CC - C867-2001

Sentencia C-867/01

LEY DE INTERVENCION ECONOMICA-Condiciones mínimas LEY DE INTERVENCION ECONOMICA-Objeto LEY DE INTERVENCION ECONOMICA-Aplicación a servicios públicos y privados/LEY DE INTERVENCIÓN ECONOMICAServicios de seguridad social en salud LEY DE REACTIVACION EMPRESARIAL-Ambito de aplicación LEY DE REACTIVACION EMPRESARIAL-Entidades del sistema de salud LEY DE REACTIVACION EMPRESARIAL-Actividades empresariales LEY DE REACTIVACION EMPRESARIAL-Exclusión de ámbito de aplicación ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Prestación de servicio público LEY DE REACTIVACION EMPRESARIAL-Finalidad LEY DE REACTIVACION EMPRESARIAL-Finalidad en el servicio público de salud El Estado, por medio de la ley, tiene la potestad de intervenir en la prestación del servicio público de salud para propender por su recuperación económica, sin que ello signifique que el goce efectivo del derecho a la salud pueda ser desconocido ni los principios constituciones que rigen específicamente en el ámbito de la seguridad social menoscabados. SEGURIDAD SOCIAL-Recursos de destinación específica/SEGURIDAD SOCIAL-No uso de recursos para fines diferentes/LEY DE REACTIVACION EMPRESARIAL EN EL SECTOR SALUD-No desconocimiento de destinación específica de recursos El mandato de que los recursos de la seguridad social sean de destinación específica no puede ser desconocido por el Legislador en ningún caso, ni aun en aras de la reactivación económica. Por lo tanto, los recursos destinados a atender las necesidades del servicio de salud y a asegurar la efectividad del derecho a la salud no pueden ser objeto de acuerdos de pagos con acreedores

que conduzcan a que tales recursos no lleguen al destino ordenado en la Carta. En la aplicación de los demás instrumentos de intervención previstos en la ley, debe respetarse estrictamente esta prohibición constitucional. SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Recursos de destinación específica LEY DE REACTIVACION EMPRESARIAL EN EL SECTOR SALUD-No se comprometen recursos administrativos por EPS y ARS PRINCIPIO DE INTERPRETACION CONFORME-Alcance LEY DE REACTIVACION EMPRESARIAL EN EL SECTOR SALUD-No destinación de recursos por EPS y ARS a fines diferentes de la Constitución

Referencia: expediente D-3402

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo primero (parcial) de la Ley 550 de 1999.

Actor: Oscar Alberto Mayorga Suárez, por intermedio de apoderado.

Magistrado Ponente:

Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Bogotá, D.C., agosto quince (15) de dos mil uno (2001) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES El ciudadano Oscar Alberto Mayorga Suárez, Secretario de Salud de Cundinamarca, en ejercicio de la acción de inconstitucionalidad contemplada en el artículo 241 de la Constitución, demandó parcialmente el artículo primero de la Ley 550 de 1999, por considerar que viola los artículos 48 y 49 de la Carta política. La Corte Constitucional, mediante auto de febrero 15 de 2001, admitió la demanda.

II. NORMA DEMANDADA

El texto de la disposición demandada se transcribe a continuación, Ley 550 de 1999 "por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley" El Congreso de Colombia,

DECRETA:

T Í T U L O I FINES Y ALCANCES DE LA INTERVENCIÓN Artículo 1°. Ámbito de aplicación de la ley. La presente ley es aplicable a toda empresa que opere de manera permanente en el territorio nacional, realizada por cualquier clase de persona jurídica, nacional o extranjera, de carácter privado, público o de economía mixta, con excepción de las vigiladas por la Superintendencia de Economía Solidaria que ejerzan actividad financiera y de ahorro y crédito, de las vigiladas por la Superintendencia Bancaria, de las Bolsas de Valores y de los intermediarios de valores inscritos en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios sujetos a la vigilancia de la Superintendencia de Valores. Para los efectos de la presente ley, la actividad empresarial deberá corresponder a actos y operaciones previstas en los artículos 20 del Código de Comercio, 5 de la Ley 256 de 1996, 11 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, y en el artículo segundo, literal b), de la Ley 527 de 1999; no tendrá que realizarse mediante establecimientos de comercio; la persona que la organice se denominará empresario, aunque no tenga el carácter de comerciante.

III. LA DEMANDA El ciudadano Oscar Alberto Mayorga Suárez, actuando por intermedio del abogado Carlos Arturo Hurtado Medina, considera que la norma demandada es inconstitucional en tanto desconoce las restricciones fijadas por la Carta Política con relación al manejo de los recursos de la Seguridad Social, en sus artículos 48 y 49. Los argumentos en los que se sustenta su acusación son los

siguientes:

1. Considera el demandante que “los recursos que garantizan el servicio público esencial de la salud, deben llegar a las instituciones prestadoras de este servicio (I.P.S.), dada la destinación específica constitucional de financiamiento de la seguridad social (…)”. Estos recursos no pueden emplearse para celebrar acuerdos de pago con acreedores, o demás gastos que se requieran en procesos de reestructuración, pues ello, en palabras del demandante, afectaría la prestación del servicio.

2. Argumenta, citando la sentencia SU 480 de 1997 de la Corte Constitucional, que los recursos del Sistema de Seguridad Social no pueden ser confundidos con los recursos propios de las entidades e instituciones de la seguridad social. Se trata, señala, “de recursos que no hacen parte de los bienes y haberes de las instituciones que hacen parte de la Seguridad Social, antes relacionados (I.P.S., E.P.S. y A.R.S.), ni pueden confundirse con el patrimonio de éstas, al estar por encima de la masa de bienes, haberes y negocios de las mismas instituciones, sin que puedan ser objeto de liquidación, acuerdos concordatarios, de reestructuración, dada su destinación específica para atender las necesidades de la seguridad social, en la forma prevista en los

preceptos constitucionales.”

3. Por último, el demandante afirma que “(p)ermitir que las entidades de la Seguridad Social, puedan acogerse a la ley 550 de 1999, respecto de la posibilidad de llegar a suscribir acuerdos de reestructuración, son tanto como poner en amenaza, riesgo, la seguridad social de la población pobre y vulnerable del sector (…) En efecto, una institución de la Seguridad Social que se acoja al proceso de reestructuración consagrado en la ley 550 de 1999, verá limitadas sus posibilidades de garantizar el derecho a la seguridad social y de salud a los participantes vinculados, que son aquellas personas que por motivos de incapacidad de pago, y mientras logran ser beneficiarios del régimen subsidiado, tendrán derecho a los servicios de salud que prestan las instituciones públicas y aquellas privadas que tengan contrato con el estado, de un lado, y por el otro, que los recursos destinados a la seguridad social bajo un proceso de reestructuración se subsumirían bajo un mismo patrimonio de la entidad, hecho negativo para garantizar la Seguridad Social y de salud a sus destinatarios sin capacidad de pago.”

IV. INTERVENCIONES

1. Intervención del Ministro de Desarrollo Económico El Ministerio de Desarrollo Económico, por medio de apoderado, solicita que se declare la exequibilidad de la norma acusada, basándose en los siguientes argumentos: 1.1. En primer lugar, el Ministerio de Desarrollo Económico considera que no sólo es potestad, sino obligación Constitucional del Estado intervenir en la economía, tal como lo prescribe el artículo 334 de la Constitución Nacional. 1.2. Agrega que el fin de la norma acusada consiste en

“(…) establecer un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones (…)”. 1.3. Por último, señala la intervención que “(…) si bien los artículos 48 y 49 de la Carta, hacen relación a la seguridad social y a la atención de salud y el saneamiento ambiental, como servicios públicos del Estado, también lo es que tales servicios se prestarán bajo la dirección, coordinación y control del Estado; servicios que en manera alguna se ven afectados con la expedición de la Ley 550 de 1999, por cuanto los recursos destinados a su prestación no se comprometen con la aplicación de las normas de reestructuración y, antes por el contrario, tales normas se dirigen a su reactivación empresarial, precisamente para asegurar el cumplimiento de los fines sociales a que se alude.”

2. Intervención del Ministro de Salud El Ministro, por medio de apoderado, solicita que se declare la exequibilidad de la norma acusada, con base en los siguientes argumentos: 2.1. La intervención señala, en primer término, que el artículo 2º de la Carta Política, “(…) en concordancia con lo dispuesto en los artículos 365 y 366, fundamentan la función del Estado como proveedora de bienes y servicios y permite a los particulares prestar tales servicios, exigiendo eficiencia en su prestación, bajo la vigilancia, regulación y control por parte del mismo Estado. Esta es una de las funciones fundamentales del Estado, especialmente porque en ella se involucran aspectos relacionados con la paz, el bienestar y la calidad de vida, base del desarrollo social de los

pueblos.” 2.2. Pasa luego a señalar cómo debe ser interpretado el artículo 48 de la Constitución Política. Dice la intervención, “La declaración del artículo 48 de la Constitución Política, en el sentido de que no se podrán destinar los recursos de la seguridad social para fines diferentes a ella, debe entenderse como una garantía de financiación de ese servicio y que básicamente se concreta a lo siguiente: 1) Prohíbe que la ley o los órganos competentes para administrar esos recursos cambien su destinación afectando a actividades que no corresponden a la prestación del servicio de salud. 2) Implica un tratamiento constitucional especial o excepcional, como quiera que este tratamiento debe entenderse dentro del contexto de la Constitución y en armonía con las demás disposiciones de ese estatuto. 3) Gravar la actividad o servicio, implica una disminución de los recursos destinados para tal fin.” 2.3. Finalmente, y utilizando como sustento la jurisprudencia de la Corte Constitucional, alega la intervención que los dineros del sector salud son recursos parafiscales que no pueden ser utilizados para fines distintos de aquellos a los cuales están destinados, ni ser objeto del giro ordinario de los negocios de las entidades financieras, ni formar parte de los bienes de dichos establecimientos, ni desviarse hacia objetivos diferentes, ni siquiera con motivo de su liquidación o intervención. Razón por la que la Ley 100 de 1993 dispone que las cotizaciones de los afiliados a las E.P.S. pertenecen al Sistema General de Seguridad Social y que por lo tanto se deben manejar en cuentas independientes del resto de bienes y rentas de la entidad, en cuanto éstas se

administran con el fin de garantizar y organizar la prestación del servicio tanto a afiliados como a beneficiarios (T-696/00). 2.4. Con base en las anteriores consideraciones, concluye la intervención que “(…) no se entiende como la disposición impugnada es violatoria de las normas constitucionales citadas, cuanto lo que pretende el legislador al expedir la Ley 550 de 1999, es precisamente garantizar que el servicio de salud se preste en las condiciones y circunstancias señaladas tanto en la misma Carta como en la Ley 100 de 1993, que regula los aspectos de la Seguridad Social en Salud.”

3. Intervención de la Superintendente Nacional de Salud La Superintendente Nacional de Salud solicita a la Corte Constitucional que tenga en cuenta una serie de consideraciones a la hora de pronunciarse de fondo sobre el tema. 3.1. En primer lugar, señala que la Ley 550 de 1999 es aplicable en los procesos de reestructuración que adelantan las instituciones prestadoras de servicios de salud (I.P.S.), cualquiera sea su naturaleza jurídica o denominación. Por el contrario, sostiene, cuando se trate de entidades promotoras de salud que manejan el régimen contributivo, subsidiado o ambos a la vez el asunto resulta ser contrario a las normas constitucionales, por las siguientes razones, a) Los recursos de la Seguridad Social de acuerdo con la Carta Política (art. 48) tienen destinación específica para la prestación de los servicios de salud por parte de las instituciones pertenecientes a la seguridad social y por ende ellas no pueden destinar dichos recursos para fines diferentes a ella. b) Las entidades promotoras de salud del régimen contributivo

manejan recursos que por orden legal pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud y no a la entidad promotora de salud correspondiente como lo dispone el inciso 1º del artículo 182 de la Ley 100 de 1993; y como lo anotábamos ellas perciben sus ingresos una vez realizada la compensación ante el Fondo de Solidaridad y Garantía lo que no obsta para que estén obligadas primeramente a pagar por encima de cualquier otra consideración la atención de servicios de salud de sus afiliados, teniendo en cuenta la primacía del servicio público de salud como responsabilidad bajo la dirección, coordinación y control del Estado; por ende con tales recursos (cotización o UPC) no puede considerarse que han ingresado al patrimonio de la entidad hasta tanto se hayan satisfecho las obligaciones con los prestadores de servicios de salud que han brindado el servicio a los afiliados de la correspondiente entidad promotora de salud; de suyo resulta incuestionable que el acceso a un trámite de reestructuración por parte de las empresas promotoras de salud que manejan cotizaciones en el régimen contributivo no puede darse sino respecto de las obligaciones propias de la entidad correspondiente (una vez satisfechas las obligaciones con los acreedores) vr. gr. el pago de arriendos, pago a los trabajadores, obligaciones con la DIAN, obligaciones con el sistema financiero y otras de la misma naturaleza. c) En el caso de las empresas promotoras de salud administradoras del régimen subsidiado y otras entidades de aseguramiento de dicho régimen (empresas solidarias de salud, cajas de compensación familiar, mutuales) los recursos que manejan también pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud independientemente de la fuente de los mismos

(situado fiscal, rentas cedidas, transferencias, cofinanciación del Fosyga) que inicialmente capta o recibe la entidad territorial contratante de la administradora correspondiente; como se entiende tales recursos también tienen destinación específica para que las instituciones prestadoras de servicios de salud atiendan en debida forma a la población pobre y vulnerable beneficiarios del régimen; en este sentido los acuerdos 77 y 114 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud determinaron que de la UPC subsidiada las administradoras debían destinarla el 85% a la atención en salud de sus afiliados con lo cual se entiende que en un acuerdo de reestructuración no pueden verse involucrados recursos que tampoco le pertenecen a la entidad de aseguramiento, que son del sistema y que tienen la destinación anotada, salvo el 15% restante de la UPC subsidiada (o el 12% de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 3º del Decreto 1804 de 1999). 3.2. La Superintendente advierte que una vez promulgada la norma, varias entidades vigiladas por la Superintendencia Nacional de Salud presentaron solicitud de reestructuración. Al respecto señala, “En el caso concreto de la entidad promotora de salud UNIMEC S.A. (en el futuro puede ser otra) el proceso de reestructuración ha comprometido importantes recursos que pertenecen al sistema y que en gracia de la expedición de la ley hubieran de servir para el proceso de promoción del acuerdo de dicha entidad de carácter privado (…)” 3.3. Finalmente, solicita, debería clarificarse que en cualquier caso las cotizaciones y los recursos que pertenecen al Sistema de Salud, no pueden ser

objeto de reestructuración bajo el procedimiento señalado por la citada ley.

4. Intervención Ciudadana La ciudadana Johana María Garzón solicita que se declare la exequibilidad de la norma acusada, basándose en los siguientes argumentos: 4.1. En primer lugar, la ciudadana señala que la Ley 550 de 1999 fue expedida por el Congreso con base en el artículo 150 numeral 2º de la Constitución y en cumplimiento del objetivo al que debe atender la intervención económica, a saber, “racionalizar la economía a fin de lograr el desarrollo económico y el progreso social de nuestro país.” 4.2. Establece que no ve como, con la existencia de la Ley 550 de 1999, se interrumpe o afecta necesariamente la prestación del servicio de salud, pues esta norma no es obligatoria, pudiendo las entidades de la seguridad social abstenerse de aplicarla en el caso de que la prestación se vea afectada por la confusión de patrimonios. 4.3. La interviniente señala que al declarar inexequible el artículo objeto de la demanda la ley se quedaría sin piso ya que no se sabría a quién debe aplicarse.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación solicita que se declare la exequibilidad de la norma acusada. Luego de hacer una serie de consideraciones generales respecto a cómo funciona el Sistema de Seguridad Social en Salud, señala el Procurador que la inclusión de las E.P.S. y las A.R.S. dentro del ámbito de aplicación de la Ley 550 de 1999 no implica de suyo inconstitucionalidad

alguna. Señala el director del Ministerio Público, “(…) la situación planteada por el demandante, según la cual tales empresas podrían llegar a comprometer dentro de los acuerdos que celebren para la reestructuración, recursos del Sistema de Seguridad Social, por ser sujetos de esta Ley, ha de rechazarse, toda vez que, en primer término, aquellas son simplemente unas administradoras de los recursos del Sistema, cuyos recursos no pueden ser confundidos con los propios (Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-480 de 1997), y porque el legislador, acorde con lo dispuesto en el artículo 48, inciso 5º de la Constitución Política, al expedir la ley en comento, expresamente estableció la prohibición de llegar a negociar o comprometer tales recursos. Basta observar el artículo 3º numeral 8º de la Ley 550 de 1999, según el cual para los fines de la intervención se podrá regular la negociación de deudas contraídas con cualquier clase de persona privada, mixta o pública, entre ella las deudas parafiscales distintas de las previstas en el régimen de seguridad social. “(…) resulta evidente que el cargo formulado por el demandante no está llamado a prosperar, en tanto que permitir que las E.P.S. y A.R.S. puedan quedar cobijadas dentro del ámbito de la Ley 550 de 1999, en sí mismo no vulnera disposición constitucional alguna y la situación planteada por el demandante, que por sus efectos prácticos pudiera tornarse inconstitucional, fue expresamente prohibida por el legislador, de donde se puede concluir que los recursos provenientes de la seguridad social no pueden ser destinados a financiar los acuerdos que para la

reestructuración de una entidad prestadora de los servicios del sistema, se lleguen a pactar.”

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política.

2. El problema jurídico planteado El problema jurídico que debe entrar a tratar la Corte en este caso es el siguiente: ¿Puede una ley de intervención económica, cuya finalidad es la de facilitar la reestructuración y recuperación empresarial dentro de su ámbito de aplicación a las Entidades Prestadoras de Salud (E.P.S.) y las Administradoras del Régimen Subsidiado (A.R.S.), pese al mandato expreso de la Constitución, según el cual los recursos de la seguridad social deben destinarse específicamente a ella?1

Para resolver la cuestión, la Corte dividirá el problema en dos partes. Primero establecerá si las entidades del sector de la seguridad social en salud pueden ser objeto de una ley de intervención económica, y segundo, analizará qué incidencia tiene sobre ello el mandato constitucional de destinación específica para los recursos de la seguridad social (artículo 48 C.P.).

3. El legislador puede dictar normas de intervención económica aplicables a las entidades encargadas de prestar el servicio público de salud 3.1. En primer lugar, considera la Sala que es preciso resaltar algunas condiciones especialmente relevantes en este caso, exigidas por la Constitución al legislador, a la hora de intervenir en la economía. Estas condiciones versan sobre las características de las leyes de intervención económica, los ámbitos de la intervención económica y los fines de la misma. Cuando la Constitución

se refiere a otras leyes no incluye expresamente condiciones equivalentes, lo cual reviste de mayor significado el tratamiento especial que el constituyente le otorgó a las leyes de intervención económica. En efecto, según el artículo 150, numeral 21, de la Carta Política, corresponde al Congreso de la República expedir las leyes de intervención económica, previstas principalmente en el artículo 344 del mismo Estatuto. Estas leyes, prescribe el texto, deberán señalar, de forma precisa: a) sus fines y alcances, y b) los límites a la libertad económica. Estas condiciones mínimas de racionalidad legislativa fijadas por el constituyente son especificadas en el artículo 334 de la Constitución, el cual establece que la dirección general de la economía estará a cargo del Estado y señala que éste intervendrá, por mandato legal, en los siguientes ámbitos: a) explotación de los recursos naturales, b) en el uso del suelo, c) en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y d) en los servicios públicos y privados. El artículo 335 enuncia otros ámbitos especí- 1 Es preciso señalar que aunque el demandante menciona a las I.P.S., los cargos se dirigen en realidad sólo contra las E.P.S. y A.R.S., razón por la que se limitó el problema jurídico a estas últimas. ficos de intervención en actividades relacionadas con los recursos captados del público allí precisados, como la actividad aseguradora. Posteriormente, el artículo 334 señala que el objetivo al que deben propender las leyes de intervención es el de racionalizar la economía, precisando a su vez que dicha racionalización debe buscar alguno de los siguientes fines: a) conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, b) la distribución equitativa de las oportunidades y c) los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Finalmente, el artículo en cuestión, en su segundo inciso, advierte que constituyen fines adicionales, para los cuales el Estado intervendrá de manera especial: d) dar pleno empleo a los recursos humanos, e) asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos, f) promover la productividad y competitividad y g) promover el desarrollo armónico de las regiones.2 En conclusión, la Constitución autoriza expresamente al legislador para intervenir “en los servicios públicos y privados” lo cual comprende los servicios de la seguridad social en salud. Dentro de ese ámbito, puede buscar cualquiera de los fines señalados ya que la Constitución no establece una correspondencia diferenciada entre cada uno de los ámbitos mencionados y cada uno de los fines enunciados, así prima facie se pueda identificar mayor afinidad entre algunos ámbitos, como los servicios públicos, y algunos fines, como el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al servicio básico de salud. 3.2. La Ley 550 de 1999 en su artículo primero define cuál es su ámbito de aplicación.3 Para ello la norma, primero, indica de manera general cuáles son 2 Contrasta esta disposición con su antecedente en la Constitución anterior, el artículo 32. Esta norma, que se introdujo en la reforma constitucional de 1936 y luego fue modificada hasta la versión vigente en 1990

introducida mediante el Acto Legislativo No 1 de 1968, contemplaba como objetivo general de la intervención económica, además de la racionalización, “la planificación” de la misma con aras a conseguir un desarrollo integral. Adicionalmente señalaba que el Estado debía intervenir “para dar pleno empleo a los recursos humanos y naturales, dentro de una política de ingresos y salarios, conforme a la cual el desarrollo económico tuviera como objetivo principal la justicia social y el mejoramiento armónico e integrado de la comunidad, y de las clases proletarias en particular.” 3 Artículo 1° — Ámbito de aplicación de la ley. La presente ley es aplicable a toda empresa que opere de manera permanente en el territorio nacional, realizada por cualquier clase de persona jurídica, nacional o extranjera, de carácter privado, público o de economía mixta, con excepción de las vigiladas por la Superintendencia de Economía Solidaria que ejerzan actividad financiera y de ahorro y crédito, de las vigiladas por la Superintendencia Bancaria, de las Bolsas de Valores y de los intermediarios de valores inscritos en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios sujetos a la vigilancia de la Superintendencia de Valores. Para los efectos de la presente ley, la actividad empresarial deberá corresponder a actos y operaciones previstas en los artículos 20 del Código de Comercio, 5 de la Ley 256 de 1996, 11 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, y en el artículo segundo, literal b), de la Ley 527 de 1999; no tendrá que realizarse mediante establecimientos de comercio; la persona que la organice se denominará empresario, aunque no

tenga el carácter de comerciante. Esta ley se aplicará igualmente a las entidades territoriales, de acuerdo con lo dispuesto en el Título V de la misma, y a las sucursales de sociedades extranjeras que desarrollen actividades permanentes en Colombia. Parágrafo 1. Las empresas desarrolladas mediante contratos o patrimonios que no tengan como efecto la personificación jurídica, no están comprendidas por la presente ley en forma separada o independiente del respectivo o respectivos empresarios. sus destinatarios y, luego, establece unas excepciones. La regla general es que la ley es aplicable a toda empresa realizada por cualquier clase de persona jurídica nacional o extranjera, de carácter privado, público o de economía mixta, siempre que opere de manera permanente en el territorio nacional. Esta regla, por su formulación amplia, cobija a las entidades del sistema de seguridad social en salud. Si bien se podría pensar que las empresas promotoras de salud del régimen contributivo (E.P.S.) y las administradoras de régimen subsidiado (A.R.S.), no tienen las características ordinarias de las empresas productoras en el mercado de bienes, lo cierto es que realizan actividades propias de las empresas, enumeradas en los artículos citados en la misma norma. En efecto, el segundo inciso del artículo primero de la Ley 550 de 1999 incluye una definición de cómo debe entenderse el concepto “actividad empresarial”, haciendo una remisión a las disposiciones que indican los actos y operaciones que reciben tal denominación,4 así no se realicen mediante establecimientos de comercio. Incluso advierte que la persona que organice la actividad empresarial se denominará empresario, así no sea comerciante.5 Es decir, para la Ley en cuestión, empresa sería toda entidad o persona

organizada, que para la realización de sus labores tenga que desarrollar actividades empresariales. Las E.P.S. y A.R.S. son entidades organizadas para prestar el servicio de salud, lo que implica realizar muchos de aquellos actos y operaciones considerados actividades empresariales, para poder cumplir Parágrafo 2. Para los efectos de esta ley, se consideran personas jurídicas públicas o de economía mixta, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta y demás formas de asociación con personalidad que tengan por objeto el desarrollo de actividades empresariales, en cuyo capital el aporte estatal a través de la Nación, de las entidades territoriales o de las entidades descentralizadas sea igual o superior al cincuenta por ciento (50%) del total del capital suscrito y pagado. Lo anterior sin perjuicio de la aplicación a cualquier entidad del orden territorial de las reglas especiales previstas en el título V de esta Ley. 4 Entre otras actividades, los artículos en cuestión contemplan las siguientes: la intervención como asociado en la constitución de sociedades comerciales, los actos de administración de las mismas o la negociación a título oneroso de las partes de interés, cuotas o acciones; el giro, otorgamiento, aceptación, garantía o negociación de títulos-valores, así como la compra para la reventa, permuta, etc., de los mismos; las operaciones bancarias, de bolsas, o de martillos; las empresas de seguros y la actividad aseguradora; los actos y contratos regulados por la ley mercantil (Código del Comercio, artículo 20); la entrega de bienes y mercancías; la prestación de servicios; el cumplimiento de hechos positivos o negativos, susceptibles de

apreciación pecuniaria, que se constituyen en la actividad concreta y efectiva para el cumplimiento de un deber jurídico (Ley 256/96, artículo 5°); toda operación comercial de suministro o intercambio de bienes o