CC - C866-2014

Sentencia C-866/14

ENTREGA AL BANCO DE LA REPUBLICA DE DIVISAS INCAUTADAS CON FINES DE EXTINCION DE DOMINIOInexistencia de vicios de procedimiento en su formación/BANCO DE LA REPUBLICA-Función de monetizar las divisas incautadas ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD COMO DERECHO POLITICO-Ciudadano en ejercicio DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Titularidad DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Legitimación por activa/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDADPresentación por ciudadano en representación de persona jurídica INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Necesidad en disposiciones legales relacionadas con atribuciones del Banco de la República INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Alcance FISCAL GENERAL DE LA NACION-Competencia para presentar proyectos de ley en materia de política criminal INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Intervención y coadyuvancia TRAMITE LEGISLATIVO-Ausencia de prueba escrita del aval dado por el Gobierno a una determinada disposición puede inferirse a partir del apoyo expreso del Ministro durante el debate parlamentario, sin que consten elementos que lo desvirtúen INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Condiciones para entender otorgado aval del Gobierno El aval equivale a la presentación de una iniciativa gubernamental en los términos del artículo 154 inciso 2 Superior, si reúne los siguientes requisitos, señalados por la jurisprudencia constitucional: (i) el consentimiento debe probarse dentro del trámite legislativo; (ii) no es necesario que se presente

por escrito o mediante fórmulas sacramentales, y el apoyo del Gobierno a la norma durante el debate parlamentario, sin que conste su oposición, permite inferir el aval ejecutivo; (iii) se tiene que manifestar antes de la aprobación del proyecto de ley en las plenarias. Para que el aval –así entendidosatisfaga la exigencia del artículo 154 inciso 2 de la Carta, es necesario además que lo extienda el ‘Gobierno’. El ‘Gobierno’, según el artículo 115 de 2 la Constitución, lo constituyen en principio “el Presidente y el ministro o director de departamento correspondientes, en cada negocio particular”. Por ende, cuando la Constitución le asigna una atribución al “Gobierno”, como por ejemplo cuando le da a este la facultad de objetar los proyectos de ley por inconstitucionalidad o inconveniencia (CP art 200 num 1), debe entenderse que por principio ha de ser ejercida por el Presidente de la República y el ministro del ramo correspondiente, según el asunto de que se trate. PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO POR MINISTROPresunción de presentación por el Gobierno

FUNCION DEL BANCO DE LA REPUBLICA DE CAMBIAR

POR PESOS COLOMBIANOS DIVISAS QUE SE INCAUTEN EN PROCESOS DE EXTINCION DE DOMINIO-Norma acusada recibió aval por parte de Ministro de Hacienda y Crédito Público para cumplimiento de requisito de iniciativa gubernamental BANCO DE LA REPUBLICA-Recibe divisas y entrega a cambio suma de dinero equivalente en pesos colombianos BANCO DE LA REPUBLICA-Clases de efectos sobre mercado de dinero que puede tener cambio a pesos colombianos de divisas

incautadas El cambio de las divisas puede tener el efecto de impactar la oferta monetaria. La Constitución le confía al Banco de la República la función de “emitir la moneda legal” (CP art 371). La emisión monetaria que efectúa el Banco de la República –en la economíano se identifica exactamente con la impresión de papel moneda. La emisión de moneda está asociada a la puesta en circulación de una cantidad de dinero que antes no circulaba y que, en esa medida, expande la oferta monetaria preexistente. Entre los instrumentos típicos de emisión de moneda por parte del Banco Central están, por ejemplo, la celebración de operaciones de mercado abierto (venta o compra de títulos); la intervención en el mercado cambiario (compra o venta de divisas); o la política de crédito en los casos que autoriza la Constitución (CP arts 371 y 373). Estos instrumentos expanden o contraen la cantidad de dinero circulante, según la forma en que se ejerzan, y en esa medida afectan entonces la oferta monetaria. La norma acusada podría conducir a impactar la oferta de dinero si –al margen de estas operaciones típicas - el cambio de las divisas implica poner en circulación dinero colombiano que antes no circulaba. Un aumento en la oferta de dinero implica a su vez crear una causa de presión inflacionaria, y de consecuente pérdida de la capacidad adquisitiva de la moneda legal. También es posible que de hecho el Banco de la República no impacte de forma directa e inmediata la oferta monetaria, al cambiar a pesos las divisas. En ese caso los pesos colombianos que serían necesarios para efectuar la operación que la norma acusada le encomienda al Banco, tendrían

que obtenerse del dinero previamente en circulación en el mercado. Si bien no 3 existe en la Ley un elenco cerrado de medidas para efectuar una operación de este tipo, el Banco podría conseguir los pesos colombianos que requiere, sin afectar en absoluto la oferta monetaria de forma directa, por la vía de cambiar las divisas a pesos colombianos que obren en sus propias arcas públicas y que se consideren dinero circulante, o a pesos que de hecho estén en poder de otras personas y circulen en el mercado. Como estos pesos colombianos que se entregan a cambio de las divisas incautadas se pondrían de inmediato a disposición de la entidad encargada de administrar los dineros en procesos de extinción de dominio, la posible venta de divisas por pesos en el mercado cambiario no sería en este contexto una forma de contracción monetaria. El Banco se vería entonces en una situación en la cual, si toma las divisas incautadas y las cambia por pesos circulantes que se encuentren en su poder, puede ver interferida su autonomía patrimonial; si las cambia por pesos circulantes en poder de otras personas del mercado cambiario, su acto potencialmente podría tener implicaciones cambiarias (como propiciar una presión hacia la devaluación de las divisas). Igualmente queda la opción de que el Banco de la República cambie las divisas incautadas que se le entreguen por pesos colombianos y, con independencia de si esto tiene o no la vocación de afectar la oferta monetaria, adopte medidas de intervención y regulación monetarias, cambiarias o crediticias para contrarrestar los potenciales efectos que este acto pueda desencadenar. Con lo cual, si por ejemplo la conversión de las divisas incautadas está virtualmente llamada a

afectar la oferta de dinero, el Banco podría entonces neutralizar estas consecuencias por la vía de poner en práctica medidas parales o simultáneas de contracción de la oferta monetaria. BANCO DE LA REPUBLICA-Atribuciones en materia monetaria y crediticia/BANCO DE LA REPUBLICA-Funciones otorgadas por la Constitución en relación con política cambiaria/JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Dirección y ejecución de funciones del banco/JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Autoridad monetaria, cambiaria y crediticia/BANCO DE LA REPUBLICA-Autonomía administrativa, patrimonial y técnica Desde un plano constitucional, el Banco cuenta con importantes atribuciones en materia monetaria y crediticia, como son las de “regular la moneda, emitir moneda legal; ser prestamista de última instancia y banquero de los establecimientos de crédito; y servir como agente fiscal del gobierno” (CP art 371). En cuanto a política cambiaria, la Carta le otorga al Banco de la República la función de “regular el cambio internacional; administrar las reservas internacionales”. La Junta Directiva de la entidad tiene a su cargo por lo demás “la dirección y ejecución de las funciones del Banco”, y es en consecuencia la “autoridad monetaria, cambiaria y crediticia” (CP art 372). Para cumplir estas importantes tareas la Constitución le reconoce al Banco de la República “autonomía administrativa, patrimonial y técnica” (CP arts 4 371 y 113). Finalmente establece que el Banco debe ejercer sus facultades “en coordinación con la política económica general” (CP art 371)

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Atribución

constitucional de expedir leyes relacionadas con el Banco de la República y las funciones de su Junta Directiva El Congreso de la República tiene la atribución constitucional de expedir leyes “relacionadas con el Banco de la República y con las funciones de su Junta Directiva” (CP art 150 num 22). Como ha señalado la Corte, esta competencia lo faculta no sólo para desarrollar dentro de la Constitución las funciones que esta última le asigna al Banco y a su Junta Directiva, sino también para atribuirles otras competencias distintas a las que la Carta explícitamente les confiere. En la sentencia C-050 de 1994, al examinar y declarar exequibles diversas normas legales entre las cuales había algunas que preveían para el Banco de la República la potestad de desarrollar actividades culturales y científicas, la Corte señaló que si bien estas funciones no estaban expresadamente consagradas en la Constitución como responsabilidades a cargo del Banco, el legislador podía legítimamente conferírselas pues “la descripción de funciones asignadas al Banco de la República por el artículo 371 de la Carta, no comporta el significado tácito de proscripción de otras que no fueron previstas positivamente en dicha regulación”. La Corporación indicó entonces que la lista de potestades contemplada en la Constitución Política a cargo del Banco “significa que al legislador no le es dable restringir o asignar a otro órgano las funciones de banca central que la Carta Política ha confiado al Banco de la República en el ya citado artículo 371” LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites en relación con atribución de funciones al Banco de la república distintas a las conferidas explícitamente por la Constitución

La potestad que tiene el Congreso de la República de conferirle al Banco funciones distintas a las que la Constitución explícitamente le atribuye debe enmarcarse dentro de ciertos límites. El Congreso no puede anular o reducir las facultades que la Constitución sí le confiere de forma expresa al Banco (CP arts 4, 136-1, 371 y ss). No le es dable desplazar al Banco y ejercer en lugar suyo y por vía específica las funciones que la Constitución le confía directamente al Emisor. La autonomía administrativa, patrimonial y técnica del Banco debe además orientar la asignación de estas funciones en el orden legal. La Ley no puede asignarle al Banco funciones que incidan en el comportamiento de las realidades macroeconómicas que le corresponde controlar, sin concederle un margen suficiente de acción. La Constitución de 1991 distribuye el poder público entre diferentes organismos, y a algunos de ellos les da la categoría de órganos autónomos (CP art 113). La autonomía que la Carta les reconoce a estos últimos, y dentro de ellos ocupa un lugar 5 especial el Banco de la República, es incompatible con obligaciones legales inexorables sin márgenes de acción, en aquellos ámbitos en los cuales dichos órganos deben desarrollar sus funciones. No puede el Congreso imponerle al Banco un deber cuyo cumplimiento tenga impactos monetarios o cambiarios, pero no concederle un margen de actuación que le permita observar la ley sin comprometer la recta y cabal observancia de su misión constitucional. El legislador está entonces autorizado para atribuirle al Banco competencias no expresamente mencionadas en la Constitución, mientras no anule o reduzca

las facultades que esta sí le confiere de forma expresa al Banco; no desplace al Banco para ejercer en lugar suyo y por vía específica las funciones que la Constitución le confía directamente al Emisor; enmarque la regulación de las competencias dentro de la autonomía administrativa, patrimonial y técnica del Banco de la República; y si las funciones que le asigna pueden incidir en el comportamiento de las realidades macroeconómicas que le corresponde controlar al Banco, debe además concederle un margen suficiente de acción para ajustar el cumplimiento del deber legal a su misión constitucional.

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POR PESOS COLOMBIANOS DIVISAS QUE SE INCAUTEN EN PROCESOS DE EXTINCION DE DOMINIO-Ausencia de extralimitación en libertad de configuración legislativa

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POR PESOS COLOMBIANOS DIVISAS QUE SE INCAUTEN EN PROCESOS DE EXTINCION DE DOMINIO-Reconocimiento de margen de acción suficiente para convertir a pesos las divisas y ejercer obligación que se le asigna sin perjuicio de su autonomía y de sus funciones constitucionales FUNCION DEL BANCO DE LA REPUBLICA DE CAMBIAR POR PESOS COLOMBIANOS DIVISAS QUE SE INCAUTEN EN PROCESOS DE EXTINCION DE DOMINIO-No se desconoce autonomía técnica del Banco

AUTONOMIA DE LA BANCA-Alcance

REGIMEN DE CAMBIO INTERNACIONAL-Antecedentes

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POR PESOS COLOMBIANOS DIVISAS QUE SE INCAUTEN EN

PROCESOS DE EXTINCION DE DOMINIO-No se vulnera distribución de competencias en materia monetaria y bancaria

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POR PESOS COLOMBIANOS DIVISAS QUE SE INCAUTEN EN

PROCESOS DE EXTINCION DE DOMINIO-Competencia 6 administrativa, patrimonial y técnica para establecer razonablemente cómo y cuándo cambiar divisas incautadas

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POR PESOS COLOMBIANOS DIVISAS QUE SE INCAUTEN EN PROCESOS DE EXTINCION DE DOMINIO-Plazos y condiciones que eventualmente se establezcan deben ser razonables

Referencia: expediente D-10204

Actor: Luis Giovanny Barbosa Becerra Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 91 (parcial) de la Ley 1708 de 2014 ‘por medio de la cual se expide el Código de

Extinción de Dominio’.

Magistrada Ponente:

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Bogotá, D.C., doce (12) de noviembre de dos mil catorce (2014). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución, el ciudadano Luis Giovanny Barbosa Becerra demanda el artículo 91 (parcial) de la Ley

1708 de 2014 ‘por medio de la cual se expide el Código de Extinción de Dominio’, por considerar que desconoce los artículos 113, 136 numeral 1, 150 numeral 19 literal b), 150 numeral 22, 154, 371, 372 y 373 de la Carta. Mediante auto del 9 de mayo de 2014 se admitió la demanda de la referencia, y se ordenó comunicar la iniciación del proceso de constitucionalidad al señor Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Justicia y del Derecho, y a las Facultades de Derecho de las Universidades de Los Andes y Externado de Colombia. Igualmente se ordenó correr traslado al señor Procurador General de la Nación, y fijar en lista la norma acusada para efectos de las 7 intervenciones ciudadanas (CP art 242 y artículo 7° del Decreto 2067 de 1991).

2. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe y resalta la norma acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 49.039 de 20 de enero de 2014: “LEY 1708 DE 2014

(enero 20) Diario Oficial No. 49.039 de 20 de enero de 2014 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por medio de la cual se expide el Código de Extinción de Dominio.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

[…] ARTÍCULO 91. ADMINISTRACIÓN Y DESTINACIÓN. Los bienes sobre los que se declare la extinción de dominio, descontando aquellos destinados para el pago gradual y progresivo de los pasivos de dicho Fondo, los recursos que sean indispensables para el funcionamiento de la entidad encargada de la administración de los bienes, y las destinaciones específicas previstas en la ley, se utilizarán a favor del Estado y serán destinados así: en un veinticinco por ciento (25%) a la Rama Judicial y en un veinticinco por ciento (25%) a la Fiscalía General de la Nación, para proyectos de inversión previamente aprobados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y el cincuenta por ciento (50%) restante para el Gobierno Nacional quien reglamentará la distribución de este último porcentaje. En todo caso, los predios rurales sobre los que recaiga la acción de extinción de dominio serán destinados a los programas de generación de acceso a tierra administrados por el Gobierno Nacional. Su régimen de administración y destinación será reglamentado por el Presidente de la República. Los bienes destinados a la Fiscalía General de la Nación serán administrados a través del Fondo Especial para la Administración de Bienes creado mediante Ley 1615 de 2013. En el caso de las divisas, una vez incautadas, estas serán entregadas al Banco de la República para que las cambien por su equivalente en pesos colombianos, sin que se requiera sentencia que declare la extinción definitiva del dominio sobre las mismas. 8 PARÁGRAFO 1o. A partir de la fecha en que sea publicada la

presente ley, el Consejo Nacional de Estupefacientes no podrá adquirir pasivos con cargo a los recursos determinados en los porcentajes de que trata el presente artículo, salvo que la entidad correspondiente así lo manifieste en la sesión del Consejo Nacional de Estupefacientes en que se tome favorablemente esta determinación. PARÁGRAFO 2o. En virtud de la presente ley se habilita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para efectuar los ajustes presupuestales pertinentes que permitan la asignación de los recursos a favor del nuevo administrador del Frisco. PARÁGRAFO 3o. Las autoridades de policía locales, departamentales y nacionales estarán obligadas a prestar, de manera preferente y sin dilación injustificada, el apoyo que requiera el representante legal o su delegado, para hacer efectiva la administración de los bienes que ingresan al Frisco.”.

III. LA DEMANDA

3. La acción pública la instaura el ciudadano Luis Giovanny Barbosa Becerra, quien además interpone la demanda “como apoderado del Banco de la República”. Sostiene que el artículo artículo 91 (parcial) de la Ley 1708 de 2014 ‘por medio de la cual se expide el Código de Extinción de Dominio’, desconoce los artículos los artículos 113, 136 numeral 1, 150 numeral 19 literal b), 150 numeral 22, 154, 371, 372 y 373 de la Constitución.

4. En primer término, dice el actor que la norma acusada vulnera el artículo 154 de la Constitución, el cual le reserva al Gobierno Nacional la iniciativa legislativa en la atribución de funciones al Banco de la República. Menciona que el Proyecto de Ley del cual forma parte la disposición demandada se

presentó por iniciativa del Fiscal General de la Nación, y que “el texto concreto” de la norma cuestionada sólo se introdujo “en cuarto debate” en virtud de una proposición presentada por tres congresistas, “por la secretaria general del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y por el presidente del Consejo Superior de la Judicatura”. Sostiene que la participación de la secretaría general del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en la proposición no equivale al aval del Gobierno Nacional, pues no es el Ministro de la cartera. De hecho, agrega, el Ministro de Hacienda solo tampoco es el Gobierno, pues se requiere además la intervención del Presidente de la República, por lo que aún con la participación directa del Ministro de Hacienda y Crédito Público no cabría considerar que se cumple con lo previsto en el artículo 154 de la Carta. En palabras del actor: “como la norma demandada contiene un mandato que modifica el régimen jurídico del Banco de la República y la misma no fue tramitada a iniciativa del Gobierno nacional, sino del Fiscal General y de los congresistas, al expedirla así se violó el artículo 154 de la 9 Carta Política. || Si bien la proposición que originó la inclusión de la norma acusada fue suscrita por la secretaria general del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, no puede sostenerse que dicho acto pueda interpretarse como que la norma acusada tuvo iniciativa gubernamental porque, de una parte, la secretaría general del Ministerio no es el Ministro y menos si no obra autorización o delegación especial, y, segundo, porque aun firmando el Ministro faltaría el aval del Presidente de la República para que se

conformara el Gobierno Nacional, como lo prevé el artículo 115 de la Carta”.

5. En segundo término, el demandante plantea que además la disposición acusada viola de manera simultánea los artículos 136 numeral 1; 150 numerales 19 -literal b)- y 22; 371, 372 y 373 de la Constitución. En esencia, considera que el legislador se extralimitó al regular un asunto con repercusiones cambiarias y monetarias, pues este o bien debe ser regulado por el Gobierno en virtud del artículo 150 numeral 19 literal b) de la Carta, que le atribuye la función de señalar dentro de los criterios establecidos en una ley marco el régimen de cambio internacional, o bien debe dejarse al ejercicio autónomo y consistente de las funciones del Banco de la República, conforme lo disponen los artículos 371, 372 y 373 Superiores, que le asignan a su Junta Directiva la responsabilidad constitucional de ser “autoridad monetaria, cambiaria y crediticia”, y al Banco Central la competencia para “regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito”. Sostiene que con la norma cuestionada el Congreso cumple funciones que la Constitución les atribuye a otras autoridades, y en lo que respecta a sus efectos dice: “[…] El efecto práctico de la norma acusada es que los modelos y políticas de emisión monetaria que el Banco tiene diseñados para cumplir con su más alto propósito de controlar la inflación, necesariamente se van a ver desvirtuados con las divisas que, en virtud de la norma acusada, tendrá el Banco que cambiar por pesos colombianos, lo cual resulta no solamente inconstitucional sino que

se opone abiertamente a la función capital de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda. De la revisión de la norma acusada se puede establecer que el Congreso sencillamente impuso al Emisor una obligación que desconoce las herramientas técnicas que éste autónomamente ha venido manejando para el control monetario. Claramente, el establecimiento de dicha obligación inhibe que el Banco de la República aprecie, según su prudente juicio, la oportunidad y conveniencia de las emisiones monetarias, usurpando su competencia en ese punto en particular y cercenando la autonomía técnica a él atribuida por la Constitución”.

IV. INTERVENCIONES

10 Ministerio de Justicia y del Derecho

6. El Ministerio de Justicia y del Derecho solicita declarar exequible la norma demandada. Sostiene que no se violó el artículo 154 de la Carta, primero porque la Ley de la cual forma parte el precepto acusado versa sobre la extinción de dominio y fue de iniciativa del Fiscal General de la Nación, quien tiene competencia para presentar proyectos de ley que desarrollen instrumentos de política criminal, según el artículo 251 numeral 4 de la Carta.

La disposición acusada, más concretamente, fue presentada como proposición que según el actor suscribió la Secretaría General del Ministro de Hacienda y Crédito Público, con lo cual obtuvo el aval del Gobierno que resultaba suficiente para cumplir con lo dispuesto en el artículo 154 Superior. La norma acusada tampoco vulnera la autonomía del Banco de la República ni, por virtud suya, el Congreso ejerce funciones atribuidas a otras autoridades. La

obligación que se le asigna al Banco de la República está dentro de sus competencias, pues “[e]l cambio de la divisa no tiene carácter invasivo en las funciones del Banco […], no se trata tampoco de miles de millones que desequilibren las políticas y modelos de emisión”. Se prevé un deber para el Banco, “respetando precisamente su autonomía, facultades, cupos para la adquisición y cambio de moneda”. El precepto cuestionado, además, busca coordinar las funciones del Banco de la República dentro de la concepción del Estado unitario. Por estas razones, el contenido material de la norma tampoco infringe la Carta. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República

7. La Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República interviene para pedir que se declare exequible la disposición acusada. En cuanto al primero de los cargos, considera que no hay vicio de forma. Dice que en la sentencia C838 de 2008, la Corte Constitucional sostuvo que la iniciativa legislativa radicada por la Constitución en cabeza del Gobierno “no sólo se manifiesta en el momento de la presentación inicial del proyecto de ley”, pues también puede ejercerse durante el trámite parlamentario de un proyecto por la vía de un aval gubernamental a las normas que verse sobre las materias a las que se refiere el artículo 154 inciso 2 de la Carta. Resalta que el aval del Gobierno equivale a su iniciativa si se prueba que fue otorgado dentro del trámite legislativo, antes de su aprobación en Plenarias. Según la Secretaría Jurídica de la Presidencia, la Corte Constitucional habría dicho que tampoco es necesaria la extensión directa del aval por parte del Presidente de la

República, pudiendo concederlo el Ministro del ramo correspondiente. Señala que incluso es posible inferir este aval a partir de la presencia del Ministro en el debate parlamentario y de la ausencia de oposición expresa a la norma. Por lo cual concluye que en este caso no habría vicio de forma, precisamente de acuerdo con los hechos que se describen en la acción pública de inconstitucionalidad. 11

8. En lo que atañe al otro cargo, la Secretaría Jurídica estima que el demandante les da a las normas constitucionales invocadas un sentido que no tienen. Estas le otorgan al Banco de la República autonomía para ejercer “atribuciones reguladoras”; es decir, para “adoptar políticas y plasmarlas en reglas jurídicas obligatorias”. El artículo 91 de la Ley 1708 de 2014, demandado en este proceso, no se refiere en manera alguna a esas facultades reguladoras, sino que se limita a disponer que las divisas incautadas sean convertidas a su equivalente en pesos colombianos. La norma le adjudica al Banco de la República competencia para “actuar como depositario de sumas de dinero expresadas en pesos colombianos”, y la ejecución de este deber no le exige cambiar la tasa de cambio, pues esta será la vigente de manera general para el día en que deban convertirse a pesos las divisas. La Secretaría Jurídica de la Presidencia considera entonces que este cargo no está llamado a prosperar.

Fiscalía General de la Nación

9. La Fiscalía General de la Nación pide declarar exequible la disposición acusada. Primero, afirma que no se viola el artículo 154 de la Carta. Dice que

la Ley 1708 de 2014 no contiene “una regulación integral relativa al Banco de la República”, sino a la extinción de dominio. “Por consiguiente”, agrega, “se considera que no le es aplicable la regla contenida en el artículo 154 C.P.”. La iniciativa de la Ley a la que pertenece la norma demandada fue del Fiscal General de la Nación, quien puede presentar proyectos de ley en materia de diseño de la política criminal, según el artículo 251 de la Carta. La Ley 1708 de 20141 es el código de extinción de dominio, y estaba entonces dentro de las atribuciones del Fiscal General de la Nación presentar una iniciativa legislativa en esa materia. Aparte, durante el trámite legislativo el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó un concepto ‘presupuestal’ sobre el artículo 91 del Proyecto, y además la Ley fue firmada por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, y debe entenderse que el Gobierno le dio entonces su aval al texto de estas dos formas. El concepto ministerial mencionado se publicó en la Gaceta del Congreso 848 del 22 de octubre de 2013, y dice en lo pertinente: “Con el artículo 91 de la iniciativa se otorga a la Fiscalía General de la Nación el 50% de la monetización de los bienes sobre los que se declare la extinción de dominio, cambiando la destinación de estos recursos; mientras que los bienes inmuebles rurales sobre los que recaiga la acción de extinción de dominio, serán destinados a los programas de generación de acceso a la tierra, que administra el Gobierno Nacional”.

10. El otro cargo lo considera igualmente impróspero. Sostiene que la norma

demandada “no modifica ni impone nuevas funciones al Banco de la República”, pues la conversión de las divisas incautadas por pesos 1‘Por medio de la cual se expide el Código de Extinción de Dominio’. 12 colombianos existía desde antes de la Ley 1708 de 2014, sólo que se activaba una vez hubiera una sentencia que declarara la extinción de dominio sobre el dinero. La Fiscalía General de la Nación cita a este respecto “el plan de acción institucional a 31 de julio de 2014 de la DNE en liquidación”, en el cual se lee claramente que el procedimiento para la monetización de las divisas empezaba después de que se extinguiera mediante sentencia el dominio sobre las mismas. Tras el fallo, las divisas eran enviadas al Banco de la República para que adelantara los procedimientos internacionales necesarios con el fin de verificar su autenticidad, y luego el Banco las podía cambiar a moneda nacional.2 Lo que hace la disposición que se acusa es entonces, según la Fiscalía, “anticipar por razones de necesidad, la conversión de las divisas aprehendidas con motivo de un trámite de extinción de dominio”. Con lo cual, además, se muestra que la norma no debía estar en una ley marco, pues no regula el “tema cambiario”, sino que es una disposición puntual en el Código de Extinción de Dominio.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION

11. El Procurador General de la Nación, en su concepto 5791, le solicita a la Corte de forma principal inhibirse, por falta de legitimación en la causa del demandante. Sostiene que quien la interpone no es un ciudadano, si