CE-11001-03-15-000-2016-03732-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Ampara /

VULNERACIÓN DE LA CONFIANZA LEGÍTIMA ANTE CAMBIO EN LOS

CRITERIOS JURISPRUDENCIALES / DIVERSIDAD DE CRITERIOS CON RESPECTO AL CÁLCULO DEL MONTO DE LAS MESADAS PENSIONALES DE CONGRESISTAS – En el Consejo de Estado y la Corte Constitucional / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL – Debido a aplicación de precedente distintos al aplicable al momento de presentarse la demanda En el sub lite, ocurre que la demanda [interpuesta por el ahora accionante] fue presentada el 10 de marzo de 2014. Y eso significa que la reclamación judicial se hizo antes de la existencia del precedente de la SU-230 de 2015, es decir, cuando el demandante acudió a la jurisdicción, tenía la expectativa legítima de que le asistía el derecho al IBL con el régimen anterior. Ahora, si bien para el 5 de mayo de 2016 y el 14 de octubre de la misma anualidad, fechas en que el juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño, respectivamente, profirieron las sentencias de primera y segunda instancia cuestionadas, ya existía el precedente judicial de la SU-230 de 2015, lo cierto es que la aplicación en ese caso concreto significó defraudar la confianza legítima del demandante, quien acudió a reclamar un derecho pensional con la expectativa que la propia jurisprudencia le creó. Se insiste, la sentencia SU-230 de 2015 únicamente se aplica para las controversias que se promuevan después de la

expedición de esa sentencia. En consecuencia, a criterio de la Sala, el precedente judicial adoptado en la SU-230 de 2015 no resultaba aplicable en el proceso promovido por [J.E.C.C.] contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, so pena de defraudar las expectativas legítimas del pensionado. De ese modo, las autoridades judiciales demandadas debieron aplicar el precedente judicial del Consejo de Estado, contenido en la sentencia del 4 de agosto de 2010 (expediente 0112-09), que era el precedente vigente para la fecha en que se reclamó judicialmente el derecho pensional. Queda resuelto, entonces, el problema jurídico: las providencias del 5 de mayo de 2016, dictada por el Juzgado Quinto Oral Administrativo del Circuito de Pasto y del 14 de octubre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, incurrieron en desconocimiento del precedente judicial, toda vez que para resolver el caso [del actor] debieron aplicar la jurisprudencia del Consejo de Estado (sentencia del 4 de agosto de 2010, expediente 0112-09) y no la de la Corte Constitucional (C-258 de 2013 y SU-230 de 2015).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS (E)

Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03732-00(AC)

Actor: JOSÉ EFRAÍN CÓRDOBA CAICEDO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Y OTRO La Sala decide la acción de tutela interpuesta por José Efraín Córdoba Caicedo contra las sentencias del 5 de mayo de 2016, dictada por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto y del 14 de octubre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que negaron las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones José Efraín Córdoba Caicedo solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia.

Expresamente, formuló las siguientes pretensiones:

1. Que se ampare en mi favor los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y acceso a la administración de justicia, que me fueron vulnerados por el Juzgado Quinto Administrativo de Pasto y por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de Decisión del Sistema oral con motivo de la expedición de la sentencia del 14 de octubre de 2016 que confirmó la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Administrativo del Circuito de Pasto el 05 de mayo del 2016, que denegaron las pretensiones de la demanda.

2. Que se deje sin ningún efecto las sentencias del Juzgado Quinto Administrativo de Pasto y del Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de decisión del Sistema Oral, impugnadas a través de la presente acción de tutela y, en su lugar, se decida revocar la sentencia de primera y

segunda instancia y ordene el restablecimiento del derecho en la forma pedida en la demanda.

3. Que se ordene al Tribunal Administrativo de Nariño y por ende al Juzgado Quinto Administrativo de Pasto, que en el término de 48 horas proceda a dar cumplimiento al fallo de tutela1.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca la siguiente información: Que, mediante Resolución No. 025795 del 6 de octubre de 1998, la Caja Nacional de Previsión Social reconoció pensión de vejez a José Efraín Córdoba Caicedo, efectiva a partir de 1 de abril de 1992. Que, posteriormente, solicitó la reliquidación de la pensión de acuerdo con la Ley 33 de 1985, esto es, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.

Que, la anterior solicitud, se negó mediante las resoluciones RDP057415 del 18 de diciembre de 2013 y RDP 002896 del 29 de enero de 2014. Que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, José Efraín Córdoba Caicedo solicitó la inaplicación de las sentencias C-258 de 2013 y SU230 de 2015 proferidas por la Corte Constitucional, y por ende, la reliquidación de la pensión en cuantía equivalente al 75% del promedio de los factores salariales devengados en el último año de servicios, de tal forma que se incluyera: la asignación básica, la prima de antigüedad, subsidio de alimentación, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad. Que el 5 de mayo de 2016, el Juzgado Quinto Administrativo de Pasto negó las

pretensiones de la demanda, decisión que el 14 de octubre de 2016, confirmó el 1 Folios 13 y 14 del expediente Tribunal Administrativo de Nariño.2

3. Argumentos de la tutela El demandante afirmó que las autoridades judiciales demandadas desconocieron el precedente del Consejo de Estado que dispone que, según los principios de favorabilidad, inescindibilidad de la norma, progresividad y no regresividad, a los empleados públicos en régimen de transición les asistirá el derecho de que su pensión se les liquide con los requisitos de edad, tiempo, monto y cálculo del IBL contenidos en la norma anterior a la ley 100 de 1993, esto es, la ley 33 de 1985.

Al respecto, citó la sentencia del 25 de febrero de 2016, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado (expediente 2013-01541-01), que ha servido de base para extender los efectos de la misma a pensiones que deben reliquidarse aplicando de manera íntegra el régimen de transición e incluyendo los factores salariales que habitualmente y de forma periódica se percibieron en el último año de servicios del empleado público, sentencia que se aplica por los funcionarios de la jurisdicción de lo contencioso administrativo como precedente de la interpretación en relación a la forma en que se debe calcular el ingreso base de liquidación para el reconocimiento pensional de los servidores públicos cobijados por los regímenes de transición. Argumentó que el Juzgado Quinto Administrativo de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño interpretaron de forma indebida el precedente de la Corte Constitucional, pues, el Consejo de Estado, como su superior jerárquico, explicó

claramente que la sentencia C-258 de 2013 estudió solamente el régimen privilegiado de la Ley 4 de 1992. 2 Folios 4 a 4 del expediente Adujo que las Secciones Cuarta y Segunda del Consejo de Estado, en varias acciones de tutela, han amparado los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de personas que se encuentran en su misma condición, en tanto consideró que no podía darse aplicación a los preceptos señalados por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015.

4. Intervención de las autoridades judiciales demandadas. 4.1. Juzgado Quinto Administrativo de Pasto La Juez Quinta Administrativa de Pasto rindió informe respecto del trámite que se le dio al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y solicitó se rechace por improcedente la tutela de la referencia. En concreto, dijo: Que en la sentencia expuso las razones por las decidió apartarse de la posición que mediante sentencia de unificación había adoptado el Consejo de Estado desde la providencia de 4 de agosto de 2010, argumentos que fueron acogidos en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Nariño.

Que en torno al tema pensional del sector público existen sentencias de unificación de dos tribunales de cierre, las que resultan contradictorias en sus postulados, porque la Corte Constitucional, en términos generales, indica que para la determinación del IBL de la pensión deben tenerse en cuenta los factores efectivamente cotizados; mientras que el Consejo de Estado sostiene que forman parte del IBL todos los factores salariales o prestacionales que recibió el empleado

de manera periódica independientemente de existir cotizaciones sobre ellos. Que ante tal dualidad, el juzgado acogió la postura de la Corte Constitucional, en donde se hizo una interpretación constitucional sobre la aplicación del IBL respecto de los regímenes sujetos a la transición de la ley 100 de 1993, sentencia que tiene primacía sobre la postura adoptada por un juez de conocimiento, según las directrices dadas en el mencionado pronunciamiento. En el expediente no obra intervención del Tribunal Administrativo de Nariño, a pesar de que fue notificado del auto admisorio de la demanda3.

5. Intervención de la UGPP (tercero con interés) El subdirector jurídico pensional de esa entidad pidió que se declarara improcedente la acción de tutela. Para el efecto, adujo: Que la pensión de los beneficiaros del régimen de transición debía liquidarse con el promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio o en el tiempo que hiciera falta para adquirir la pensión y que, además, solo podían ser tenidos en cuenta los factores salariales previstos en el Decreto 1158 de 1994 (asignación básica, gastos de representación, prima técnica - cuando sea factor de salario, remuneración por trabajo suplementario o de horas extras o realizado en horas nocturnas, bonificación por servicios), pues así lo dispuso la Corte Constitucional en sentencia SU-230 de 2015.

Que la acción de tutela contra providencias judicial es de carácter excepcional y exige que concurran unos requisitos generales y, al menos, una causal específica de procedencia. Que en el presente asunto no convergen esas circunstancias y

que el actor pretende utilizar la tutela como una instancia adicional. Que la situación jurídica del demandante se encuentra revestida de la figura de la cosa juzgada, toda vez que existe un pronunciamiento judicial sobre ese asunto. 3 Folio 57. Que, las providencias judiciales cuestionadas estuvieron ajustadas a derecho, por cuanto privilegiaron el precedente de la Corte Constitucional frente al del Consejo de Estado.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. A partir del año 20124, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20145, se 4 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 5 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La Sala Plena precisó:

2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela sí procede contra las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la Corporación hace parte de una de las ramas del poder público –Rama Judicial-, conforme con los artículos 113 y 116 de la Constitución y, por tanto, es una autoridad pública. Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que aceptar la prevalencia de los derechos fundamentales de las personas y, por ende, desarrollar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230 precisó que la acción de tutela es procedente, incluso, para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia

cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo; (ii) defecto fáctico; (iii) defecto procedimental absoluto; (iv) defecto orgánico; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente, y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones Constitucionales. 2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de las distintas jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la estructura judicial, pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas. jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales

Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela.

2. Planteamiento del problema jurídico Verificado el cumplimiento de los requisitos generales, la Sala pasa a estudiar los requisitos específicos para la prosperidad de la tutela contra providencias judiciales.

En los términos de la solicitud de amparo, le corresponde a la Sala determinar si las providencias del 5 de mayo de 2016, dictada por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto y del 14 de octubre de 2016, proferida por Tribunal Administrativo de Nariño, incurrieron en la causal de desconocimiento del precedente judicial, al aplicar la regla jurisprudencial de las sentencias C-258 de 2013 y SU 230 de 2015 y no la del Consejo de Estado. Para ilustrar la forma en que se resolverá el problema jurídico propuesto, la Sala se referirá: i) al desconocimiento del precedente, como causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) a la sentencia del 25 de febrero de 2016 (expediente 01541-13); iii) a las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015; iv) al principio de confianza legítima, y, finalmente v) a la solución del caso concreto. 2.1. Del desconocimiento del precedente Cuando se hace referencia al precedente judicial se alude a la forma en que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y que sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes. Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso.

La Corte Constitucional ha dicho que la aplicación del precedente judicial implica que6: «un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación». Ahora bien, el precedente judicial es de dos tipos: (i) el horizontal, que incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía, y (ii) el vertical, que está conformado por las decisiones de los jueces de superior jerarquía, en especial, las decisiones de los órganos de cierre de cada jurisdicción. En cuanto al precedente vertical, la Corte Constitucional ha dicho que el respeto por las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía —y, en especial, de los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones— no constituye una facultad discrecional del funcionario judicial, sino que es un deber de ineludible cumplimiento. Es decir, para garantizar un mínimo de seguridad jurídica y el 6 Sentencia T-158 de 2006. derecho a la igualdad, los funcionarios judiciales se encuentran vinculados a la regla jurisprudencial que haya fijado el órgano de cierre de cada jurisdicción.

Dicho de otro modo: las situaciones fácticas iguales deben decidirse conforme con la misma solución jurídica que ha previsto el órgano de cierre de cada jurisdicción, a menos que el juez competente exprese razones serias y suficientes para apartarse del precedente. Cuando un juez no aplica la misma razón de derecho ni llega a la misma conclusión jurídica al analizar los mismos supuestos de hecho, incurre en una vía de hecho y, de contera, viola el derecho a la igualdad.

No obstante la importancia de la regla de vinculación del precedente judicial, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que esa sujeción no es absoluta, pues no se puede desconocer la libertad de interpretación que rige la actividad judicial. Simplemente se busca armonizar y salvaguardar los principios de igualdad y seguridad jurídica para que asuntos idénticos se decidan de la misma forma. Por esa razón, se ha advertido que el funcionario judicial puede apartarse de su propio precedente o del precedente fijado por el superior jerárquico, siempre que explique de manera expresa, amplia y suficiente las razones por las que modifica su posición, de ahí que al juez corresponde la carga argumentativa de la separación del caso resuelto con anterioridad. En cuanto al precedente horizontal, y en especial al que atañe a las providencias que dictan los jueces de igual jerarquía, conviene decir que la observancia no es tan rigurosa como la que se predica del precedente vertical, pues, es apenas comprensible que, en virtud de la autonomía judicial, entre jueces de la misma jerarquía existan criterios de interpretación y decisión distintos frente a casos

análogos. Es en ese momento, entonces, que la decisión del superior jerárquico o del órgano de cierre, según el caso, adquiere capital importancia para efectos de preservar la seguridad jurídica y garantizar el derecho fundamental a la igualdad, en tanto que fija una regla jurisprudencial de decisión frente a casos análogos y, por contera, unifica la disparidad de criterios existente entre los inferiores jerárquicos. Al respecto, la Corte Constitucional ha dicho que el juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical cuando: «(i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues ‘sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia’7; y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo»8. En resumidas cuentas, para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas9: (i) El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció10. 7 Sentencia T-688 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Además, en esta oportunidad se sostuvo: “El ciudadano tiene derecho a que sus jueces tengan en mente las reglas judiciales fijadas con anterioridad, pues

ello garantiza que sus decisiones no son producto de apreciaciones ex novo, sino que recogen una tradición jurídica que ha generado expectativas legítimas. Proceder de manera contraria, esto es, hacer caso omiso, sea de manera intencional o por desconocimiento, introduce un margen de discrecionalidad incompatible con el principio de seguridad jurídica, ahora sí, producto de decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada y que han definido rationes decidendii, que los ciudadanos legítimamente siguen”. 8 Ver, entre otras, las sentencias T-014 de 2009, T-777 de 2008, T-571 de 2007, T-049 de 2007, T-440 de 2006, T-330 de 2005, T-698 de 2004, T-688 de 2003 y T-468 de 2003. 9 Sobre el tema, ver entre otras, la sentencia T-482 de 2011. 10 Sobre el tema, la Corte Constitucional ha dicho: “la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso. Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumentea partir de las sentencias. Quien alega, (ii) El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar. Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido. (iii) Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar. (iv) Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen

diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial. Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez expone las razones para apartarse. (v) El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi). La razón central de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto11. (vi) Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho a la igualdad. 2.2. Sentencia del 25 de febrero de 2016 (expediente 01541-13). En la sentencia de unificación del 25 de febrero de 2016 (expediente 01541-13), el Consejo de Estado reiteró la interpretación que se había realizado acerca de la aplicación de las sentencias C-258 del 2013 y SU-230-15. Así lo expuso: En efecto, la sentencia C-258 de 2013, proferida para definir la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4° de 1992, dispuso que en las pensiones cobijadas por el régimen pensional de Congresistas y asimilados tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis. También podrá

demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica” (se destaca). 11 Para la Corte Constitucional, la ratio decidendi es “la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica. Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva”. Ver, por ejemplo, la sentencia T-443 de 2010. a este, por tratarse de un régimen privilegiado, debían tener interpretaciones restrictivas y no amplias, en virtud del principio de sostenibilidad financiera establecido en la Constitución. Ahora, con la sentencia SU-230 de 2015 se generalizan los criterios de una sentencia cuya motivación se basó en argumentos de desigualdad frente a la generalidad de los afiliados a la seguridad social, y se señala por parte de la Corte Constitucional que la referida sentencia C-258 de 2013 constituye “precedente” para extender la interpretación que allí se dispuso a la generalidad de las pensiones del régimen de transición, siendo que los argumentos de la sentencia de constitucionalidad se limitaban a las normas de la Ley 4° de 1992 y no a la interpretación de múltiples normas jurídicas en que se ha sustentado la liquidación de las pensiones del régimen de transición de los regímenes especiales del sector público. En efecto, señaló expresamente la sentencia C-258 de 2013 sobre el particular: (…) Quiere en esta oportunidad el Consejo de Estado señalar que, de conformidad con lo expuesto y como se expresó con anterioridad en esta providencia, el criterio invariable de esta Corporación, sostenido en forma

unánime por más de veinte años, ha sido y es que el monto de las pensiones del régimen de transición pensional del sector oficial comprende la base (generalmente el ingreso salarial del último año de servicios) y el porcentaje dispuesto legalmente (que es por regla general el 75%). La única excepción a este criterio la constituyen las pensiones de Congresistas y asimilados, regidas por la Ley 4° de 1992, en virtud de la cosa juzgada constitucional establecida en la sentencia C-258 de 2013, pues conforme a la parte resolutiva de la referida sentencia de control constitucional, «las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL), aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso». Es decir, el órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo estimó que el régimen de transición implica la remisión a la normativa pensional anterior para definir todos los aspectos relacionados con el reconocimiento y goce del derecho, entre esos: el ingreso base de liquidación. En resumidas cuentas, el Consejo de Estado sostiene que el ingreso base de liquidación sí hace parte del régimen de transición12. 12 Más adelante se verá que esa es la posición que de manera pacífica sostiene el Consejo de Estado desde hace un buen tiempo. Además, en sentencia del 4 de agosto de 2010 se interpretó respecto del artículo 3 de la Ley 33 de 1985, que establecía los factores salariales que debían ser tenidos en cuenta para la liquidación pensional. En ese sentido, expresó:

De acuerdo con el anterior marco interpretativo y en aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios. (…) Ahora bien, en consonancia con la normatividad vigente y las directrices jurisprudenciales trazadas en torno a la cuantía de las pensiones de los servidores públicos, es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé, tales como, asignación básica, gastos de representación, prima técnica, dominicales y festivos, horas extras, auxilios de transporte y alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, incrementos por antigüedad, quinquenios, entre otros, solo para señalar algunos factores de salario, a más de aquellos que reciba el empleado y cuya denominación difiera de los enunciados que solo se señalaron a título ilustrativo, pero que se cancelen de manera habitual como retribución directa del servicio. Se excluyen aquellas sumas que cubren los riesgos o infortunios a los que el trabaja