CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2012-00374-00(1428-12)-2018

DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO – Contenido / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Vulneración Los artículos 29 de la Constitución Política, 5 de la Ley 1015 de 2006 y 6 de la Ley 734 de 2002 consagran la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de los operadores disciplinarios, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre el sancionado puede acudir ante el juez de lo contenciosoadministrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia una violación del debido proceso. REPRESENTANTE LEGAL DE LAS ASOCIACIONES DE MUNICIPIOS – Aplicación del Código Único Disciplinario / REPRESENTANTE LEGAL DE LAS ASOCIACIONES DE MUNICIPIOS – Es empleado público No hay duda que el actor, como director ejecutivo y representante legal de la asociación de municipios denominada AMUSUR, es sujeto disciplinable en los términos de la Ley 734 de 2002, a lo que se agrega que la suscripción del convenio interadministrativo que motivó investigación disciplinaria se realizó en el marco de una función pública, encaminada a optimizar el sistema de acueducto y alcantarillado de la cabecera municipal de San Pablo (Bolívar) y tuvo lugar entre dos entidades de derecho público. En tales circunstancias, el demandante, como servidor público disciplinable, asumió correlativamente las responsabilidades de

orden penal, fiscal y disciplinario, de acuerdo con la Constitución, la ley y los reglamentos, por consiguiente, no pueden quedar exento de tales controles. En gracia de discusión, si se aceptara la tesis del demandante de que no es empleado público, igualmente sería destinatario de la ley disciplinaria por el hecho de cumplir funciones públicas y administrar recursos del erario, en este caso destinados al mejoramiento del acueducto de un municipio, como el de San Pablo, en el departamento de Bolívar.

FUENTE FORMAL: LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 149 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 25 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 53

NOTIFICACIÓN POR EDICTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE APERTURA DE INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA – Procedencia El acto de apertura de investigación disciplinaria se dio a conocer al demandante en legal forma, como se puede observar en los folios 157 y 158 el expediente administrativo. El hecho que la notificación de esta decisión no se haya podido hacer personalmente, pese a los diferentes intentos que realizó el ente investigador, no significa que la surtida por edicto, como se tuvo que hacer con el demandante (f. 169 expediente disciplinario, c.1) se torne en ilegal, ni que afecte las actuaciones subsiguientes, en virtud de que la puesta en conocimiento cumplió su cometido constitucional y legal de enterarlo de la actuación administrativa que se iniciaba en su contra, y producto de ello pudo ejercer los derechos de contradicción y defensa a través de los descargos que personalmente presentó, que tal vez es el medio más eficaz para ello, en los que tuvo la oportunidad de

oponerse a los cargos y pedir y aportar pruebas, como en efecto lo hizo (ff. 1 a 14 expediente disciplinario, c.1) y en otras ocasiones guardó silencio a pesar de los llamados que le hizo la entidad para que ejerciera su defensa, como se explica en párrafos subsiguientes de esta providencia.

FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 13 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 48 NUMERAL 31 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 140 / LEY 1437

DE 2011 – ARTÍCULO 88

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUETER

Bogotá D.C., primero (1) de marzo de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00374-00(1428-12)

Actor: ADIB ABDALA TORRES Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Temas: Sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad Actuación: Sentencia (única instancia) Agotado el trámite procesal de instancia y como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala se ocupa de dictar sentencia de mérito dentro del proceso del epígrafe.

I. ANTECEDENTES 1.1 La acción (ff. 1 a 15). El señor Adib Abdala Tórres, por conducto de

apoderado, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), demanda a la Nación, Procuraduría General de la Nación, para que se acojan las pretensiones que en apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones. Se declare la nulidad, en lo que al actor concierne, i) de la decisión de primera instancia de 25 de julio de 2006, proferida por el viceprocurador general de la Nación, a través de la cual sancionó disciplinariamente al demandante con destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos por diez (10) años; y ii) del acto administrativo de 7 de diciembre de 2006, con el que el procurador general de la Nación confirmó la sanción. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicita que se declare que no es disciplinariamente responsable de los hechos acusados; que se condene a la demandada a que le pague en forma indexada los sueldos y las primas que dejó de percibir desde el momento en que se hizo efectiva la sanción hasta la presentación de la demanda; la suma de $10.000.000.oo por concepto de perjuicios materiales sufridos por el demandante; que se ordene a la entidad la cancelación de los antecedentes disciplinarios y de cumplimiento a la sentencias dentro de los términos de ley. 1.3 Hechos. Relata el demandante que para la época de los hechos desempeñaba el cargo de director ejecutivo de la Asociación de Municipios del Sur de Bolívar (AMUSUR), creada para colaborar y desarrollar coordinadamente acciones de desarrollo para estas regiones.

Que el 11 de septiembre de 2003, la Procuraduría abrió investigación disciplinaria contra el actor y otros funcionarios por presuntas irregularidades cometidas en la celebración y ejecución del proyecto FNR 16656, suscrito entre la Comisión Nacional de Regalías y el municipio de San Pablo (Bolívar); que le imputó el cargo único de «Incumplir presuntamente los fines de la contratación estatal, referidos a garantizar la prestación continua y eficiente del servicio público de acueducto y alcantarillado; y los principios de economía y responsabilidad que rigen las actuaciones contractuales “…dado que como Representante Legal de la Asociación de Municipios del Sur de Bolívar –AMUSUR, no desplegó todas las actividades en procura de cumplir el objeto contratado”» (f. 4). Asegura que durante la actuación se presentaron hechos violatorios, como no haber sido notificado debidamente de las etapas de indagación preliminar y de investigación disciplinaria. Considera que los actos acusados contrarían normas constitucionales y legales que rigen el procedimiento administrativo y son violatorios de los derechos fundamentales de los sancionados; que si se revisan, en ellos se evidencia un hilo conductor preconcebido para establecer la responsabilidad del actor. 1.3.1 Síntesis del hecho generador de la investigación disciplinaria y de la sanción. Al demandante, la Procuraduría General de la Nación lo investigó y sancionó disciplinariamente en 2006 con destitución e inhabilidad general de 10 años, por incumplimiento del contrato interadministrativo que como representante legal de la Asociación de Municipios del Sur de Bolívar (AMUSU), suscribió el 21

de septiembre de 2001 por $3.420.319.425, con el municipio de San Pablo, para la ejecución de obras de «Optimización del sistema de Acueducto y Alcantarillado de la Cabecera Municipal de San Pablo –Bolívar», por cuanto «no desplegó todas las actividades en procura de cumplir el objeto contratado» y en la actuación disciplinaria se estableció que, por tal motivo, «El sistema de alcantarillado no funciona, …», y « […] los recursos han sido invertidos en su totalidad,… los trabajos se encentren suspendidos desde el mes de Noviembre de 2002», como lo concluyó la entidad en el acto sancionatorio de primera instancia (f. 52 ) y lo reiteró al resolver la apelación, en cuanto comprobó que «[…] la obra está “abandonada, inconclusa y sin opción cercana al funcionamiento” y sin prestar el uso para el cual fue financiada con recursos de regalías» (f. 77). 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. La parte demandante considera que los actos acusados son violatorios de los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 15, 21, 25, 29, 83, 90, 91, 122, 209 y 268 (numeral 10) de la Constitución Política; 25, 26, 29, 30 y 41 de la Ley 80 de 1993; 4, 5, 6, 8, 9, 13, 15, 20, 21, 22, 94, 128, 129, 135, 141, 142, 153, 162, 163, 170 y 174 de la Ley 734 de

2002. En procura de desvirtuar la presunción de legalidad que ampara los actos acusados, además de lo expresado en los hechos de la demanda, expone los siguientes cargos: 1.4.1 Violación del debido proceso. Manifiesta que se presentaron irregularidades que afectan el debido proceso, como proferir los actos sin el lleno de requisitos legales; no notificar en debida forma el acto de indagación preliminar y el de apertura de investigación; no practicar la totalidad de las pruebas pedidas para asegurar la certeza de la comisión de la falta; el auto de cargos es general e impreciso; se aplicaron normas que no corresponden a las funciones que desempeñaba el demandante; faltó análisis probatorio y valoración de acuerdo con la sana crítica, pues se hizo de manera superficial y general. Estaba preconcebido el ánimo sancionatorio de la Procuraduría, y no se atendieron los fines del Estado. Sostiene que se incurrió en responsabilidad objetiva, porque no se analizó la conducta del implicado, la buena fe, la presunción de inocencia, las circunstancias de modo tiempo y lugar en que ocurrieron los hechos, ni la justicia y la equidad en la dosificación de la sanción. Afirma que la tipificación de las faltas y el señalamiento de la conducta endilgada no estuvieron acorde a la Constitución y la ley, dada la naturaleza y funciones del cargo que desempeñaba el actor. 1.4.2 Falsa motivación y desviación de poder. Aduce que la decisión de sancionar a los investigados estaba tomada desde su inicio y que ello se evidencia en el acto de apertura de investigación disciplinaria.

1.4.3 Falta de competencia para expedir los actos acusados. Expone el accionante que AMUSUR, según sus estatutos, «es una persona jurídica sin ánimo de lucro, de naturaleza asociativa y de carácter gremial, que se rige por el derecho público, organizada con base en la libertad de asociación prevista en el artículo 38 de la Constitución Nacional», y que conforme a ello, no era la Procuraduría la competente para sancionar a sus empleados, pues no es una empresa de carácter estatal, ya que ejerce su propio control y corresponde a la Contraloría hacer la fiscalización. 1.4.4 Ausencia de tipicidad. Alega que esta no se aviene con las pruebas recaudas. El cargo que se le imputó, de que «no desplegó todas las actividades en procura de cumplir con el objeto del contrato», por tratarse de una conducta subjetiva de resultado requería pruebas plenas, fehacientes y especiales. En materia de ejercicio de funciones, dice, una persona no puede ir más allá de lo que las circunstancias y factores endógenos y exógenos le permitan. Fue AMUSUR la entidad contratante y no él, quien no se considera funcionario público; que no se tuvieron en cuenta el nivel y porcentaje de ejecución de las obras ni las circunstancias de fuerza mayor e impedimentos ajenos a AMUSUR respecto de los recursos que le impidieron adelantar las obras hasta su culminación. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 252 a 263). La apoderada de la Procuraduría General de la Nación solicita se nieguen las pretensiones de la demanda. Sostiene que los actos administrativos acusados «se encuentran

amparados por la presunción de legalidad que le imprime el ordenamiento jurídico y especialmente por haberse expedido de conformidad con la constitución y la ley, particularmente las disposiciones del régimen disciplinario de los servidores públicos contenido en las ley 734 de 2002, cuyas formalidades y aspectos fueron plenamente observados de manera tal que se dio plena garantía del derecho al debido proceso, el derecho de defensa y contradicción» (f. 252). Expresa que el procedimiento disciplinario se inició con un oficio de 3 de mayo de 2003 en el que la subdirección de interventoría, control y seguimiento del Departamento de Planeación Nacional informó al ente de control sobre presuntas irregularidades presentadas en la ejecución del proyecto «Optimización del Sistema de Acueducto y Alcantarillado de la Cabecera Municipal de San Pablo – Bolívar». Que con base en lo anterior, el 28 de julio de 2003 el viceprocurador ordenó apertura de indagación preliminar con el fin de establecer los hechos denunciados, los presuntos responsables y si incurrieron en falta disciplinaria en el citado proyecto FNR 16656, suscrito entre la Comisión Nacional de Regalías y el alcalde municipal de San Pablo, quien a su vez suscribió el convenio interadministrativo CIO-03-2002 con la Asociación de Municipios del Sur de Bolívar para la ejecución de las obras del proyecto de alcantarillado del municipio, por $3.147.462.720.oo. Que una vez se identificaron los posibles responsables, el 11 de septiembre de 2003 se abrió la investigación disciplinaria y se ordenó correr traslado de las

pruebas e informes recaudados a los disciplinados, así como notificarlos personalmente. Que el pliego de cargos fue proferido el 4 de marzo de 2005 y mediante auto de 17 de enero de 2006 se decretaron las pruebas por ellos solicitadas. Señala que al actor se le requirió para que aportara las direcciones de los testigos e informara el objeto de la visita al archivo de Asomaría, pero que guardó silencio. Afirma que no es cierto que se le haya vulnerado el derecho al debido proceso, pues a lo largo de toda la actuación el actor fue notificado de las actuaciones y tuvo la oportunidad de controvertirlas, sin embargo, guardo silencio. Sobre la ilicitud sustancial, aduce que la entidad encontró elementos de juicio fácticos y jurídicos para dictar la decisión disciplinaria y que el actor no logró demostrar la exclusión de su responsabilidad. Opuso las excepciones de legalidad de los actos demandados, cobro de lo no debido y falta de causa. 1.6 Período probatorio. Mediante auto de 28 de febrero de 2013 (f. 265), se abrió el proceso a pruebas, se tuvieron en cuenta los documentos allegados por las partes con la demanda y su contestación y se decretaron las solicitadas por el demandante. Se reiteró en la práctica de ellas a través de providencias de 24 de octubre de 2013 (ff. 329 a 334) y de 29 de agosto de 2014 (ff.363 a 366). 1.7 Alegatos de conclusión. Con proveído de 19 de mayo de 2016 (f. 369), se

corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y recibir concepto del Ministerio Público, oportunidad que solo fue aprovechada por la entidad demandada. 1.7.1 Parte demandada (ff. 371 a 382). La apoderada de la Procuraduría General de la Nación en sus alegatos de conclusión reitera la oposición a las pretensiones de la demanda. Manifiesta que las pruebas oportunamente arrimadas al procedimiento disciplinario demostraron que el señor Abdala Torres fue responsable de los sobrecostos que se generaron en la canalización del caño San Pablito y de haber iniciado la ejecución del contrato para la modernización de los servicios públicos de agua potable y alcantarillado, sin contar con los estudios técnicos, sin planos, cálculos, diseños y estudios de suelos; además, se probó que la obra estaba abandonada, inconclusa, sin opción cercana al funcionamiento y sin prestar el servicio para el cual fue previsto. Considera que la indebida formulación de cargos alegada carece de fundamento, puesto que en el citado acto se le dijo cuál era la falta, el tiempo en el que se causó, las normativas que desconoció y las pruebas en que se fundamentaba la acusación y que tampoco se evidencia violación al principio de legalidad, dado que las normas con que fue sancionado prevén la obligación de los servidores públicos, así como de los contratistas, de cumplir y hacer cumplir los fines de la contratación estatal. Afirma que no existe insuficiencia en el material probatorio para sancionarlo; entre los documentos que demuestran la responsabilidad del actor obran los informes rendidos por la contraloría y por los funcionarios designados por el investigador,

que dan cuenta de que durante la ejecución del proyecto se hicieron modificaciones sin sustento técnico y sin acta debidamente motivada, ni un otrosí acordado por las partes, sino que se realizaron en forma unilateral por el actor en su calidad de representante legal de la AMUSUR, como entidad contratista, y sin acuerdo previo con la administración municipal dueña del proyecto; la construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales no cumplió los prediseños producto del estudio ambiental del sistema de laguna de oxidación y por ello las obras quedaron inconclusas; se cambiaron las calidades contratadas en las líneas de tubería de conducción de aguas residuales de novafort a rib loe y tampoco se atendieron las especificaciones técnicas en cuanto a iniciar las obras en lo alto del perfil y no al final (desembocadura del río Magdalena), como se hizo, entre otros documentos. Sostiene que los informes técnicos dan cuenta de la ausencia de planeación y control de las obras ejecutadas y que el demandante no logró desvirtuar los cargos imputados.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1 Competencia. Conforme a la preceptiva de los numerales 1 y 13 del artículo 128 del CCA y lo dispuesto por la sección segunda del Consejo de Estado en autos de 4 de agosto de 20101 y 18 de mayo de 20112, este último complementario del primero, esta Colegiatura es competente para conocer en única instancia de las controversias como la presente, en las que se impugnan sanciones disciplinarias administrativas que impliquen retiro temporal o definitivo del servicio o suspensiones en el ejercicio del cargo, con o sin cuantía, siempre y cuando se trate de decisiones proferidas por autoridades nacionales.

2.2 Actos acusados. 2.2.1 Decisión de primera instancia de 25 de julio de 2006, proferida por el viceprocurador general de la Nación, a través de la cual sancionó disciplinariamente al demandante con destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos por diez (10) años (ff. 15 a 66). 2.2.2 Acto administrativo de 7 de diciembre de 2006, con el que el procurador general de la Nación confirmó la sanción (ff. 68 a 79). 2.3 Excepciones. La demandada propuso los medios exceptivos de legalidad de los actos demandados, cobro de lo no debido y falta de causa, que serán estudiadas al resolver la controversia de fondo. 2.4 Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar si los actos acusados fueron expedidos con infracción de las normas citadas en la demanda y con violación del debido proceso, falta de competencia, desviación de poder y ausencia de ilicitud, de conformidad con lo indicado en los hechos y en los cargos planteados en los antecedentes de esta providencia. 2.5 Pruebas relevantes. Se hará referencia a las pruebas que guardan relación con el problema jurídico derivado de las causales de nulidad invocadas en la demanda: i) Según la certificación de 1º de diciembre de 2006, expedida por el contador público de la Asociación de Municipios del Sur de Bolívar (AMUSUR) [f. 82], el demandante, señor Adib Abdala Torres, desempeñó el cargo de director ejecutivo 1 Sala plena de lo contencioso administrativo, sección segunda, auto de 4 de agosto de 2010, radicación 201000163-00 (1203-10), M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 2 Sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, auto de 18 de mayo de 2011, radicación 201000020-00 (0145-10), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. y representante legal de tal organización, entidad administrativa de derecho público3. ii) El demandante, en representación de la citada asociación, el 21 de septiembre de 2001 suscribió con el alcalde del municipio de San Pablo (Bolívar) el contrato interadministrativo OC-0008-2001, por valor de $3.420.319.425.oo y con una duración de 10 meses, cuyo objeto era la ejecución por parte de ella del proyecto denominado «OPTIMIZACIÓN DEL SISTEMA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO SANITARIO DE LA CABECERA MUNICIPAL DE SAN PABLO –BOLIVAR» (f. 17 a 23 c. 20). El acta de iniciación obra en folio 42 idem. iii) Con oficio de 3 de mayo de 2003 la subdirección de interventoría, control y seguimiento del Departamento de Planeación Nacional informó al Procurador General de la Nación sobre presuntas irregularidades presentadas en la ejecución del contrato de «Mejoramiento y Optimización del sistema de Acueducto y Alcantarillado de la Cabecera Municipal de San Pablo –Bolívar» que a su vez le fueron puestas en su conocimiento por el interventor del mismo proyecto (f. 2, c. 1 expediente disciplinario). iv) Mediante decisión de 18 de julio de 2003 (f. 8 c. 1 expediente disciplinario), el

viceprocurador general de la Nación ordenó abrir indagación preliminar por los hechos denunciados y recaudar pruebas, entre cuales ordenó visita especial el 11 y 14 de agosto de 2003 de la Procuraduría a la alcaldía del municipio de San Pablo ( Bolívar), sobre los soportes y antecedentes del convenio FNR 16656 denominado Mejoramiento del Sistema de Acueducto y Alcantarillado Sanitario en la cabecera Municipal de San Pablo, suscrito entre la Comisión Nacional de Regalías y la alcaldía municipal. El informe técnico resultado de la visita obra en folios 32 a 67 del expediente disciplinario. v) El 11 de septiembre de 2003, el viceprocurador general de la Nación abrió la investigación disciplinaria contra el “anterior y el actual” alcalde del citado municipio, contra los representantes legales de AMUSUR que suscribió y ejecutó el convenio interadministrativo para la construcción de las obras, contra la asociación ASOMARIA, que firmó el convenio para la realización de la interventoría técnica del proyecto y contra el director general de la Unidad Administradora Especial Comisión Nacional de Regalías, por las posibles irregularidades en la celebración y ejecución de los referidos convenios (ff. 75 a 83 c. 1 del expediente disciplinario). Dicho acto fue notificado al actor por edicto, desfijado el 3 de marzo de 2004 (f. 167 c. 1, idem). vi) Al demandante, la entidad le formuló pliego de cargos el 4 de marzo de 20054 (ff. 1 a 43 c. 6) que consistió en «Incumplir presuntamente los fines de la

contratación estatal, referidos a garantizar la prestación continua y eficiente del servicio público de acueducto y alcantarillado; y los principios de economía y 3 «ARTÍCULO 149. DEFINICIÓN. Las asociaciones de municipios son entidades administrativas de derecho público, con personaría jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman; se rigen por sus propios estatutos y gozarán para el desarrollo de su objetivo, de los mismos derechos, privilegios, excepciones <sic> y prerrogativas otorgadas por la ley a los municipios. Los actos de las asociaciones son revisables y anulables por la Jurisdicción Contencioso - administrativa.» 4 Notificado al actor el 25 de abril de 2005 (f. 143 c. 6). responsabilidad que rigen las actuaciones contractuales prevista en la etapa de ejecución del Contrato Interadministrativo suscritos [sic] el 21 de septiembre de 2001 por valor de $3.420.319.425, con el Municipio de San Pablo, para la ejecución de obras del proyecto “Optimización del sistema de Acueducto y Alcantarillado de la Cabecera Municipal de San Pablo –Bolívar” dado que como Representante Legal de la Asociación de Municipios del Sur de Bolívar – AMUSUR, no desplegó todas las actividades en procura de cumplir el objeto contratado”» (f. 4). Le calificó provisionalmente la falta como gravísima, por incurrir en la conducta descrita en el artículo 48 (numeral 1) de la Ley 734 de 2002, de «Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la

contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley»; violación al principio de responsabilidad en materia de contratación pública previsto en el artículo 26, numeral 1, de la Ley 80 de 1993, según el cual « Los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los fines de la contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecución del contrato», y el principio de la economía, contemplado en el numeral 3 del artículo 25 de la misma Ley, en cuanto «Se tendrá en consideración que las reglas y procedimientos constituyen mecanismos de la actividad contractual que buscan servir a los fines estatales, a la adecuada, continua y eficiente prestación de los servicios públicos y a la protección y garantía de los derechos de los administrados». vii) Obra copia del informe de auditoría realizado por la Contraloría General de la República el 9 de marzo 2004 al proyecto denominado Mejoramiento y Optimización del Sistema de Acueducto y Alcantarillado Sanitario en la cabecera Municipal de San Pablo, enviado a la Procuraduría General de la Nación, en el que informó de 15 hallazgos con presunto alcance disciplinario, por hechos, como que las asociaciones contratadas «no tienen experiencia en la ejecución de este tipo de obras», el proyecto se encuentra paralizado, se presentó un sobrecosto de $22.000.259, un presunto detrimento por $28.600.337, el pago de equipos no suministrados y ni instalados, disminución de la calidad de los materiales (tubería), subcontratación de obras, «obras mal construidas» y ejecución de obras sin acatar

el estudio ambiental, entre otras irregularidades (ff.183 a 187 c. 1 del expediente disciplinario). A las demás pruebas hará mención la Sala al momento de resolver cada uno de los cargos planteados en la demanda. 2.6 Debido proceso en el procedimiento disciplinario. Los artículos 29 de la Constitución Política y 6 de la Ley 734 de 2002 consagran la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de los operadores disciplinarios, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse; presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia una violación del debido proceso. 2.7 Caso concreto relativo a los problemas jurídicos derivados de las causales de nulidad invocadas en la apelación. Arguye el demandante que en el curso de la investigación disciplinaria se presentaron irregularidades que afectan el debido proceso, como proferir los actos sin el lleno de requisitos legales; no notificar en debida forma el acto de indagación preliminar y el de apertura de investigación; no practicar la totalidad de las pruebas pedidas para asegurar la certeza de la comisión de la falta; el auto de cargos es general e impreciso; se aplicaron normas que no corresponden a las funciones que desempeñaba el demandante y que como no era empelado público, la Procuraduría no era

compete para investigarlo; faltó análisis probatorio y valoración de acuerdo con la sana crítica, pues se hizo de manera superficial y general; y que estaba preconcebido el ánimo sancionatorio de la Procuraduría; no se atendieron los fines del Estado. La Sala negará las súplicas de la demanda, por las siguientes razones: 2.7.1 La Procuraduría tenía competencia para realizar la investigación disciplinaria en cuestión. En criterio del actor, « […] la Procuraduría no es el órgano competente para sancionar los empleados de dicha Asociación… Una cosa es que se rija AMUSUR para su funcionamiento y operación por las normas del derecho público por efectos de remisión normativa y otra cosa que sea de carácter estatal» (f.10). Sobre la naturaleza jurídica de las asociaciones de municipios, la Ley 136 de 1994 dispone: «ARTÍCULO 149. DEFINICIÓN. Las asociaciones de municipios son entidades administrativas de derecho público, con personaría jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman; se rigen por sus propios estatutos y gozarán para el desarrollo de su objetivo, de los mismos derechos, privilegios, excepciones <sic> y prerrogativas otorgadas por la ley a los municipios. Los actos de las asociaciones son revisables y anulables por la Jurisdicción Contencioso - administrativa» (se destaca). Congruente con esta normativa, el artículo 25 de la Ley 734 de 2002 preceptúa «ARTÍCULO 25. DESTINATARIOS DE LA LEY DISCIPLINARIA. Son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos aunque se encuentren retirados del

servicio y los particulares contemplados en el artículo 53 del Libro Tercero de este código. […] Para los efectos de esta ley y en concordancia con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, son servidores públicos disciplinables, los gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria» (se destaca). De acuerdo con las normas enunciadas, no hay duda que el actor, como director ejecutivo y representante legal de la asociación de municipios denominada AMUSUR, es sujeto disciplinable en los términos de la Ley 734 de 2002, a lo que se agrega que la suscripción del convenio interadministrativo que motivó investigación