CC - A1687-23

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena Auto 1687 de 2023

Referencia: Expediente CJU3758

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 2° Laboral del Circuito de Cartagena y el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Cartagena

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Bogotá D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) presentó ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (acción de lesividad),1 con el propósito de que se declare la nulidad de las resoluciones (i) No. 6200 del 22 de noviembre de 2004, proferida por el extinto Instituto del Seguro Social2 y (ii) GNR 346137 del 21 de noviembre de 2016 proferida por Colpensiones.3 1 Expediente digital CJU 3758, “01Demanda”, pp. 1-80. 2 Por medio de la cual se reconoció pensión de vejez de carácter compartida de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley 758 de 1990, tasa de reemplazo del 90% en cuantía inicial de $2.003.669, efectiva a partir del 13 de

mayo de 2004, liquidada sobre 1.503 semanas de cotización y cuyo retroactivo se dejó en suspenso hasta determinar a quien le corresponda. 3 por medio de la cual se ordenó la reliquidación de la pensión de vejez, de conformidad con lo establecido en el Decreto 758 de 1990, tasa de reemplazo del 90% en cuantía inicial de $2.969.897 efectiva a partir del 28 de julio de 2012, liquidada sobre 1521 semanas de cotización y cuyo retroactivo ascendió a la suma de $22.699.766 y fue girado a favor del asegurado. Expediente CJU3758 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

2. El 21 de enero de 2019, el proceso fue repartido al Juzgado 11

Administrativo Oral del Circuito de Cartagena,4 el cual mediante Auto del 9 de mayo de 2021 declaró su falta de jurisdicción para conocer del caso. Para sustentar su decisión, afirmó que, de acuerdo con lo consagrado el numeral 4 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solo le corresponde a los Jueces Contencioso Administrativos los asuntos, “los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores del Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.5

3. A su turno, el Juez señaló que, dado el aparte normativo precitado, los casos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral a su conocimiento están limitados a aquellos que no provengan de un contrato de trabajo. Asimismo, señaló que esta posición ha sido reforzada durante los años con distintos

pronunciamientos del Consejo de Estado. En esa medida, consideró que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral debe dirimir los conflictos referentes a la seguridad social por prestaciones originadas en relaciones laborales de trabajadores oficiales y de trabajadores del sector privado, incluso en aquellos casos en los que la administradora del fondo de pensiones es de naturaleza pública y pretende que se cuestionen los efectos de sus propios actos administrativos.6 Contra la precitada decisión Colpensiones interpuso recurso de apelación, el cual fue fallado de forma desfavorable el 3 de diciembre de 2020.7

4. Posteriormente, el 28 de enero de 2022, fue repartido al Juzgado 2° Laboral del Circuito de Cartagena,8 el cual mediante Auto del 10 de agosto de 2022 se declaró falto de jurisdicción para continuar con el conocimiento del caso y propuso el conflicto negativo de jurisdicciones. El juez sustentó su decisión en que, las pretensiones alegadas por Colpensiones daban cuenta de que se intentaba lograr la nulidad de dos actos administrativos y el restablecimiento de un derecho económico, lo que en del artículo 104 del CPACA es de conocimiento único y exclusivo de los Jueces Contencioso Administrativos, lo que impide que el juez de instancia asuma el conocimiento del caso.9

5. Dado lo anterior, el 3 de marzo de 2023, el Juzgado 2° Laboral del Circuito de Cartagena remitió el expediente a la Corte Constitucional con el fin de que se dirimiera el conflicto de jurisdicciones.10 A su turno, mediante sesión virtual del 5

de julio de 2023, el expediente fue repartido al despacho encargado, y remitido para su sustanciación el 7 del mismo mes y año.11 4 Expediente digital CJU 3758, “01Demanda”, p. 84. 5 Expediente digital CJU 3758, ““01Demanda””, pp. 119-121. 6 Ídem. 7 Expediente digital CJU 3758, “02Demanda”, pp. 1-6. 8Expediente digital CJU 3758, “03ActaReparto”, p. 1. 9 Expediente digital CJU 3758, “06AutoDeclaraFaltaCompetencia”, pp. 1-4. 10 Expediente digital CJU 3758, “02CJU-3758 Correo Remisorio”, pp. 1-4. 11Expediente digital CJU 3758, “03CJU-3758 Constancia de Reparto”, p. 1. 2 Expediente CJU3758 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia

6. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,12 la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

7. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso,

bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.13 En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación: Presupuesto Constatación El conflicto fue promovido entre una autoridad de Subjetivo. La controversia debe ser la Jurisdicción Contencioso Administrativa (el suscitada por, al menos, dos autoridades Juzgado 11 Administrativo del Circuito de que administren justicia y pertenezcan a Cartagena) y otra perteneciente a la Jurisdicción diferentes jurisdicciones.14 Ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado 2° Laboral del Circuito de Cartagena). Las autoridades referidas tienen una controversia respecto de cuál es la jurisdicción competente para Objetivo. Existencia de una causa judicial conocer y resolver el medio de control de nulidad y sobre la cual se desarrolle la controversia, restablecimiento del derechoacción de lesividadlo que requiere constatar que está en interpuesto por Colpensiones. desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza En concreto, la legalidad de las resoluciones (i) jurisdiccional.15 No. 6200 del 22 de noviembre de 2004, proferida por el extinto Instituto del Seguro Social, por 12 Artículo 241. “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución,

en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 13 Cfr., Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019. 14 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 15 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política). 3 Expediente CJU3758 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar medio de la cual se reconoció pensión de vejez de carácter compartida de conformidad con lo establecido en el Decreto 758 de 1990; (ii) GNR 346137 del 21 de noviembre de 2016 proferida por Colpensiones, por medio de la cual se ordenó la reliquidación de la pensión de vejez, de conformidad con lo establecido en el Decreto 758 de 1990. Ambas autoridades judiciales acudieron a

fundamentos legales para defender sus posturas sobre su falta de jurisdicción en el asunto. Por un lado, el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Cartagena se refirió a los artículos 104.4 y 155, del CPACA, el cual limita su Normativo. Las autoridades involucradas posibilidad de dirimir acciones que se deriven de en el conflicto de jurisdicciones deben contratos laborales o seguridad social. A su turno, haber manifestado expresamente las señaló que, con fundamento en el artículo 2.4 de la razones por las cuales se consideran Decreto Ley 2158 de 1948, la jurisdicción competentes -o nopara conocer de dicha ordinaria laboral es competente, para este tipo de causa judicial.16 casos. Por su parte, el Juzgado 2° Laboral del Circuito de Cartagena manifestó que conforme al artículo 104 del CPACA, es competencia exclusiva de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ventilar este tipo de proceso.

C. Asunto objeto de decisión y metodología

8. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 2° Laboral del Circuito de Cartagena y el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Cartagena. En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en acciones en las cuales se pretenda la declaración de nulidad y el restablecimiento del derecho de un acto propio. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

D. La competencia para conocer de la demanda de Colpensiones es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración de los Autos 316 y

840 de 2021

9. La Sala ha establecido que las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho presentadas por una entidad pública en contra de un acto administrativo propio, tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, son 16 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.

4 Expediente CJU3758 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo expuesto, incluso si el acto objeto de controversia contiene un pronunciamiento sobre derechos pensionales.17

10. En efecto, la Corte ha señalado que, de un lado, el artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, la entidad “deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. Y del otro, el artículo 104 del mismo código, dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”. De manera que, las demandas

presentadas por las autoridades públicas en contra de sus propios actos son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

11. En Auto 316 de 2021,18 la Sala indicó que los casos en los que una institución pública o un fondo de naturaleza pública pretendan la nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social, son de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.19

12. Adicionalmente, en el Auto 840 de 2021, la Sala Plena extendió la regla fijada en el Auto 316 de 2021 para determinar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer “las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”. Esto, por cuanto la supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad, lo que implica el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada.

13. Regla de decisión. Reiteración del Auto 840 de 2021. Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.

Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los

actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones. 17 Esta postura de la Corte Constitucional fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines. 18 Expediente CJU-489, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 19 Cfr., Corte Constitucional, Autos 437, 454 y 384 de 2021, entre otros. 5 Expediente CJU3758 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

E. Caso concreto

14. La Sala Plena advierte que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del caso que suscita conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 2 Laboral del Circuito de Cartagena y el Juzgado 11 Administrativo Del Circuito De Cartagena. Lo anterior, en atención a la regla de decisión establecida en el Auto 840 de 2021.

15. La Corte encuentra que la controversia gira en torno a la competencia para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por parte de Colpensiones en contra de las resoluciones: (i) No. 6200 del 22 de

noviembre de 2004, proferida por el extinto Instituto del Seguro Social, por medio de la cual se reconoció pensión de vejez de carácter compartida de conformidad con lo establecido en el Decreto 758 de 1990; (ii) GNR 346137 del 21 de noviembre de 2016, expedida por Colpensiones, la cual ordenó reliquidar la prestación mencionada previamente. Ello significa que corresponde a una demanda en contra de dos actos administrativos. Uno proferido por una entidad pública subrogada por la accionante; y, otro emitido por la autoridad demandante. En otras palabras, se trata de una acción de lesividad que involucra una actuación de la accionante y otra de la entidad que aquella subrogó. Con ocasión de las reglas descritas, la demanda debe ser conocida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

16. La Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado 11 Administrativo Del Circuito De Cartagena para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE PRIMERO. - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción entre el Juzgado 2

Laboral del Circuito de Cartagena y el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Cartagena en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Cartagena la autoridad competente para conocer del proceso judicial

promovido por Colpensiones. 6 Expediente CJU3758 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar SEGUNDO. - REMITIR el expediente CJU-3758 al Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Cartagena para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada 7 Expediente CJU3758 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General 8