CC - A631-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA AUTO 631 DE 2023

Referencia: expediente CJU-2718

Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, y el Juzgado 25 Laboral del Circuito de Medellín

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., veintiséis (26) de abril de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 2 de septiembre de 20211, la Administradora Colombiana de Pensiones

(en adelante, Colpensiones) acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 08316 del 27 de noviembre de 1995, proferida por el Instituto de Seguros Sociales. Mediante esta resolución se reconoció y ordenó el pago de la pensión de sobrevivientes a favor de la señora Gloria Cecilia López Arroyave (en adelante, la demandada). Como restablecimiento del derecho, Colpensiones solicitó el reintegro de lo pagado por concepto de mesadas, retroactivos y pagos de salud indebidamente reconocidos. Explicó que la demandada no cumplía con los requisitos legales para ser beneficiaria de la prestación, dado que las pruebas

1Expediente digital. 01AcataDeReparto,.. Expediente CJU-2718 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera analizadas demostraron que el causante y la demandada “no convivieron durante los 5 años antes del fallecimiento [de aquél]”2.

2. El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad. Mediante auto del 2 de septiembre de 2021, este despacho declaró su falta de competencia para conocer el asunto y ordenó remitir las diligencias a los juzgados laborales del circuito de Medellín. Indicó que “es incorrecto afirmar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de todos los casos donde la entidad pública demanda un acto administrativo propio, porque a pesar de que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho analiza la legalidad de los actos administrativos, ello no implica que se puedan variar los criterios y reglas de competencia, y tampoco interpretarse de forma descontextualizada el objeto de la jurisdicción”3. Para llegar a esta conclusión, el despacho analizó los artículos 104 y 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA) y 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS) y jurisprudencia del

Consejo de Estado4.

3. El conocimiento del proceso le correspondió por reparto al Juzgado 25

Laboral del Circuito de Medellín. Por medio de auto del 16 de agosto de 2022, este despacho (i) declaró su falta de competencia para conocer la demanda; (ii)

propuso conflicto negativo de competencia; (iii) ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. Afirmó que “es claro para este despacho la imposibilidad de pronunciarse frente a la nulidad de un acto administrativo de carácter particular, pretensión principal de la demanda; porque en el asunto se controvierte el reconocimiento de una prestación hacia un particular por parte de Colpensiones buscando la anulación de su propio acto administrativo, el cual debe ser conocido de forma exclusiva por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa”5. Lo anterior, con fundamento en los artículos 104 y 155 del CPACA y 2 del CPTSS.

4. Mediante oficio del 22 de agosto de 2022, el Juzgado 25 Laboral del Circuito de Medellín remitió el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto de competencia6.

5. En sesión del 28 de marzo de 2023, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora7.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

2Expediente digital. 01Demanda pdf, p. 3. 3 Ib., pdf, p. 6. 4 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Auto del 28 de

2019. Rad. 11001-03-25-000-2017-00910-00(4857-17) 5 Cfr. Expediente digital. 01.Primera Instancia.11ControlDeLegalidadConclictoNegatativoDeJurisdicción, pdf, p.6. 6 Cfr. Expediente digital. 05ConstanciaEnvioCorteConstitucional.pdf.

7 Cfr. Expediente digital, constancia de reparto. El expediente llegó al despacho el 30 de marzo de 2023. Expediente CJU-2718 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución8.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, y el Juzgado 25

Laboral del Circuito de Medellín, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución No. 08316 del 27 de noviembre de 1995 interpuesta por Colpensiones. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionadas con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de

competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”9. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo10, los cuales se explican en el siguiente cuadro: Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades

1. Presupuesto que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De subjetivo este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” 11. 8 El artículo 241 de la Constitución señala: “[a] la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 9 Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021. 10 Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 11 Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar

sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. Expediente CJU-2718 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

2. Presupuesto Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de objetivo naturaleza judicial, no política o administrativa12.

Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan

3. Presupuesto manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, normativo por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto13.

9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la resolución No. 08316 del 27 de noviembre de 1995 presentada por Colpensiones configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Esto es así, porque:

(i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y; (ii) el Juzgado 25 Laboral del Circuito de Medellín, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral14. (ii) Cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución No. 08316 del 27 de noviembre de 1995, la cual debe resolverse por medio de un trámite

de naturaleza judicial. (iii) Se acredita el presupuesto normativo, toda vez que los despachos enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párr. 2-3, supra).

4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración del Auto 316 de 2021

10. En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad15), incluidos 12 Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021. 13 Ib. 14 Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma

estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 2. Tribunales Administrativos, […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […] 2. Juzgados Administrativos”. 15 Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. “La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. Ver también, Sentencia T-121 de 2016. Expediente CJU-2718 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos16. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén “sujetos al derecho administrativo”17, con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten “intereses propios de la administración”18. Tercero, la acción de lesividad “no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho”19,

las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

11. Adicionalmente, en el Auto 840 de 2021, la Sala Plena de la Corte Constitucional extendió la regla fijada en el Auto 316 de 2021, de esta manera estableció la regla de decisión según la cual: “Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”20. Esto, por cuanto la supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación21 de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad22, lo que implica el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada. 5 Caso concreto

12. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera 16 En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo

considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo. 17 CPACA, art. 104. 18 Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016. 20 En el Auto 840 de 2021 se fijó la siguiente regla de la decisión: “[l]os artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”. 21 Entiéndase por subrogación el “[a]cto por el que una persona sustituye a otra en los derechos y obligaciones propios de determinada relación jurídica” (Diccionario panhispánico del español jurídico, consultado el 1 de octubre de 2021). 22 Cfr. Ley 489 de 1998, art 52, párr. 1. De igual forma, previo a la expedición de esta norma, se encuentra que los actos a través de los cuales se disponía la liquidación o supresión de una entidad pública establecían en cabeza de quién quedaban sus obligaciones (p. ej. Ley 1 de 1991, art. 35).

Expediente CJU-2718 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de la Resolución No. 08316 del 27 de noviembre de 1995 debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque es una demanda presentada por una entidad pública en contra de un acto administrativo proferido por una entidad pública a la que subrogó –acción de lesividad–. En efecto, por medio de esta demanda, Colpensiones solicita como pretensiones: (i) declarar la nulidad de la Resolución No. 08316 del 27 de noviembre de 1995 proferida por el ISS, al que dicha entidad subrogó y (ii) a título de restablecimiento del derecho, el reintegro de los valores devengados con ocasión del reconocimiento indebido de la pensión de sobreviviente. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU2718 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Segunda de Oralidad y el Juzgado 25 Laboral del Circuito de Medellín, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, es la autoridad

competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra de la Resolución No. 08316 del 27 de noviembre de 1995. SEGUNDO. Por medio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU2718 al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 25 Laboral del Circuito de Medellín. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con excusa Expediente CJU-2718 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General