CE-11001-03-15-000-2017-00211-00(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / CONFLICTO DE COMPETENCIAS ENTRE JURISDICCIONES - La autoridad competente para resolverlos en la actualidad es el Consejo Superior de la Judicatura El Consejo Superior de la Judicatura – Sala Jurisdiccional Disciplinaria ha establecido que, de conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2º del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria es la competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3º del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. (…) En el presente caso, Grasco Ltda. solicita mediante esta acción de tutela que se declare que la competencia para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento presentada contra la UGPP por los actos administrativos de liquidación, la tiene la jurisdicción contenciosa administrativa, toda vez que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta mediante auto de 5 de octubre de 2016, remitió el proceso a la jurisdicción ordinaria laboral. Sin embargo, de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, se tiene que dicha demanda fue radicada el 15 de marzo de 2017 a los Juzgados Laborales del Circuito Judicial de Bogotá y a la fecha no ha sido admitida. Así las cosas, al

evaluar los requisitos anteriormente citados para que tenga lugar un conflicto negativo de competencias, se tiene que (1) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta remitió por competencia a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá, quienes no han admitido la presente acción; (2) al no haberse admitido la acción de tutela, el juez ordinario laboral no se ha pronunciado frente a la competencia para conocer las demandas contra los actos administrativos de liquidación proferidos por las UGPP; y (3) si bien en el proceso no se ha dictado sentencia, solo hay una parte que ha estimado no ser suyo el conocimiento de la demanda en cuestión, por lo que no existe un conflicto negativo. Dicho lo anterior, para poder establecer la competencia, en primer lugar deben los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá pronunciarse sobre la demanda, y en caso tal estimen que no es de su conocimiento, la competencia para dirimir dicho conflicto es del Consejo Superior de la Judicatura, por lo que en ningún caso puede el juez de tutela suplantar esa facultad, toda vez que al ser la tutela un mecanismo subsidiario, no resulta procedente una acción cuando aún hay etapas procesales pendientes por resolver.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 256 . NUMERAL 6 / LEY 270 DE 1996 - ARTÍCULO 112 – NUMERAL 2

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00211-00 (AC)

Actor: FÁBRICA DE GRASAS Y PRODUCTOS QUÍMICOS LTDA. GRASCO

LTDA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN

CUARTA ACCIÓN DE TUTELA - SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala de Subsección la acción de tutela interpuesta por la FABRICA DE GRASAS Y PRODUCTOS QUÍMICOS LTDA – GRASCO LTDA, mediante apoderado, en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta, por la presunta vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de las providencias de 5 de octubre y 23 de noviembre de 2016.

I. ANTECEDENTES La solicitud de protección del derecho fundamental al debido proceso presentado por la FÁBRICA DE GRASAS Y PRODUCTOS QUÍMICOS LTDA – GRASCO LTDA, mediante apoderado, se fundamenta en los

siguientes:

1. HECHOS 1.1. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, UGPP), dentro del proceso de fiscalización en contra de Grasco Ltda., profirió la Liquidación Oficial No. RD 1.2. O 159 del 24 de febrero de 2015 y la Resolución No. RDC 120 de 17 de marzo de 2016, mediante las cuales determinó oficialmente los aportes al Sistema de la Protección Social y los parafiscales a cargo de la Compañía, por los periodos comprendidos entre enero y diciembre de los años 2011 y 2013.

1.2. El 8 de julio de 2016, la accionante interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta, contra los actos administrativos anteriores, con fundamento en que la UGPP en su página web oficial indica que dichos actos deben reponerse ante la jurisdicción contenciosa administrativa. 1.3. A través de auto del 5 de octubre de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se decidió remitir el proceso radicado No. 25000 23 37 000 2016 01406 00 a la jurisdicción laboral. 1.4. Las razones que dieron lugar a lo anteriormente mencionado, fueron la competencia objetiva atribuida a la jurisdicción ordinaria dentro de la Ley 712 de 2001, modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso, que establece que ésta, en su especialidad laboral y de seguridad social, conoce de las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleados y las entidades administradoras o prestadoras. 1.5. La accionante interpuso recurso de apelación contra el auto precitado, el cual fue resuelto mediante providencia de 23 de noviembre de 2016 y confirmó la decisión de remitir la demanda presentada por Grasco Ltda. contra los actos administrativo proferidos por la UGPP, a la jurisdicción ordinaria laboral.

2. PRETENSIONES Solicita la parte accionante, lo siguiente: «7.1. Que se declare que la jurisdicción contenciosa administrativa es

competente para conocer de las demandas que se instauren en contra de actos administrativos de liquidación oficial proferidos por la UGPP. 7.2. Que se ordene al TAC a aplicar la ley y acoger el precedente jurisprudencial de esta H. Corporación, en el sentido de ADMITIR la demanda que fuera radicada por medio de la cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP – liquidó oficialmente las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social por los periodos comprendidos entre enero y diciembre de los años 2011 y 2013, y contra la Resolución No. RDC 120 de 17 de marzo de 2016, por la cual el Director de Parafiscales de la misma Unidad, confirmó la anterior decisión.» (Fol. 11)

3. FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN La Fábrica de Grasas y Productos Químicos Ltda. alegó la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta por la expedición de las providencias de 5 de octubre y 23 de noviembre de 2016.

En primer lugar, señaló que se incurrió en defecto procedimental absoluto, pues los accionados actuaron completamente al margen del procedimiento establecido al remitir la demanda contra los actos de liquidación expedidos por la UGPP a la jurisdicción ordinaria laboral, en contravía del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), el cual señala que la jurisdicción

competente para discutir la legalidad de actos administrativos es la contenciosa administrativa. En segundo lugar, adviertió la existencia de un defecto material, pues en la providencias que se cuestionan se aplicó el numeral 4º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001, cuando la disposición aplicable es el artículo del CPACA previamente citado, en que se establece que la jurisdicción contenciosa administrativa conocerá de todo aquello en lo que estén involucrada las entidad públicas. Finalmente, señaló que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca careció de motivación y no observó u analizó lo mencionado por la Compañía, además, desconoció varios precedentes de la jurisdicción contenciosa administrativa. (Fols. 2-13)

4. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto de 8 de febrero de 2017, el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, admitió la presente acción de tutela y se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta como accionado y a la UGPP, como tercero interesado en las resultas del proceso, para que se pronunciaran al respecto.

También se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para que interviniera en la presente acción. (Fol. 98)

5. INTERVENCIONES 4.1. El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN CUARTA, solicitó que se rechace la acción de tutela, dado que el derecho al debido proceso no fue desconocido, puesto que esta corporación fundamentó su decisión en el criterio adoptado por el Consejo Superior de la

Judicatura respecto a la jurisdicción competente para conocer de esta materia y por consiguiente, no se configuró defecto orgánico, procedimental, fáctico, material o error inducido, así como tampoco fue proferida sin motivación, desconociendo el precedente, o vulnerando la Constitución Política. (Fols. 104-116) 4.2. La UGPP, señaló, en síntesis, que la Ley 1819 de 2016 estableció la competencia de las actuaciones tributarias de la UGPP y la norma indica que la Jurisdicción Contencioso Administrativa es la competente para continuar conociendo de los procesos suscitados con ocasión de las actuaciones administrativas expedidas por la UGPP y los litigios originados con ocasión a los actos administrativos que esta emita, son competencia de esta jurisdicción. Por lo que solicitó conceder la solicitud de tutela de Grasco Ltda. (Fols. 117-174)

II. CONSIDERACIONES

1. COMPETENCIA Corresponde a esta Sala de Subsección conocer la presente acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 19911, en cuanto estipula que “presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente”.

2. PROBLEMA JURÍDICO De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a responder:  ¿Es procedente la presente acción de tutela para ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta admitir la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Grasco

Ltda., contra la UGPP, por la expedición de la Liquidación Oficial No. RDO 159 del 24 de febrero de 2015 y la Resolución No. RDC 120 de 17 de marzo de 2016, mediante las cuales determinó oficialmente los aportes al Sistema de la Protección Social y los parafiscales a cargo de la Compañía, por los periodos comprendidos entre enero y diciembre de los años 2011 y 2013?

3. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN

3.1. PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA. PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario de protección de los derechos fundamentales cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una entidad pública de cualquier índole o de los particulares, cuya conducta represente una afectación grave a derechos fundamentales. Al respecto, el artículo 6°, numeral 1° del Decreto 2591 de 1991 establece dentro de las causales de improcedencia de la tutela, «cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante», en aras de respetar la división de competencias delineada por la Carta y el principio de especialidad de la jurisdicción. La Corte Constitucional ha reiterado en diversas jurisprudencias que la

acción de tutela debe cumplir con ciertos requisitos específicos para su procedibilidad, manifestó que debe: «(i) [presentar] relevancia constitucional, en cuanto sea una cuestión que plantea una discusión de orden constitucional al evidenciarse una afectación de un derecho fundamental; (ii) inmediatez, en cuanto la acción de tutela se concibe como un mecanismo de protección inmediata de los derechos fundamentales, de acuerdo con los criterios de razonabilidad y proporcionalidad; y (iii)subsidiariedad, en razón a que este mecanismo sólo procede cuando se han agotado todas los medios de defensa por las vías judiciales ordinarias antes de acudir al juez de tutela.»2 Por lo tanto, el principio de subsidiariedad constituye un requisito fundamental para la procedibilidad de la acción de tutela, frente a eso la Corte Constitucional señaló que «para que la tutela (…) proceda al ser interpuesta por una persona se debe cumplir con las exigencias de que el actor (i) no disponga de otro medio de defensa judicial para proteger de manera inmediata sus derechos fundamentales vulnerados; o (ii) que existiendo otro medio de defensa judicial, se presenten dos eventos: (a) que 2 Corte Constitucional. Sentencia T 889 de 2013. Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva. el mecanismo no sea idóneo para el amparo de los derechos afectados, de manera que la tutela los proteja de forma directa; o (b) que la tutela sea un mecanismo transitorio para que se evite un perjuicio irremediable.»3 El Consejo de Estado estableció que la acción de tutela es una acción de naturaleza residual y subsidiaria, por lo cual para debatir asuntos propios de

la jurisdicción de lo contencioso administrativo es improcedente, porque su objeto se encuentra definido de forma plena en el artículo 104 del C.P.A.C.A., que le otorga «además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originado en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.»4

4. CASO CONCRETO La Fábrica de Grasas y Productos Químicos Ltda. - GRASCO Ltda., interpone acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta por la expedición de las providencias de 5 de octubre y 23 de noviembre de 2016, las cuales remitieron a la jurisdicción ordinaria laboral una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por la parte accionante en contra de la UGPP.

En dicha acción, se pretende que se declare nula la Liquidación Oficial No. RDO 159 del 24 de febrero de 2015 y la Resolución No. RDC 120 de 17 de marzo de 2016, mediante las cuales la UGPP determinó oficialmente los aportes al Sistema de la Protección Social y los parafiscales a cargo de la Compañía, por los periodos comprendidos entre enero y diciembre de los años 2011 y 2013. Dicho lo anterior, esta Sala de Subsección considera: 3 Consultar Sentencias C-1225 de 2004, SU–544 de 2001, SU-1070 de 2003, T-225 de 1993, T–

1670 de 2000, T-827 de 2003, T-698 de 2004 de la Corte Constitucional, entre otras. 4 Consejo de Estado. Sentencia del 5 de mayo de 2014. Radicación No: 19001-23-33-000-201400061-01. Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 4.1. El Consejo Superior de la Judicatura – Sala Jurisdiccional Disciplinaria5 ha establecido que, de conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2º del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria es la competente6 para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3º del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Debe señalarse que un conflicto de jurisdicción, como la función del Estado de administrar justicia, o de competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto o conflicto; se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar que no les corresponde, evento en el cual será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario que se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite, esto es, que no esté fallado.7 5 Consejo Superior de la Judicatura – Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Providencia de 3 de diciembre de 2014. Magistrada Ponente: Dra. JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ. Radicación No. 110010102000201402487 00 (9957-21) 6 «En ese orden de ideas y en aras de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política.» 7 Ibídem. 4.2. En el presente caso, Grasco Ltda. solicita mediante esta acción de tutela que se declare que la competencia para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento presentada contra la UGPP por los actos

administrativos de liquidación, la tiene la jurisdicción contenciosa administrativa, toda vez que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta mediante auto de 5 de octubre de 2016, remitió el proceso a la jurisdicción ordinaria laboral. Sin embargo, de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, se tiene que dicha demanda fue radicada el 15 de marzo de 2017 a los Juzgados Laborales del Circuito Judicial de Bogotá y a la fecha no ha sido admitida. Así las cosas, al evaluar los requisitos anteriormente citados para que tenga lugar un conflicto negativo de competencias, se tiene que (1) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta remitió por competencia a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá, quienes no han admitido la presente acción; (2) al no haberse admitido la acción de tutela, el juez ordinario laboral no se ha pronunciado frente a la competencia para conocer las demandas contra los actos administrativos de liquidación proferidos por las UGPP; y (3) si bien en el proceso no se ha dictado sentencia, solo hay una parte que ha estimado no ser suyo el conocimiento de la demanda en cuestión, por lo que no existe un conflicto negativo. Dicho lo anterior, para poder establecer la competencia, en primer lugar deben los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá pronunciarse sobre la demanda, y en caso tal estimen que no es de su conocimiento, la competencia para dirimir dicho conflicto es del Consejo Superior de la Judicatura, por lo que en ningún caso puede el juez de tutela suplantar esa facultad, toda vez que al ser la tutela un mecanismo subsidiario, no resulta

procedente una acción cuando aún hay etapas procesales pendientes por resolver. En consecuencia, encuentra la Sala de Subsección que en el presente asunto no se cumplen con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por lo que se rechazará por improcedente la presente solicitud de amparo. En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. FALLA PRIMERO.- RECHÁZASE POR IMPROCEDENTE la acción de tutela formulada por la Fábrica de Grasas y Productos Químicos LTDA. - GRASCO LTDA., mediante apoderado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO.- LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados. TERCERO.- Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta Providencia, REMÍTASE el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS