”. (v) “Si bien los recursos tienen destinación específica, la Nación no los distribuye por rubros presupuestales ni por concepto de gastos, la incorporación distribución y administración [de los mismos] es competencia de las entidades territoriales (…).” Concluyó el Ministerio su informe señalando que el programa de educación para jóvenes y adultos existe como estrategia para garantizar la atención de la población joven y adulta por fuera del sistema educativo regular y que los recursos para su implantación se asignan por documento Conpes.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

9 La Sala es competente para revisar el fallo de tutela, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución, y 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991.

2. Planteamiento del caso y problema jurídico. 2.1. Presentación del caso: los peticionarios son personas mayores de dieciocho años beneficiarias del programa de educación para adultos ofrecido en el Departamento de Nariño (municipio de Túquerres) por parte de la Secretaría de Educación del ente territorial y el Ministerio de Educación Nacional. El programa, se compone de seis ciclos lectivos especiales

integrados, de los cuales los actores cursaron y aprobaron los tres primeros y se matricularon para el cuarto. Sin embargo, cuando esperaban el inicio del mismo, la SED de Nariño les informó que no sería ofrecido porque el MEN no distribuyó los recursos necesarios a través del Sistema General de Participaciones (en adelante, SGP). Tanto la SED de Nariño como el MEN solicitaron negar el amparo, señalando, en síntesis, que el derecho a la educación sólo es fundamental y exigible judicialmente para los menores de edad mientras que, en el caso de los mayores de edad, tiene un carácter prestacional que acarrea para el Estado obligaciones de ampliación progresiva en la cobertura, no exigibles mediante la acción de tutela. Además, la SED de Nariño afirmó que el MEN no distribuyó los recursos para la prestación del servicio educativo para jóvenes y adultos como lo disponen las normas legales pertinentes. El MEN, a su turno, señaló que (i) las partidas para el sector educativo previstas en el SGP son de destinación específica y su administración corresponde a las entidades territoriales; (ii) el monto total del SGP para educación no se discrimina entre los distintos niveles del sistema, sin embargo (iii) los órganos encargados de su ejecución deben priorizar el pago de nómina y la atención de los menores. 2.2. Problema jurídico. Corresponde a la Sala Primera de Revisión determinar: (i) Si la Secretaría de Educación Departamental de Nariño violó el derecho a la educación y el debido proceso de los peticionarios, personas mayores de edad, al suspender la prestación del servicio de educación para jóvenes y

adultos en el cuarto ciclo lectivo especial integrado, el cual les correspondía cursar por haber aprobado los tres ciclos previos, alegando que el MEN anunció que suspendería la apropiación y distribución de recursos para ese fin. (ii) Si el MEN desconoció el derecho de los actores al acceso y permanencia en el sistema educativo, al negarse a distribuir los recursos necesarios para la continuidad del programa de educación para jóvenes y adultos a través del SGP, argumentando (ii.1) que el derecho a la educación de los mayores es de cumplimiento progresivo; (ii.2) que la responsabilidad del MEN se agota en la 10 contratación directa del primer CLEI; (ii.3) que corresponde a los departamentos implantar el sistema y prestar el servicio con los recursos que percibe a través del SGP; y (iv) que, en cualquier caso, los entes territoriales deben dar prioridad a la educación de los menores de edad y al pago de nómina. 2.3. Metodología de la decisión. El problema jurídico que corresponde abordar a esta Sala de Revisión hace referencia al acceso de la población adulta al sistema educativo y su permanencia en el mismo, a través del programa de ciclos lectivos de educación integral (CLEI) previsto por el Decreto 3011 de 1997,2 en desarrollo del artículo 50 de la Ley 115 de 1994.3 Los jueces de instancia decidieron negar el amparo y basaron sus fallos en una de estas hipótesis: (i) el derecho a la educación de las personas mayores de 18 años es de carácter prestacional; o (ii) el derecho a la educación de personas mayores de 18 años

de edad es fundamental, pero sólo acarrea para el Estado la obligación de ampliar progresivamente la cobertura, por lo que no es exigible judicialmente por vía de tutela. Esa concordancia en los fallos objeto de revisión evidencia la necesidad de enmarcar el estudio de los expedientes acumulados en (i) la jurisprudencia más reciente sobre la naturaleza, contenido y vías de exigibilidad de los derechos fundamentales y las obligaciones del Estado para asegurar su goce efectivo; (ii) el principio de progresividad y la prohibición de retroceso en el desarrollo de las facetas prestacionales de los derechos constitucionales; y (iii) el alcance de las obligaciones estatales de acceso y permanencia en el sistema educativo frente a la población adulta.

1. Elementos conceptuales sobre los derechos fundamentales y su justiciabilidad en la jurisprudencia constitucional.4 Reiteración de jurisprudencia. 1.1. De acuerdo con una aproximación teórica acogida por la jurisprudencia temprana de esta Corporación, los derechos humanos surgieron en momentos históricos claramente diferenciables, a manera de oleadas o generaciones, cada una de las cuales reflejaba una forma de organización estatal y de concebir las 2“Por el cual se establecen normas para el ofrecimiento de la educación de adultos y se dictan otras disposiciones”.

3Por la cual se expide la ley general de educación. Publicada en el Diario Oficial No. 41.214, de 8 de febrero de 1994. 4Las consideraciones que a continuación se presentan son el resultado de un tránsito jurisprudencial que se percibe en la materia entre los años 2002 y 2008, a partir del cual la

Corte abandonó, en buena medida, la narrativa tradicional sobre derechos humanos y fundamentales, para incorporar al ámbito nacional algunos desarrollos de la dogmática del Derecho Internacional de los Derechos Humanos (En adelante DIDH) y de la teoría del derecho constitucional. Una presentación amplia de ese recorrido jurisprudencial fue llevada a cabo en el fallo T-760 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), en el cual se sistematizaron las subreglas sobre el acceso a los servicios de salud). 11 relaciones entre Estado y ciudadanos. En el ámbito del DIDH la primera generación se asoció a los derechos civiles y políticos, y la segunda, a los derechos económicos, sociales y culturales.5 En el contexto nacional esa orientación se reflejó en la división de los derechos constitucionales propuesta por la Comisión Codificadora de la Asamblea Nacional Constituyente, entre derechos fundamentales y derechos sociales.6 1.2. Las notas centrales de esa perspectiva, en lo atinente a la división entre derechos fundamentales, de una parte, y sociales, de la otra, son las siguientes: (i) los primeros corresponden al Estado liberal clásico, cuya función esencial es la de garantizar la seguridad pública, mientras los segundos obedecen a formas de estado que asimilaron las luchas sociales y los enfoques intervencionistas de la economía, reconociendo un ámbito de actuación estatal en la distribución de recursos y previendo sistemas de seguridad social en torno al derecho al trabajo; (ii) en consecuencia, los primeros se orientan a proteger un ámbito individual de autonomía y se asocian al valor de la libertad, mientras los segundos se dirigen a garantizar mínimos materiales de subsistencia y

por ese motivo se relacionan principalmente con la igualdad material. (iii) Esas diferencias comportan a su vez una distinción en cuanto a la estructura de cada grupo de derechos: los derechos fundamentales son de carácter “negativo” o “de defensa”, pues su eficacia sólo exige del Estado obligaciones de abstención. Los derechos sociales, en cambio, son “positivos” o “prestacionales”, pues su goce requiere que el Estado asuma obligaciones concernientes a la entrega de bienes y la prestación de servicios públicos.7 Esa división de los derechos en generaciones (iv) tuvo en momentos históricos una notable incidencia en la exigibilidad judicial (justiciabilidad) de los derechos constitucionales: en virtud de sus características estructurales y particularmente de su carácter negativo, sólo los derechos fundamentales eran –desde esa ópticade aplicación inmediata y, por lo tanto, exigibles mediante la acción de tutela. Los derechos sociales, a su turno, tenían la naturaleza de 5En el ámbito del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, esta concepción se reflejó en la suscripción de los grandes pactos del sistema universal de derechos humanos, en 1966: El Pacto sobre Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y el Pacto sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). En lo sucesivo, y manteniendo presente esa asimilación que se efectuó entre los derechos civiles y políticos y los derechos fundamentales; y entre los derechos sociales, y los económicos, sociales y culturales, la Sala se referirá exclusivamente a derechos fundamentales y derechos sociales. 6Para efectos expositivos la Sala deja de lado la referencia a los derechos colectivos. Sobre el tema, pueden consultarse las sentencias SU-1116 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre

Lynett), T-299 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y, especialmente, C-630 de 2011 (M.P. María Victoria Calle Correa), relativa a la derogatoria del incentivo económico para los demandantes exitosos en acciones populares. 7 La orientación a la que se hace referencia ha sido expuesta doctrinariamente, entre otros, en el texto “Los derechos sociales y sus garantías”, de Gerardo Pisarello, citado por la Sala Plena de esta Corporación en sentencia C-372 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). 12 orientaciones programáticas dirigidas al legislador (o la administración en lo pertinente) y resultaban por ello ajenos al control judicial por vía de