CC-C866-1999

Sentencia C-866/99

FUNCION PUBLICA POR PARTICULARES Y PRIVATIZACION-Diferencias Resulta claro que la asunción de funciones administrativas por los particulares es un fenómeno que, dentro del marco del concepto de Estado que se ha venido consolidando entre nosotros, no resulta extraño, sino que más bien es desarrollo lógico de esta misma noción. Resulta oportuno señalar, que el tema de la asunción de funciones administrativas por parte de los particulares no debe confundirse con el tema de la privatización de ciertas entidades públicas. En efecto, la privatización es un fenómeno jurídico que consiste en que un patrimonio de naturaleza pública, es enajenado a particulares, de tal manera que se trueca en privado. La privatización comporta un cambio en la titularidad de ese patrimonio, que siendo estatal, pasa a manos de los particulares, y debe aquella responder a políticas que miran por la realización de los principios de eficiencia y eficacia de la función pública y enmarcarse dentro de los criterios del artículo 60 de la Carta. La atribución de funciones administrativas a particulares hecha por las autoridades, no conlleva, en modo alguno, cambio en la titularidad del patrimonio estatal. Significa simplemente la posibilidad dada a aquellos de participar en la gestión de los asuntos administrativos, en las condiciones y bajo los parámetros señalados por la Constitución, la ley y los reglamentos. FUNCION ADMINISTRATIVA POR PARTICULARESLimitaciones para atribuirlas El primer criterio que restringe la atribución de funciones administrativas a particulares está dado por la asignación constitucional que en forma exclusiva y excluyente se haga de la referida función a determinada

autoridad. Pero no sólo la Constitución puede restringir la atribución de ciertas funciones administrativas a los particulares, sino que también la ley puede hacerlo. En efecto, si el constituyente dejó en manos del legislador el señalar las condiciones para el ejercicio de funciones administrativas por parte de los particulares, debe entenderse que el mismo legislador tiene atribuciones para restringir dicho ejercicio dentro de ciertos ámbitos. Existe otra limitación que se deduce de las reglas constitucionales, en especial del artículo 6° de la Carta. Por lo cual las autoridades administrativas sólo pueden atribuir a los particulares el ejercicio de funciones jurídicamente suyas, no las de otros funcionarios. La atribución de funciones administrativas tiene otro límite: la imposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las otorga. En efecto, la atribución conferida al particular no puede llegar al extremo de que éste reemplace totalmente a la autoridad pública en el ejercicio de las funciones que le son propias. FUNCION ADMINISTRATIVA POR PARTICULARESEspecíficamente determinadas Resulta particularmente importante que las funciones que se encomendarán a los particulares sean específicamente determinadas, como perentoriamente lo prescribe el literal a) del artículo 111 acusado, el cual se aviene a la Carta si es interpretado conforme a las anteriores precisiones. La Corte encuentra que le asiste razón al demandante cuando afirma que no todo tipo de funciones administrativas pueden ser atribuidas a los particulares; empero, no acoge el criterio orgánico al cual él acude para fijar el límite, según el cual sólo cabe tal atribución en las funciones que son ejercidas actualmente por el sector descentralizado de la Administración (descentralización por servicios). Entiende, en cambio, que

los criterios de restricción son los anteriormente expuestos, que resultan de la interpretación sistemática de la Constitución y de principios de derecho público comúnmente admitidos en nuestra tradición jurídica. FUNCION ADMINISTRATIVA POR PARTICULARESRegulación de la función Si bien una lectura desprevenida del inciso segundo del artículo 110 (que indica que “la regulación...de la función administrativa corresponderá en todo momento, dentro del marco legal, a la autoridad o entidad pública titular de la función”), pudiera hacer pensar que se está dejando en manos de dichas autoridades la normativización de las condiciones generales de ejercicio de las funciones atribuidas, lo cual desconocería los mandatos constitucionales, lo cierto es que dicha lectura cambia cuando la palabra “regulación” es leída en el sentido propio de las facultades típicamente administrativas. FUNCION ADMINISTRATIVA POR PARTICULARESAtribución mediante acto administrativo o convenio Cuando la norma acusada defiere al acto jurídico la “regulación” de la atribución de funciones administrativas a particulares, y el señalamiento de las funciones específicas que serán encomendadas, no está trasladando la función legislativa a las autoridades ejecutivas. No está poniendo en sus manos la potestad de determinar “el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas”, a la que se refiere el artículo 123 superior en concordancia con el 210 ibídem, sino que se está refiriendo a la potestad administrativa de determinar de manera concreta y particular dichas condiciones en un caso individual dado, a partir del régimen señalado por el legislador, y para garantizar la

efectividad del mismo. Esta regulación particular se lleva a cabo mediante la expedición del acto administrativo y un contrato. FUNCION ADMINISTRATIVA POR PARTICULARES-Ejercicio excepcional La forma en que está redactada la norma induce a confusión, por cuanto permite concluir que la regla general es la posibilidad del ejercicio de funciones administrativas por los particulares, y que la excepción sería la disposición legal en contrario. En efecto, pareciera que ellos pudieran ejercer todo tipo de actividades administrativas, salvo en los casos en que la ley expresamente se los prohibiera. Si bien es cierto que conforme al artículo 6° superior los particulares pueden hacer todo aquello que no les está expresamente prohibido, por lo cual “solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes”, dicha norma no resulta aplicable cuando se trata de la atribución de funciones administrativas. En este supuesto, sólo pueden llevar a cabo aquello que en virtud de la atribución viene a ser de su competencia y, conforme al mismo artículo 6° de la Carta, responden entonces por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, como lo hacen los servidores públicos. La regla general se invierte y en principio no pueden ejercer todo tipo de funciones administrativas, sino sólo aquellas que, en los términos de la Constitución y de la Ley, les pueden ser conferidas según lo precisado en esta misma sentencia. FUNCION ADMINISTRATIVA POR PARTICULARES-Debe suscribirse convenio Para conferir funciones administrativas a personas privadas mediante acto administrativo de carácter particular, no basta la expedición de dicho acto conforme a lo prescrito por la ley bajo examen, sino que es necesario, adicionalmente, que en todos los casos se suscriba con ellos un convenio

mediante el cual expresamente se acepte la asignación de dicho ejercicio de funciones. Sólo de esta manera se preserva el principio de equidad, puesto que la autonomía de la voluntad particular es libre para aceptar la atribución individual de funciones administrativas, aun cuando ella resulte onerosa para el ciudadano. Así, no se imponen entonces cargas exorbitantes a determinadas personas privadas en particular. FUNCION PUBLICA POR PARTICULARES-No retribución No exige la Constitución que la ley establezca una específica retribución para el particular que ejerza funciones públicas. Al fin y al cabo, ésta es una forma de "participar en la vida política, cívica y comunitaria", que es uno de los deberes a que se refiere el artículo 95 de la Constitución. En el caso de los comerciantes que recaudan el impuesto al valor agregado (IVA), y en el de quienes, al hacer un pago, retienen en la fuente, la ley no ha previsto una retribución por tal gestión, porque ésta es, sencillamente, un deber de participación, conexo con la actividad que ellos desarrollan. Cumplir así este deber, sin una específica retribución, no quebranta la justicia ni la equidad: por el contrario, las realiza, porque es una expresión de la solidaridad social. Y no puede afirmarse, en general, que el ejercicio de la función pública represente un perjuicio para el particular, porque no lo hay en el servicio a la comunidad. Sólo podría haberlo si la función asignada implicara una carga excesiva, desproporcionada, y contraria, por lo mismo, a la equidad y a la justicia. Si bien es cierto tales funciones pueden ser desarrolladas a título gratuito, ello no impide que las mismas puedan ser remuneradas. Queda librado a la facultad discrecional del

legislador señalar cuándo establece una u otra condición. FUNCION ADMINISTRATIVA POR PARTICULARES-Plazo de ejecución del convenio En lo concerniente a la frase “cuyo plazo de ejecución será de cinco ( 5 ) años”, la cual subsiste en el ordenamiento jurídico con posterioridad a la mencionada Sentencia C-702 de 1999, la Corte debe precisar que una vez retirada del ordenamiento jurídico la expresión “prorrogables”, la norma señala actualmente como término legal de cualquier convenio de atribución de funciones a particulares el de cinco años; sin embargo, la recta interpretación de esta norma, según la naturaleza de las cosas y el principio hermenéutico del efecto útil de las disposiciones, lleva a concluir que este es un plazo máximo de duración del respectivo convenio, pues otra cosa haría imposible la celebración del mismo en aquellos casos en los cuales la naturaleza de la función implica su realización en un plazo menor. FUNCION PUBLICA POR PARTICULARES-Acto administrativo no se somete a aprobación de gobernador o alcalde El numeral 1° del artículo 111 referente a los requisitos y al procedimiento que ha de seguirse para conferir el ejercicio de funciones administrativas a particulares, establece que para el efecto es necesaria la expedición de un acto administrativo que será sometido, en el caso de las entidades descentralizadas del nivel departamental o municipal, a la aprobación del gobernador o del alcalde, según el caso. La anterior prescripción desconoce las competencias constitucionales propias de las asambleas y los concejos municipales. En efecto, se recuerda que las mencionadas

corporaciones públicas tienen un carácter administrativo, y a ellas corresponde reglamentar el ejercicio de las funciones de esta índole en el departamento o en el municipio, incluidas las del gobernador o el alcalde, conforme lo indican los artículos 299, 300 numeral 1°, 312 y 313 numeral 1° de la Carta. Si bien los gobernadores y los alcaldes son los jefes de la administración seccional en virtud de lo cual dirigen y coordinan la acción administrativa en su territorio, ello no puede significar el desplazamiento de las corporaciones administrativas del orden territorial de la competencia que constitucionalmente les es atribuida para la regulación del ejercicio de las funciones públicas, dentro del ámbito de la entidad territorial respectiva. Por tal razón la expresión “de los gobernadores y de los alcaldes, según el orden al que pertenezca la entidad u organismo”, será retirada del ordenamiento. Esta situación origina un vacío legislativo que deberá ser llenado por el Congreso de la República, prescribiendo una regulación que tenga en cuenta las competencias propias de las corporaciones públicas territoriales, conforme a la Constitución.

Referencia: Expediente D-2369.

Acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 110 y 111 de la Ley 489 de 1998, “por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.

Actor: Luis Eduardo Montoya Medina.

Magistrado Ponente:

Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA

Santafé de Bogotá, D.C., tres (3) de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).

I. ANTECEDENTES El ciudadano LUIS EDUARDO MONTOYA MEDINA, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad de los artículos 110

(parcial ) y 111 ( parcial ) de la Ley 489 de 1998. El magistrado sustanciador mediante Auto del 22 de abril de 1999, resolvió admitir la demanda respecto de los artículos parcialmente acusados. Admitida la demanda, se ordenaron las comunicaciones de rigor, se fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corte Constitucional para efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al señor procurador general de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Nacional y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda presentada.

II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS Se transcriben a continuación los artículos demandados de la ley 489 de 1998, con la advertencia que se subraya y resalta la parte acusada : Ley 489 de 1998

(diciembre 2) “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los

numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. El Congreso de Colombia

DECRETA:

(...) “Artículo 110: CONDICIONES PARA EL EJERCICIO DE LAS FUNCIONES ADMINISTRATIVAS POR PARTICULARES. Las personas naturales y jurídicas privadas podrán ejercer funciones administrativas, salvo disposición legal en contrario, bajo las siguientes condiciones: “ La regulación, el control, la vigilancia y la orientación de la función administrativa corresponderá en todo momento, dentro del marco legal a la autoridad o entidad pública titular de la función la que, en consecuencia, deberá impartir las instrucciones y directrices necesarias para su ejercicio. “ Sin perjuicio de los controles pertinentes por razón de la naturaleza de la actividad, la entidad pública que confiera la atribución de las funciones ejercerá directamente un control sobre el cumplimiento de las finalidades, objetivos, políticas y programas que deban ser observados por el particular. “ Por motivos de interés público o social y en cualquier tiempo, la entidad o autoridad que ha atribuido a los particulares el ejercicio de las funciones administrativas puede dar por terminada la autorización. “ La atribución de las funciones administrativas deberá estar precedida de acto administrativo y acompañada de convenio, si fuere el caso.”

“Artículo 111. REQUISITOS Y PROCEDIMIENTOS

DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Y CONVENIOS PARA CONFERIR FUNCIONES ADMINISTRATIVAS A PARTICULARES. Las entidades o autoridades administrativas podrán conferir el ejercicio de funciones administrativas a particulares, bajo las condiciones de que trata el artículo anterior,

cumpliendo los requisitos y observando el procedimiento que se describe a continuación: “1. Expedición de acto administrativo, decreto ejecutivo, en el caso de ministerios o departamentos administrativos o de acto de la junta o consejo directivo, en el caso de las entidades descentralizadas, que será sometido a la aprobación del Presidente de la República, o por delegación del mismo, de los ministros o directores de departamento administrativo, de los gobernadores y de los alcaldes, según el orden al que pertenezca la entidad u organismo, mediante el cual determine: a)“Las funciones especificas que encomendará a los particulares. b). “Las calidades y requisitos que deben reunir las entidades o personas privadas; c). “Las condiciones del ejercicio de las funciones. d)“La forma de remuneración, si fuere el caso. e)“La duración del encargo y las garantías que deben prestar los particulares con el fin de asegurar la observancia y la aplicación de los principios que conforme a la Constitución Política y a la ley gobiernan el ejercicio de las funciones administrativas. La celebración de convenio, si fuere el caso, cuyo plazo de ejecución será de cinco ( 5 ) años prorrogables y para cuya celebración la entidad o autoridad deberá: “Elaborar un pliego o términos de referencia, con fundamento en el acto administrativo expedido y formular convocatoria pública para el efecto teniendo en cuenta los principios establecidos en la Ley 80 de 1993 para la contratación por parte de entidades estatales. “ Pactar en el convenio las cláusulas excepcionales previstas en la Ley 80 de 1993 y normas

complementarias, una vez seleccionado el particular al cual se conferirá el ejercicio de las funciones administrativas.”

III. LA DEMANDA

1. Normas constitucionales que se consideran infringidas.

El demandante considera que las normas acusadas vulneran los artículos 2°, 3°, 4°, 6°, 13, 25, 53, 113, 115, 121, 122, 123, 124, 125, 189, 209 y 210 de la Constitución Política.

2. Fundamentos de la demanda.

Para el demandante el modelo constitucional que propone la Carta de 1991, permite el ejercicio de la función pública por los particulares sólo de un modo accidental, esporádico y transitorio, lo cual se infiere del tenor de los artículos 116, 267 y 123 superiores, referentes respectivamente a la posibilidad de investir transitoriamente a los particulares de la función de administrar justicia, de llevar a cabo el control fiscal y a la facultad del legislador para determinar el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas. De otra parte, aduce que todas las funciones públicas se someten en su ejercicio al principio de legalidad (arts. 6°,121 y 123 de la Constitución), que descarta la posibilidad de que tal ejercicio sea reglado “a partir de actos administrativos, aunque sean generales”. La regulación normativa de los eventos en los cuales los particulares pueden ejercer funciones públicas es siempre legal, sostiene. Adicionalmente, para el actor las normas superiores relativas al ejercicio de la función administrativa en el nivel central, en particular los artículos 209 a 211 de la Carta, excluyen la posibilidad de que tal función sea ejercida

por particulares. El ejercicio de funciones administrativas por particulares, como lo indica el artículo 210 mencionado, se restringe a los casos de descentralización por servicios, en donde los particulares sí están expresamente autorizados para cumplir las referidas funciones, en las condiciones que señale la ley. La Constitución, en sentir del actor, “no admitió que fueran asumidas por los particulares las atribuciones de la rama ejecutiva del poder público.” Por lo cual la administración se puede llevar a cabo mediante la delegación, la desconcentración y la descentralización, pero sin que sea posible delegar, desconcentrar o descentralizar en cabeza de los particulares, salvo la excepción expresa contenida en el artículo 210, referente a la descentralización por servicios, “hipótesis en la cual de modo restrictivo se previó que los particulares asuman allí funciones públicas administrativas...”. En este mismo sentido, el actor expresa: “atribuir funciones públicas administrativas a los particulares sin el distingo de serlo únicamente en la descentralización por servicios, adicionalmente, es desconocer la estructura estatal para colapsarla, desdibujando sus ámbitos públicos y los propios de la actividad privada y los límites constitucionalmente indicados para ellas.” Con fundamento en los anteriores razonamientos, el actor reprocha de inconstitucionalidad las normas parcialmente demandadas, alegando una “extralimitación en la ley en cuanto a las funciones transferibles temporalmente y respecto de qué sector, así como sobre la manera de imponer las funciones públicas a los particulares”. El actor pone en entredicho también la expresión “si fuere el caso”, contenida en el artículo 110 demandado, pues dicha frase, que se refiere la

necesidad de expedir un acto administrativo o de celebrar un convenio a efectos de investir de funciones públicas a un particular, a su modo de ver introduce, además, un factor discrecional, que permite al funcionario o bien expedir el acto administrativo o bien celebrar el convenio, quedando a su entero arbitrio lo uno o lo otro, y desplazándose, por ende, las previsiones del constituyente respecto a la competencia del legislador para regular tal traslado de competencias. En relación con el literal d) del numeral 1° del artículo 11 demandado, que permite la posibilidad de no remunerar las funciones administrativas que lleve a cabo el particular investido de ellas, el actor encuentra que tal posibilidad desconoce los principios de dignidad humana y de igualdad. Finalmente, en cuanto a dispuesto por el numeral 2° del articulo 11 que prevé que el convenio celebrado para la ejecución de funciones públicas debe tener un término inicial de cinco años prorrogables, el actor alega que dicho término quebranta los mandatos superiores relativos a la transitoriedad o temporalidad del investimiento de funciones públicas, por cuanto “un lustro puede ser un plazo excesivo o insuficiente, según lo requieran las necesidades y los hechos.”

IV. INTERVENCIONES

Intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública. El ciudadano Antonio Medina Romero, en representación del Departamento Administrativo de la Función Pública, intervino en el proceso para oponerse a la demanda, porque, al parecer de esa Entidad, “afirmar, como lo hace el actor que la colaboración de los particulares en el ejercicio de las funciones públicas solo puede ser efectuado en las entidades pertenecientes al sector descentralizado de la Administración,

arguyendo que el artículo 210 de la Carta se refiere únicamente a este sector, es desconocer uno de los principios básicos que informan toda la Carta fundamental: que Colombia es un Estado Social de Derecho, sustentado, entre otros principios, en la democracia participativa.” El interviniente, citando profusa jurisprudencia de esta Corporación, afirma que la participación ciudadana en la actividad del Estado es un derecho y un deber de los ciudadanos, por lo cual “la posibilidad de asignación de funciones públicas a particulares no es una situación exceptiva, sino que es la norma general, en tanto que la excepción es la imposibilidad de que los particulares desempeñen funciones públicas.” Con fundamento particularmente en la decisión contenida en la Sentencia C-091 de 1997 , sostiene que no deben prosperar los cargos relacionados 1 con las facultades que la norma acusada confiere a la Administración para que mediante un acto unilateral confiera a un particular el ejercicio de funciones públicas aun sin retribución económica, pues es claro que la Constitución no impone límites al legislador en lo relativo a su facultad de establecer cuándo y en qué condiciones pueden los particulares cumplir funciones administrativas.

2. Intervención del Ministerio del Interior.

El ciudadano Francisco Beltrán Peñuela, obrando en representación del Ministerio del Interior, se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes apreciaciones: El artículo 210 superior permite afirmar que el Constituyente de 1991 concedió facultad a los particulares para ejercer funciones públicas, y dispuso que para ejercer la mencionada facultad se requiere que la ley fije

las condiciones de su realización. Lo que las normas acusas hacen es, justamente, fijar las condiciones para el ejercicio de funciones administrativas, permitiendo al ejecutivo delegar tales facultades en una persona privada, siempre que concurran los presupuestos señalados en ellas.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL En la oportunidad legal, el señor procurador general de la Nación se pronunció sobre la demanda presentada y solicitó a esta Corporación que se declare la exequibilidad de las normas acusadas, de acuerdo con los argumentos que se enuncian a continuación.

En opinión del señor procurador, el Preámbulo y los artículos 1° y 2° de la Carta consagran la participación ciudadana como uno de los valores del Estado Social de Derecho. En armonía con las anteriores disposiciones, los artículos 210 y 365 prescriben que los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley, e igualmente pueden prestar servicios públicos. En este orden de ideas, las disposiciones acusadas de la Ley 489 de 1998, precisan las condiciones para el ejercicio de las funciones administrativas por parte de los particulares y los 1 M.P. dr. Jorge Arango Mejía requisitos y procedimientos para conferirlas y en ese sentido son un adecuado desarrollo de la Constitución. Concretamente, respecto del cargo según el cual no es posible transferir funciones administrativas a través de acto administrativo o contrato, la vista fiscal señala que, con fundamento en el artículo 210, superior puede sostenerse que el legislador goza de plena autonomía para establecer los mecanismos jurídicos a través de los cuales se conceden funciones administrativas a los particulares. Además, en ejercicio de dicha autonomía,

la ley puede establecer que el ejercicio de funciones administrativas se confiriera bien mediante acto administrativo unilateral, o bien mediante acto administrativo y convenio posterior. A juicio del señor procurador, la locución “si fuere el caso”, no puede interpretarse como lo hace el demandante, que alega que ella deja al arbitrio del funcionario el expedir el correspondiente acto administrativo o el celebrar el convenio, sino que tiene el alcance de indicar que no siempre el convenio es requerido, puesto que las funciones administrativas pueden ser atribuidas únicamente por acto administrativo unilateral. En lo relacionado con el cargo formulado según el cual la Constitución no permite que los particulares asuman funciones públicas inherentes a la administración central, pues sólo en la descentralización por servicios pueden ellos asumir dichas funciones, el señor procurador afirma que el hecho de que la autorización dada por el Constituyente a los particulares para ejercer tales funciones se encuentre en el artículo 210 superior, que a su vez trata de la creación de entidades descentralizadas por servicios, no quiere decir que la autorización referida sólo se pueda ejercer dentro del sector descentralizado por servicios, “puesto que el constituyente no hizo la distinción a que alude el actor.” En lo concerniente al cargo según el cual la posibilidad de que las funciones administrativas ejercidas por particulares puedan no encontrarse remuneradas, lo cual, en el sentir del actor desconoce la dignidad humana y el principio de igualdad, la vista fiscal explica que, a su modo de ver, no siempre hay lugar a remuneración pues en ciertos casos “los costos que demande el desempeño de las referidas funciones se cubre con el valor que se cobre al usuario por los servicios.” Finalmente, en cuanto al plazo de cinco años que se dispone como mínimo

de duración del convenio para la ejecución de funciones administrativas, el procurador aduce que el legislador tenía facultades para establecer dicha condición, conforme a los artículos 123 y 210 de la Constitución.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.

1. La competencia y el objeto de control.

De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer las acusaciones planteadas contra las normas parcialmente demandadas, por ellas ser parte de una ley de la República. Cuestión previa. Encuentra la Corte que las expresiones demandadas de los artículos 110 y 111 de la Ley 489 de 1998, aisladas del contexto normativo dentro del cual se encuentran insertadas, pierden su sentido propio, el cual sólo puede ser cabalmente deducido de la lectura integral de las referidas normas. En tal virtud, considera que tales expresiones, junto con el resto del texto de los artículos acusados, conforman una proposición jurídica completa, por lo cual entra a pronunciarse sobre dicho texto íntegro. El ejercicio de funciones administrativas por particulares, desde la perspectiva de la axiología constitucional.

1. El Estado social de derecho, a diferencia del Estado liberal clásico, se edifica a partir de los principios de solidaridad y participación, los cuales cobran vigencia para imponer la cooperación entre los hombres a fin de lograr la efectivización de sus derechos. Su consagración en la Carta, enunciada desde el primer artículo, busca primordialmente lograr la orientación de la política administrativa hacia la satisfacción de las necesidades básicas de la población; y no es algo casual o accidental, sino

que responde a una larga historia de transformaciones institucionales ocurridas no sólo en nuestro orden jurídico fundamental, sino también en el de las principales democracias constitucionales del mundo. En efecto, el concepto de “Estado bienestar,” antecedente del de “Estado social de Derecho”, surgió en Europa a principios de este siglo, como respuesta a demandas sociales de variada índole. La nueva concepción estatal, hacía referencia a una transformación del antiguo modelo reducido de Estado, propio del liberalismo clásico, para dar paso a una estructura político administrativa mucho más compleja, promotora de toda la dinámica social, y tendiente, como se dijo, a garantizar la satisfacción de las necesidades básicas de la población en campos como el de la salud, la vivienda, el trabajo, la educación, la alimentación, la seguridad, etc., satisfacción concebida ahora como derecho de cada cual y no como mera beneficencia.

2. Este cambio de perspectiva significó el advenimiento de la actividad intervencionista del Estado, la cual requería de una respuesta jurídica apropiada que la enmarcase. Esta respuesta co