CC - A1802-23

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA AUTO 1802 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-2564

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá

Magistrada ponente:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá D. C., nueve (9) de agosto de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

Hechos

1. El 24 de enero de 2018, la Cooperativa EPSIFARMA, actuando a través de apoderado judicial, ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y la agente especial liquidadora de SaludCoop E.P.S.

Organismo Cooperativo en liquidación. La parte demandante solicita que se declare la nulidad parcial de las resoluciones Nro. 1960 del 6 de marzo de 2017 (por la cual se resolvieron objeciones a los créditos presentados oportunamente, se calificaron y graduaron acreencias)1 y Nro. 1974 del 14 de julio de 2017 (por la cual se resolvieron los recursos de reposición interpuestos contra la resolución 1960 del 6 de marzo de 2017)2 que fueron proferidas por la agente especial

1 La agente especial liquidadora profirió la Resolución Nro. 1960 del 6 de marzo de 2017, “por medio de la cual se resuelven objeciones a los créditos presentados oportunamente y se califican y gradúan las acreencias”. La parte demandante manifestó que mediante este acto administrativo se accedió parcialmente al reconocimiento de la acreencia Nro. 27690, se le reconoció la suma de $66.119.677.128,80 y calificaba la acreencia como crédito a cargo de la masa de la liquidación clase E (Proveedores estratégicos), en aplicación de la Ley 1116 de 2016. Expediente digital CJU-2564. Carpeta Proceso Ordinario. 2020-00526. Archivo: “01.DemandaAnexosyTramiteTribunalAdministrativo.pdf”. Pág. 7. 2 La agente especial liquidadora profirió la Resolución Nro. 1974 del 14 de julio de 2017, “por medio de la cual la agente especial liquidadora resuelve los recursos de reposición interpuestos contra la resolución 1960 del 6 de marzo de 2017”. La demandante puso de presente que por medio de este acto administrativo se accedió parcialmente al recurso interpuesto y se ordenó la adición al pago de las acreencias presentadas, dando lugar a un reconocer un valor definitivo de $85.545.559.040,61, acreencia calificada como crédito a cargo de la masa de la liquidación clase E (Proveedores estratégicos), en aplicación de la Ley 1116 de 2016. Expediente digital CJU1 Expediente CJU-2564 M.P. Cristina Pardo Schlesinger liquidadora y que se adopten diferentes medidas a título de restablecimiento del

derecho.3

2. El proceso correspondió por reparto a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Mediante auto del 9 de julio de 2020, la autoridad judicial declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto y, en consecuencia, remitió el expediente para reparto ante los juzgados laborales del circuito judicial de Bogotá. Para sustentar su decisión, señaló que, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de los litigios originados en “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo y en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.4

3. Por otra parte, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca indicó que el litigio tenía su “génesis en un cobro fallido de unos servicios de salud prestados por la demandante en calidad de institución prestadora”,5 de manera que el asunto estaba relacionado con un tema del Sistema General de Seguridad Social y, en atención a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por la Ley 1564 de 2012, son competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. Finalmente, citó

algunos pronunciamientos de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en materia de conflictos de jurisdicciones sobre el reconocimiento de facturas relacionadas con la prestación de servicios de salud.6

4. El proceso se sometió a nuevo reparto y correspondió al Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá. Mediante auto del 13 de junio de 2022, la autoridad judicial declaró la falta de jurisdicción, suscitó conflicto negativo y remitió el expediente a la Corte Constitucional para que resolviera la controversia.

Inicialmente, el Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá se refirió

2564. Carpeta Proceso Ordinario. 2020-00526. Archivo: “01.DemandaAnexosyTramiteTribunalAdministrativo.pdf”. Pág. 7. 3 A título de restablecimiento del derecho, la Cooperativa EPSIFARMA solicita que se califique la acreencia Nro. 27690 como un crédito a cargo de la masa de la liquidación de segunda clase o clase B (obligaciones por concepto de deudas con las Instituciones prestadoras de servicios de salud) y se ordene el levantamiento de las glosas generadas en la acreencia Nro. 27690 por un valor de noventa y nueve mil cuarenta y nueve millones doscientos treinta y nueve mil novecientos cincuenta pesos con quince centavos ($99.049.239.950,15) por concepto de suministro, dispensación, entrega y administración de medicamentos, insumos y dispositivos médicos que no fueron debidamente reconocidas en el acto administrativo demandado y que son adeudadas. Por su parte, pretende

que se ordene el reconocimiento y pago de la totalidad del valor de la acreencia Nro. 27690 por un valor de ciento ochenta y cinco mil quinientos noventa y cuatro millones setecientos noventa y ocho mil novecientos noventa pesos con setenta y seis centavos ($185.594.798.990,76) por concepto de suministro y administración de medicamentos e insumos médicos que no fueron debidamente reconocidas en el acto administrativo demandado y que son adeudadas. Finalmente, solicita que se reconozcan los intereses moratorios de acuerdo con el artículo 884 del Código de Comercio, así como el pago indexado de las sumas solicitadas. Expediente digital CJU-2564. Carpeta Proceso Ordinario. 2020-00526. Archivo: “01.DemandaAnexosyTramiteTribunalAdministrativo.pdf”. Pág. 7 y 8. 4 Expediente digital CJU-2564. Carpeta Proceso Ordinario. 2020-00526. Archivo: “Proceso Ordinario. 202000526 C2.pdf”. Pág. 244. 5 Expediente digital CJU-2564. Carpeta Proceso Ordinario. 2020-00526. Archivo: “Proceso Ordinario. 202000526 C2.pdf”. Pág. 244. 6 Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Radicado Nro.

11001010200020140172200. Providencia del 11 de agosto de 2014. M.P. Néstor Iván Javier Osuna Patiño. Y Radicado Nro. 11001010200020140228900. Providencia del 21 de enero de 2015. M.P. Julia Emma Garzón de

Gómez.

2 Expediente CJU-2564 M.P. Cristina Pardo Schlesinger al auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional y expuso que en dicha providencia se “realizó un breve recuento y análisis de lo señalado en el artículo 4° del artículo 2° del CPT y de la SS y el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, y a partir de ese estudio fijó una regla de aplicación en los casos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS hoy PBS”.7 A partir de este razonamiento, el juzgado concluyó que bajo “una adecuada interpretación de la naturaleza de la jurisdicción ordinaria laboral, la H. Corte Constitucional determinó que los procesos judiciales de recobros no corresponden en estricto sentido a una controversia relativa a la prestación de servicios de la seguridad social; pues al efecto corresponde a servicios ya prestados, por lo que, su objetivo corresponde a decidir sobre la financiación del servicio prestado, mas no de la prestación de un servicio”.8

5. El 26 de julio de 2022, el Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional.

6. El 9 de marzo de 2023, la apoderada especial de SaludCoop E.P.S. Organismo Cooperativo, hoy liquidada, remitió escrito a esta Corporación en el que solicitó la terminación del proceso. Como sustento a la solicitud se refirió a la Resolución Nro. 2083 de 2023, “POR MEDIO DE LA CUAL SE DECLARA TERMINADA

LA EXISTENCIA LEGAL DE SALUDCOOP EPS OC EN LIQUIDACIÓN”.

7. En el sorteo realizado por la presidenta de la Corte Constitucional en reunión virtual con la Comisión de CJU del 7 de marzo de 2023, el expediente fue asignado al despacho de la suscrita magistrada ponente. El proceso fue enviado al despacho el 10 de marzo de 2023.

II. CONSIDERACIONES

1. Asunto previo - la Corte Constitucional no es competente para resolver acerca de la solicitud de terminación del proceso 1.1. Tal como se registró en el numeral 5 de los antecedentes, la apoderada especial de SaludCoop E.P.S. Organismo Cooperativo, hoy liquidada, remitió documento a esta Corporación en el que solicitó que se declarara la terminación del proceso o la desvinculación de la E.P.S., hoy liquidada, pues estimó que ya no puede ser parte procesal y sujeto de obligaciones. 1.2. Frente al particular, tal como se expuso en el auto 856 de 20219 que resolvió un conflicto de jurisdicciones, “la declaratoria de la terminación del proceso corresponde hacerla a la autoridad judicial que conoce de la causa litigiosa, como desarrollo de la garantía a ser juzgado por el juez competente para adelantar el trámite y adoptar la decisión de fondo respectiva10, pues de lo contrario se estaría desconociendo la competencia atribuida por la Ley a otras autoridades judiciales y desbordando sus propias atribuciones constitucionales11.” 7 Expediente digital CJU-2564. Carpeta Proceso Ordinario. 2020-00526. Archivo: “07.AutoRechazaADRESConflictoNegativo.pdf”. Pág. 1. 8 Expediente digital CJU-2564. Carpeta Proceso Ordinario. 2020-00526. Archivo: “07.AutoRechazaADRESConflictoNegativo.pdf”. Pág. 2. 9 Corte Constitucional, auto 856 de 2021 (MP Alberto Rojas Ríos). 10 Sentencia C-496 de 2015. 11 Ver Auto 403 de 2021.

3 Expediente CJU-2564 M.P. Cristina Pardo Schlesinger 1.3. De esta manera, se resalta que, frente a la controversia de la referencia, corresponde a la Corte Constitucional determinar la jurisdicción con competencia para tramitar la demanda presentada por la Cooperativa EPSIFARMA, en los estrictos términos del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.12

3. Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones 3.1. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo.13 De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial,14 y el presupuesto normativo es aquél, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado

expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto. 3.2. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice concurren los tres presupuestos exigidos por esta Corte para que se suscite un conflicto entre jurisdicciones. 3.3. El presupuesto subjetivo se acredita, en atención a que las autoridades judiciales que suscitaron la controversia forman parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la ordinaria en su especialidad laboral. Concretamente, el conflicto involucra a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá. 3.4. El presupuesto objetivo se cumple, pues el conflicto de jurisdicciones recae sobre el conocimiento de la demanda interpuesta por la Cooperativa EPSIFARMA, actuando a través de apoderado judicial, en ejerció del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y la agente especial liquidadora de SaludCoop E.P.S. Organismo Cooperativo en liquidación, en la que solicitó que se declarara la nulidad parcial de las resoluciones Nro. 1960 del 12 “ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.

13 Corte Constitucional, auto 155 de 2019 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez; AV Diana Fajardo Rivera, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos), reiterado, entre otros, por los autos 452 de 2019 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado), 503 de 2019 (MP Carlos Bernal Pulido; AV Antonio José Lizarazo Ocampo), 129 de 2020 (MP Alejandro Linares Cantillo) y 415 de 2020 (MP Alberto Rojas Ríos). 14 Es decir que, se encuentre en trámite “un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional” (auto 155 de 2019). 4 Expediente CJU-2564 M.P. Cristina Pardo Schlesinger 6 de marzo de 2017 y Nro. 1974 del 14 de julio de 2017 y se adoptaran diferentes medidas a título de restablecimiento del derecho. 3.5. El presupuesto normativo también se verifica, toda vez que los despachos involucrados manifestaron las razones de índole legal por las que consideraron no ser competentes, conforme a lo señalado en los antecedentes 2 y 3 de esta providencia. 3.6. Dado que se acreditaron los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones, procede la Sala a presentar las consideraciones que le permitan dirimir la controversia puesta en su conocimiento.

4. Competencia judicial para conocer de las demandas en contra de los actos expedidos por agentes liquidadores. Reiteración del auto 343 de 2021. 4.1. De acuerdo con el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, “[e]l

procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria”. Dicho procedimiento está regulado en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF), del cual se extrae que los agentes liquidadores designados por la Superintendencia de Salud, así como los liquidadores designados por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas. 4.2. En consecuencia, de acuerdo con el auto 343 de 2021,15 la competencia para conocer las demandas formuladas en contra de los actos administrativos expedidos por los agentes liquidadores de las E.P.S. corresponde a los jueces de la jurisdicción contenciosa administrativa, en virtud del artículo 295, numeral 2 del EOSF, que establece: “las impugnaciones y objeciones que se originen en sus decisiones relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. 4.3. Recientemente, en los autos 285 de 202316 334 de 202317 y 1210 de 202318 se determinó la jurisdicción competente para conocer de las demandas interpuestas para que se declarara la nulidad de resoluciones expedidas por la agente liquidadora de SaludCoop E.P.S en liquidación, por medio de las cuales, se resolvieron objeciones, se calificaba y graduaban las acreencias presentadas oportunamente. En estas providencias, la Sala Plena aplicó la regla de decisión

adoptada en el auto 343 de 2021.19

III. CASO CONCRETO

1. La Sala Plena constata que, en el presente caso, se generó un conflicto entre una autoridad que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo

(Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca) y una de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá), de acuerdo con los 15 Corte Constitucional, auto 343 de 2021 (MP Cristina Pardo Schlesinger). 16 Corte Constitucional, auto 285 de 2023 (MP Diana Fajardo Rivera). 17 Corte Constitucional, auto 334 de 2023 (MP Cristina Pardo Schlesinger). 18 Corte Constitucional, auto 1210 de 2023 (MP Cristina Pardo Schlesinger). 19 Corte Constitucional, auto 343 de 2021 (MP Cristina Pardo Schlesinger). 5 Expediente CJU-2564 M.P. Cristina Pardo Schlesinger presupuestos subjetivo, objetivo y normativo analizados en los numerales 3.3., 3.4. y 3.5. de esta providencia.

2. El asunto corresponde a un litigio en el que se solicita la nulidad parcial de resoluciones expedidas por la agente liquidadora de SaludCoop E.P.S., a través de las cuales, (i) graduó y liquidó una acreencia reclamada por la sociedad demandante y (ii) resolvió recursos. Debido a que estas resoluciones son actos administrativos y, además, teniendo en cuenta lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 295 del EOSF, el asunto corresponde a la jurisdicción contenciosa

administrativa, por tratarse de controversias relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos.

3. Por tanto, el presente conflicto de jurisdicciones se dirimirá en el sentido de declarar que corresponde a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho formulado por la Cooperativa EPSIFARMA contra el Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y la agente especial liquidadora de SaludCoop E.P.S. en liquidación.

4. Para terminar, aunque la demanda no solo se dirigió contra SaludCoop E.P.S. en liquidación, pues también involucra a otras entidades públicas, lo cierto es que a través de ella se pretende discutir algunos actos administrativos proferidos por la agente especial liquidadora de la E.P.S. y, por esta razón, se aplica la regla prevista en el auto 343 de 2021, y no la regla general de competencia prevista en el inciso 1° del artículo 104 del CPACA.

5. Regla de decisión. “Según lo dispuesto por el numeral 2 del artículo 295 del EOSF, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las demandas presentadas contra los actos del agente liquidador de una EPS, con los cuales decide sobre la graduación o calificación de créditos. Esto es así por tratarse de actos administrativos con presunción de legalidad, proferidos por una particular en ejercicio transitorio de funciones públicas”.20

IV. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional,

RESUELVE Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción entre la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que corresponde a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca conocer de la demanda formulada por la Cooperativa EPSIFARMA, actuando a través de apoderado judicial, contra el Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y la agente especial liquidadora de SaludCoop E.P.S. Organismo Cooperativo en liquidación. Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2564 a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo 20 Corte Constitucional, auto 343 de 2021 (MP Cristina Pardo Schlesinger). 6 Expediente CJU-2564 M.P. Cristina Pardo Schlesinger de Cundinamarca para lo de su competencia y para que COMUNIQUE la presente decisión al Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá, a la parte demandante y a los demás interesados en el proceso. Notifíquese, comuníquese y cúmplase, DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada Ausente con permiso

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado ALEJANDRO LINARES CANTILLO Magistrado Ausente con permiso

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado 7 Expediente CJU-2564 M.P. Cristina Pardo Schlesinger

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General 8