CE - 11001-03-25-000-2017-00505-00(2370-17)-2022

EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / SALA DE CONJUECES /

BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN / EXTENSION DE LA JURISPRUDENCIA “ […] [S]eñala esta Sala que procederá a acceder a la solicitud de extensión de jurisprudencia solicitada (…) ya se reúnen a cabalidad todos los requisitos legales y jurisprudenciales señalados para el efecto […] queda evidenciado que el solicitante cumple plenamente con los requisitos establecidos en el artículo 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Por lo tanto esta Sala considera que hay lugar a extenderle al actor los efectos de la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado del 18 de mayo de 2016, de manera que él tiene derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación, de que trata el Decreto 610 de 1998, entre las fechas aquí previstas. […] En consecuencia, (…) tiene derecho a percibir el 80% de lo que por todo concepto recibe un magistrado de Alta Corte; a su vez, un magistrado de Alta Corte tiene derecho a percibir el 100% de lo que por todo concepto recibe un Congresista de la República, incluido el auxilio de cesantías. Pero ese 80% es a su vez un límite, porque tampoco puede recibir un peso adicional por ningún otro concepto. En especial, no hay lugar a reconocer la prima especial de servicios, la cual está subsumida en la bonificación por compensación, como lo anotó esta Corporación. Finalmente, la bonificación por compensación también tiene el límite temporal aquí indicado. […]” FUENTE FORMAL: CPACA – ARTÍCULO 269 / CPACA – ARTÍCULO 102 /

DECRETO 610 DE 1998

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SALA DE CONJUECES

Consejero ponente: NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO

Bogotá D. C., dos (2) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-25000-2017-00505-00(2370-17)

Actor: DAVID VANEGAS GONZÁLEZ

Demandado: RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE

ADMINISTRACIÓN JUDICIAL

Referencia: EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA

1. ANTECEDENTES 1.1. De la solicitud La Sala procede a resolver la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por DAVID VANEGAS GONZÁLEZ, quien manifiesta: - Que es magistrado de la Sala Penal del Tribunal Superior de Santa Marta desde el día 15 de diciembre de 2014 hasta la fecha. - Que el día 8 de febrero de 2017 le solicitó a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Santa Marta la extensión de la jurisprudencia contenida en la sentencia del 18 de mayo de 2016 del Consejo de Estado, radicado Nº 2500023250002010000246 02 (0845-15), con ponencia del Conjuez Jorge Iván Acuña Arrieta, con el fin de que le reconociera la bonificación por compensación de que trata el Decreto 610 de 1998, desde el 15 de diciembre de 2014 hasta la fecha. - Que el día 18 de abril de 2017 la Dirección Seccional de la rama judicial le

negó la anterior solicitud, mediante la Resolución Nº DESAJSMR17-447 del 18 de abril de 2017. - Que, no obstante lo anterior, al día siguiente, 19 de abril de 2017, la Dirección Seccional le reconoció la Bonificación por Compensación mediante la Resolución Nº DESAJSMR17-448 del 19 de abril de 2017, pero solo a partir del mes de abril de 2017 en adelante1. - Que ambas Resoluciones le fueron notificadas el 21 de abril de 20172. - Que el 5 de junio de 2017 solicitó de nuevo la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado del 18 de mayo de 2016, Conjuez Jorge Iván Acuña Arrieta3, o sea dentro de los 30 días siguientes a la notificación del acto que le negó su solicitud, con el fin de que le reconociera la bonificación por compensación para el período faltante, o sea el transcurrido entre el 15 de diciembre de 2014 y el 30 de marzo de 2017, para un total de 27 meses y medio. 1.2. De la intervención de la demandada La entidad demandada solicita el rechazo de las pretensiones con base en el argumento según el cual ella no tiene facultades para interpretar o inaplicar la ley vigente, de suerte que no puede entrar a conceder prestaciones no incluidas en la ley de presupuesto. Invoca las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda, imposibilidad material y presupuestal de reconocer las pretensiones de la parte demandante y ausencia de integración del litisconsorcio necesario4. 1.3. De la intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado

1 Folios 43 y 44. 2 Folio 11 la primera y folio 44 vuelto la segunda. 3 Folios 45 a 52. 4 Folios 83 a 91. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, luego de hacer un recuento de la situación fáctica del accionante, argumentó que el fallo invocado por la demanda sí corresponde a una sentencia de unificación jurisprudencial, conforme a lo preceptuado por los artículos 270 y 271 de la Ley 1437 de 2011, y por tanto podría ser aplicado en el caso concreto si se demostrase que el actor se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho, sin entrar de fondo a conceptuar si ello era verdadero o no era verdadero en el caso concreto. 1.4. De los impedimentos Aceptados los impedimentos manifestados por los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado y agotado el respectivo sorteo de Conjueces5, le ha correspondido a esta Sala conocer de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, y agotadas las etapas procesales correspondientes, procede de conformidad.

2. CONSIDERACIONES6

Antes de abordar el caso concreto se procede a citar lo que recientemente señaló esta Corporación sobre el mecanismo de la extensión de jurisprudencia7, consagrado en los artículos 10, 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011: a) DEFINICIÓN: la extensión de jurisprudencia es un mecanismo orientado a asegurar la igualdad de trato administrativo y judicial a los

usuarios que acrediten encontrarse en la misma situación de hecho y de derecho que otros usuarios a los que se le ha reconocido un derecho en una sentencia de unificación. b) FINALIDAD: el fin del legislador al consagrar la extensión de jurisprudencia fue descongestionar la justicia, garantizar el respeto del precedente judicial, asegurar la igualdad de trato para terceras personas y brindar seguridad jurídica. c) NATURALEZA: la extensión de jurisprudencia es un mecanismo administrativo y judicial al mismo tiempo, vale decir, es mixto, que procede a instancia de parte, de impulso oficioso, con términos reglados, sin recursos, que suspende temporalmente el conteo de la caducidad de los medios de control contenciosos, que busca hacer 5 Folios 56 y 57 se manifiesta el impedimento; folios 64 y 65 se acepta el impedimento; y folio 79 se realiza el sorteo de Conjueces. Se anota que uno de los Conjueces renunció posteriormente al cargo, motivo por el cual esta sentencia solo la suscriben los dos magistrados restantes. 6 La metodología aquí empleada para presentar los argumentos de la Sala sigue las pautas contenidas en el libro de la Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla”: “Argumentación judicial: construcción, reconstrucción y evaluación de argumentaciones orales y escritas”. Bogotá, 2008. Asimismo se tiene en cuenta el “Manual de Escritura Jurídica”, publicado en agosto de 2018 por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, M.P. Néstor Raúl Correa Henao, sentencia del 3 de agosto de 2021, expediente 0085-18.

respetar un tipo especial de sentencias judiciales contenciosas y constitucionales, cuya tesis central (ratio decidendi) se extiende a terceras personas y que tiene el mismo efecto de la sentencia cuya jurisprudencia se extiende. Si bien la ley habla de “solicitante” o “interesado”, y se cuida de denominar “demanda” al escrito de solicitud, “proceso” al trámite y “sentencia” a la decisión, la verdad es que cuando se tramita ante la administración es un procedimiento administrativo y cuando se tramita ante el Consejo de Estado es un proceso judicial. Pero se trata de un proceso judicial especial, que le confiere al usuario la posibilidad de acudir a este instituto en vez demandar directamente por los medios de control previstos en el CPACA, o sea que anticipa pero no duplica las acciones contenciosas, ya que el ejercicio de estas últimas impide el dispositivo de la extensión de jurisprudencia. Expresado en otras palabras, la extensión de jurisprudencia no duplica ni coexiste ni reemplaza ni suprime los otros medios de control del contencioso. d) CAUSAL DE PROCEDENCIA: la extensión de jurisprudencia aplica solo en el evento en que una persona se encuentre en la misma situación fáctica y jurídica en la que se encuentran otros usuarios que vieron reconocidos sus derechos en una sentencia de unificación. e) LEGITIMACIÓN: tienen legitimidad por activa para solicitar la extensión de jurisprudencia los usuarios de la justicia que buscan el reconocimiento de un derecho por encontrase en la misma situación fáctica y jurídica de otros usuarios que vieron reconocidos sus derechos en una sentencia de unificación.

f) REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD ANTE LA ADMINISTRACIÓN8: antes de recurrir al juez contencioso, el tercero que pretende que se le extienda una jurisprudencia de unificación tiene la carga procesal de agotar un trámite administrativo ante las autoridades estatales, que debe cumplir los siguientes requisitos, como lo ha indicado la jurisprudencia9: “i) presentar la petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho; ii) que no haya operado la caducidad del medio de control que procedería; iii) justificar de manera razonada las circunstancias por las que el peticionario considera se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho resuelta en la sentencia invocada; iv) presentar las pruebas que el peticionario tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer en caso de comparecer a un proceso; y v) copia o al menos la referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor… (pasos siguientes:) i) una vez presentada la petición de extensión ante la autoridad pública competente esta debe solicitar concepto a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los 8 Artículo 102 del CPACA, modificado por el art. 17 de la Ley 2080 de 2021. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P. Dra. Carmen Anaya de Castellanos, providencia del 3 de agosto de 2021, expediente 11001-03-25-000-2017-00286-00 (1394-2017). términos previstos en el artículo 614 del Código General del Proceso; y ii) una vez recibido el concepto o vencido el término para rendirlo la

entidad competente cuenta con el plazo de treinta días (30) para negar o conceder la petición”. La solicitud suspende temporalmente el conteo de la caducidad de los medios de control consagrados en el CPACA. La administración podrá aceptar o negar la solicitud; si la acepta, allí termina todo; si por el contrario niega la extensión jurisprudencial, solo podrá invocar una de estas dos causales10, que según la jurisprudencia de la Corporación son taxativas11: cuando se requiera surtir un período probatorio o cuando la situación del solicitante es distinta. Y esta negativa abre la puerta para recurrir al contencioso. g) JUEZ COMPETENTE: solo el Consejo de Estado es competente para conocer por vía judicial de la extensión de jurisprudencia consagrada en el CPACA. h) OPORTUNIDAD: la oportunidad para recurrir ante el Consejo de Estado para solicitar la extensión de jurisprudencia, una vez agotado el requisito de procedibilidad ante la administración, es de 30 días, contados a partir de la decisión de la administración de negar la extensión jurisprudencial. i) SENTENCIAS SUCEPTIBLES DE EXTENSIÓN JURISPRUDENCIAL12: son siete las sentencias susceptibles de la extensión de jurisprudencia, a saber: (i) las de unificación de la Corte Constitucional y las del Consejo de Estado (ii) sobre unificación por importancia jurídica o trascendencia económica o social, (iii) sobre temas que es necesario unificar o sentar jurisprudencia, (iv) sobre recursos extraordinarios, (v) sobre la revisión eventual en los casos de

las acciones populares y de grupo13, (vi) sobre las sentencias anteriores para precisar su alcance; y (vii) sobre divergencias en la aplicación de las sentencias anteriores14. j) TRÁMITE ANTE EL CONSEJO DE ESTADO15: del escrito de solicitud de extensión de jurisprudencia que presente el interesado se le da traslado a la administración por 30 días, vencidos los cuales se cita a audiencia de alegatos y sentencia, que tendrá lugar dentro de los 15 días siguientes. El Consejo de Estado puede aceptar o negar la extensión de jurisprudencia, en este último caso por las siguientes causales: (i) la existencia de caducidad; (ii) si se advierte la necesidad de surtir un periodo probatorio; (iii) si la situación del solicitante es distinta a la de la sentencia invocada; (iv) si la sentencia comparable no 10 La Ley 2080 de 2021 en su art. 17 eliminó una tercera causal que existía anteriormente. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, providencia del 25 de marzo de 2021, expediente 11001032500020170009900 (0451-2017). 12 Artículo 170 del CPACA. 13 Revisión eventual consagrada en el art. 36 A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el art. 11 de la Ley 1285 de 2009. 14 Estas dos últimas causales fueron añadidas por la Ley 2080 de 2020 en su art. 78. 15 Artículo 269 del CPACA, declarada exequible por la Corte Constitucional en el fallo C-588 de 2012. es de unificación; y (v) si existen motivos para cambiar la posición

jurisprudencial que el administrado pretende que se le extienda. Si se acepta la extensión de jurisprudencia y se reconociere un derecho patrimonial que fuere necesario pagar, la liquidación se hará mediante el trámite incidental previsto para la condena in genere, que deberá ser promovido dentro de los 30 días siguientes; pero si se negare la extensión de jurisprudencia se abren dos hipótesis diferentes: de un lado, si el mecanismo para reclamar el derecho fuere la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se enviará el expediente a la autoridad administrativa para que resuelva de fondo; de otro lado, si el mecanismo para reclamar el derecho fuere diferente a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho o si ya existiere decisión de fondo de la administración, se reanudarán los términos para demandar. k) EFECTO DE LA DECISIÓN QUE EXTIENDE LA JURISPRUDENCIA: la decisión del Consejo de Estado de extender la jurisprudencia tiene los mismos efectos del fallo aplicado, es decir, tiene carácter de cosa juzgada y de fuerza vinculante.

3. EL CASO CONCRETO De entrada señala esta Sala que procederá a acceder a la solicitud de extensión de jurisprudencia solicitada por DAVID VANEGAS GONZÁLEZ, ya se reúnen a cabalidad todos los requisitos legales y jurisprudenciales señalados para el efecto,

como se demuestra a continuación:

1. La sentencia cuya aplicación extensiva se solicita es ciertamente de unificación jurisprudencial, como lo reconoció la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, toda vez que el fallo del 18 de mayo de 2016 del Consejo

de Estado, radicado Nº 2500023250002010000246 02 (0845-15), es de esta estirpe, según ella misma afirma en su parte resolutiva.

2. Este fallo fue aportado al proceso con la demanda16.

3. El demandante DAVID VANEGAS GONZÁLEZ es magistrado del Tribunal Superior de Santa Marta, de manera que se encuentra en la misma situación fáctica o de hecho que los magistrados a los que se refiere la sentencia de unificación.

4. El actor VANEGAS GONZÁLEZ se encuentra también en la misma situación jurídica o de derecho que los magistrados a los que se refiere la sentencia de unificación, pues solicita el reconocimiento de la bonificación por compensación, consagrada en el Decreto 610 de 1998.

5. El accionante VANEGAS GONZÁLEZ agotó la carga procesal consistente en acudir de manera previa a la Administración, mediante derecho de petición 16 Folios 30 a 42. del 5 de junio de 2017, fecha en la que para entonces no había caducado la acción contenciosa contenida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

6. La solicitud de extensión de jurisprudencia fue oportuna, pues la notificación de la Resolución de la Dirección Seccional de Santa Marta que le negó la extensión de jurisprudencia se realizó el día 21 de abril de 2017, y la solicitud judicial ante el Consejo de Estado se presentó el 5 de junio de 2017, o sea dentro de los 30 días hábiles siguientes.

7. La solicitud de extensión de jurisprudencia fue argumentada de manera razonable y adecuada, ante la Administración como ante el Consejo de

Estado, pues se expusieron los motivos por los cuales se consideraba que este instituto estaba llamado a prosperar en el caso concreto.

8. Se obtuvo concepto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado17.

De conformidad con lo anterior, queda evidenciado que el solicitante cumple plenamente con los requisitos establecidos en el artículo 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Por lo tanto esta Sala considera que hay lugar a extenderle al actor los efectos de la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado del 18 de mayo de 2016, de manera que él tiene derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación, de que trata el Decreto 610 de 1998, entre las fechas aquí previstas. En consecuencia, VANEGAS GONZÁLEZ tiene derecho a percibir el 80% de lo que por todo concepto recibe un magistrado de Alta Corte; a su vez, un magistrado de Alta Corte tiene derecho a percibir el 100% de lo que por todo concepto recibe un Congresista de la República, incluido el auxilio de cesantías. Pero ese 80% es a su vez un límite, porque tampoco puede recibir un peso adicional por ningún otro concepto. En especial, no hay lugar a reconocer la prima especial de servicios, la cual está subsumida en la bonificación por compensación, como lo anotó esta Corporación. Finalmente, la bonificación por compensación también tiene el límite temporal aquí indicado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: Extender al señor DAVID VANEGAS GONZÁLEZ los efectos de la Sentencia de Unificación del 18 de mayo de 2016 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso con radicación Nº 2500023250002010000246 02 (0845-15), mediante la cual se determinó que los magistrados de tribunal y los magistrados auxiliares tienen derecho a la bonificación por compensación, de que trata el Decreto 610 de 1998. 17 Folios 101 a 105.

SEGUNDO: Ordenar a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que proceda a reconocer y pagar a DAVID VANEGAS GONZÁLEZ las diferencias salariales y prestacionales entre el 15 de diciembre de 2014 y el 30 de marzo de 2017, previo descuento en la proporción correspondiente de los aportes a la seguridad social integral y demás a que haya lugar.

Las sumas generadas como consecuencia de lo anterior deberán reajustarse en su valor, de conformidad con la siguiente fórmula: Índice final R = Rh x ----------------- Índice inicial De donde (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH) que es lo dejado de percibir por el solicitante, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta decisión, por el índice inicial vigente para la fecha en que debió hacerse el pago. La liquidación se hará de conformidad con los parámetros indicados en la presente providencia y en el artículo 269 del CPACA.

TERCERO: Ejecutoriada la presente decisión, procédase al archivo y déjense las

constancias correspondientes en el Sistema SAMAI.

CUARTO: Esta decisión tendrá los mismos efectos del fallo aplicado, conforme al inciso 4 del artículo 269 de la Ley 1437 de 2011.

Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Conjuez Ponente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

PEDRO ALFONSO HERNÁNDEZ M. MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS C.

Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA