CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2016-02753-01(4384-18)

RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN / INGRESO BASE DE

LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL -Determinación

/ PRINCIPIO DE CONGRUENCIA – Aplicación / PRINCIPIO DE

FAVORABILIDAD - Aplicación [L]a pensión de la demandante debió liquidarse con el ingreso base de liquidación previsto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tal y como lo sostuvo la entidad apelante, es decir, incluyendo únicamente la asignación básica y la bonificación por servicios, por estar enlistados en el Decreto 1158 de 1994. No obstante, se demostró que sobre los demás factores devengados por la demandante, a saber: la prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad, fueron efectuados los aportes con destino a pensión y fueron reconocidos por la entidad demandada en la reliquidación de su pensión de jubilación, situación que no podrá ser modificada en esta instancia, en aras de mantener la situación favorable para la pensionada y el principio de congruencia, dado que no fue objeto de demanda. Ello, por cuanto la parte actora perdería el beneficio del que actualmente goza al haber sido incluidos, en dicha oportunidad, como factores a tener en cuenta, las primas de servicios, vacaciones y navidad, los cuales no se encuentran enlistados en el Decreto 1158 de 1994, tal y como lo indicó la regla contenida en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. (…) Aunado a lo anterior, en la sente apelada, el a quo ordenó la inclusión de la prima técnica

por cuanto se demostró que fue devengada desde el año 2000 por la demandante y que constituye factor salarial, al tenor del decreto 1158 de 1994, razón por la cual debe incluirse en el IBL al tenor de lo allí previsto, tal y como lo consideró la sentencia apelada y en tal sentido será confirmada. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, Rad. 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013) (IJ), M.P.César Palomino Cortés.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993ARTÍCULO 21 / LEY 33 DE 1985 / DECRETO 1158 DE 1994

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá, D. C., cuatro (4) de marzo de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 25000-23-42-000-2016-02753-01(4384-18)

Actor: GLORIA ESPERANZA RAMÍREZ JARAMILLO

Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES –

COLPENSIONES

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.

Tema: Reliquidación pensión de jubilación.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA. LEY 1437 DE 2011.

ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 30 de noviembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección A, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA1

La señora Gloria Esperanza Ramírez Jaramillo, actuando mediante apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó a la Administradora Colombiana de PensionesCOLPENSIONES, en procura de obtener el reconocimiento de las siguientes declaraciones y condenas: 1.1. Pretensiones (i). Declarar la nulidad parcial de las Resoluciones GNR 340157 de 29 de septiembre de 2014 y GNR 112951 de 21 de abril de 2015 y la nulidad total de la Resolución VPB 61945 de 18 de septiembre de 2015, GNR 54128 de 19 de febrero de 2016 y GNR 119345 de 25 de abril de 2016, expedidas por COLPENSIONES, 1 Folios 64 a 76. mediante las cuales le negó la reliquidación de la pensión de jubilación a la actora. (iii). Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicitó:  Condenar a la entidad demandada a reliquidar y pagar la

pensión de jubilación a partir del 23 de junio de 2011, teniendo en cuenta el salario que sirvió de base con todos los factores salariales percibidos en el último año de servicios, es decir, entre el 23 de junio de 2010 y el 22 de junio de 2011. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 33 de 1985, norma que fue aplicada al momento del reconocimiento pensional  Condenar a la entidad demandada a reconocer y pagar los intereses de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 177 del CCA, a partir del 23 de junio de 2011 hasta la fecha en que se verifique el pago por cuenta de la demora injustificada en el reconocimiento del retroactivo de la pensión, esto es, sobre las mesadas dejadas de pagar entre el 23 de junio de 2011 y el mes de octubre de 2014, suma pagada hasta noviembre de 2014.  Condenar al pago de las sumas adeudadas debidamente actualizadas.  Condenar en costas y agencias de derecho a la demandada. 1.2. Fundamentos fácticos Los siguientes son los fundamentos de hecho de las pretensiones: (i). La señora Gloria Esperanza Ramírez Jaramillo nació el 22 de febrero de 1956 y prestó sus servicios en entidades públicas desde el 3 de marzo de 1981 hasta el 22 de junio de 2011. (ii). Mediante la Resolución GNR 340157 de 29 de septiembre de 2014, COLPENSIONES reconoció y ordenó el pago de la pensión de

jubilación bajo los parámetros y condiciones del régimen de transición, a partir del 23 de junio de 2011, teniendo en cuenta 1.542 semanas cotizadas. Aplicó una tasa de remplazo equivalente al 75% sobre el promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio y tuvo en cuenta los factores salariales del Decreto 1158 de 1994 (iii) La demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación con el fin de que la prestación se reliquidara aplicando un porcentaje del 90%, conforme a lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 100 de 1993, con todos los factores devengados en el último año de servicios. (iv). Mediante la Resolución GNR 112951 de 21 de abril de 2015 expedida por la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES desató el recurso y reliquidó la pensión teniendo en cuenta el 75% de los factores salariales devengados en el último año de servicios. (v). La demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación. En esa oportunidad solicitó que se aumentara el valor de la prestación. (vi). Mediante la Resolución VPB 61945 de 18 de septiembre de 2015, COLPENSIONES resolvió negativamente el recurso y confirmó la decisión impugnada por encontrar que debía darse aplicación al artículo 21 de la Ley 100 de 1993. (vii) El 28 de enero de 2016, la accionante presentó solicitud de reliquidación ante COLPENSIONES con el fin de que se le tuviera en cuenta el salario que sirvió de base para la liquidación de los

aportes en el último año de servicios, petición que fue negada mediante Resolución No. GNR 54128 de 19 de febrero de 2016, y confirmada posteriormente a través de Resolución GNR 119345 de 25 de abril de 2016. 1.3. Normas violadas y concepto de violación Como normas violadas se invocan las siguientes: Constitución Política, artículos 48, 49, 53, 58 y 150.

De orden legal: artículo 141 de la Ley 100 de 1993, artículo 141; Ley 33 de 1985.

Al desarrollar el concepto de violación expuso que COLPENSIONES vulneró el principio de favorabilidad e inescindibilidad de las normas, porque al realizar la liquidación aplicó en forma parcial dos normas: para la edad, tiempo y porcentaje aplicó la Ley 33 de 1985 y en cuanto al monto, la Ley 100 de 1993, apartándose del criterio del Consejo de Estado que define como una unidad el concepto de monto y de ingreso base de liquidación. Adujo que el derecho a la pensión debe reflejar el tiempo laborado y lo cotizado para que el monto represente una prestación real. Lo propio ocurre respecto de los intereses que considera causados por la demora en el pago de las mesadas entre el 23 de junio de 2011 y octubre de 2014, suma que fue pagada en el mes de noviembre.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2

La Administradora Colombiana de Pensiones, por intermedio de apoderada, se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que a la demandante se le otorgó la pensión en debida forma, pues para su reconocimiento, al ser beneficiaria del régimen

de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 se aplicó en su totalidad la norma y por lo tanto, solo podía tener en cuenta los requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo establecidos en la norma anterior, esto es la Ley 33 de 1985. 2 Folios 103 a 116. Manifestó que el IBL de las personas afiliadas al ISS beneficiarios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 se rigen por el Acuerdo 049 de 1990. En el presente caso la base de liquidación de la prestación se definió con fundamento en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993. A su turno, el porcentaje a aplicar al IBL o monto se determina con base en la norma anterior a la vigencia de la Ley 100 de 1993 y los factores salariales, los enlistados en el Decreto 1158 de 1994, dando aplicación a las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional. Indicó que debe ser acogida la postura unificada de la Corte Constitucional toda vez que así lo dispone el artículo 10 del CPACA y que al no hacerlo se estarían desconociendo y vulnerando derechos fundamentales Propuso las excepciones de: (i) inexistencia del derecho reclamado dado que la entidad reconoció la prestación conforme a la normatividad existente y aplicable dando aplicación al Acto Legislativo No.1 de 2005 y las reglas de la SU 230 de 2015 de la Corte Constitucional; (ii) cobro de lo no debido al haber aplicado los principios de favorabilidad en edad, tiempo de servicios o semanas

de cotizaciones y monto pensional, por lo tanto la reclamación no tiene asidero jurídico ni fáctico.

3. AUDIENCIA INICIAL3

El 17 de octubre de 2017 se llevó a cabo audiencia inicial conjunta por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y en ella se adoptaron las siguientes decisiones relevantes: 3.1. Decisión de Excepciones Previas: Respecto a las excepciones de fondo propuestas por la parte demandada, indicó que serían resueltas al momento de proferir sentencia. 3 Folios 134 a 136. 3.2. Fijación del Litigio: En la fase de fijación el litigio, se delimitó el problema jurídico en los siguientes términos: “…la Sala habrá de resolver sobre la nulidad de los actos administrativos que les negó la reliquidación de la pensión de jubilación a los demandantes y como restablecimiento del derecho determinar si le asiste derecho a la reliquidación pensional en el monto del 75% de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios en virtud de lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 33 de 1985”. Fueron decretadas las pruebas solicitadas por las partes, se prescindió de la audiencia de práctica de pruebas y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto.

4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA4

Mediante sentencia del 30 de noviembre de 2017 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en el siguiente sentido:

“PRIMERO. DECLÁRASE la nulidad parcial de las Resoluciones Nos. GNR340157 de 29 de septiembre de 2014 y GNR 112951 de 21 de abril de 2015 y la nulidad de las Resoluciones Nos. VPB 62945 del 18 de septiembre de 2015, GNR 54128 del 19 de febrero de 2016 y GNR 119345 del 25 de abril de 2016. SEGUNDO. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, a RELIQUIDAR la pensión de jubilación de la señora GLORIA ESPERANZA RAMIREZ JARAMILLO para que se le incluya además de los factores ya reconocidos, la prima técnica, sin que haya lugar al fenómeno de prescripción. TERCERO. CONDÉNASE a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES a pagarle a la actora las diferencias de las mesadas pensionales resultantes entre los valores que le reconoció y los que le debe reconocer de acuerdo al numeral anterior. 4 Folios 139 a 151 CUARTO. Dese cumplimiento a la sentencia dentro del término señalado en el artículo 192 del C.P.A.C.A., y los valores que resultasen a deber deberán actualizarse en la forma dispuesta en el artículo 187 del mismo estatuto de la manera dispuesta en la parte motiva. QUINTO. Niéguense las demás pretensiones de la demanda. SEXTO. Sin condena en costas. SÉPTIMO. Devuélvanse a la parte demandante el remanente de los

gastos del proceso, si a ello hubiere lugar.” Como sustento de su decisión, consideró: (i). Que la demandante se encuentra cobijada por el régimen de transición y deben aplicarse las normas que regían con anterioridad a la Ley 100 de 1993, es decir, las Leyes 33 y 62 de 1985, toda vez que para la entrada en vigencia del Sistema general de pensiones, la demandante contaba con más de 20 años de servicio en el sector público y con 38 años de edad. (ii). De conformidad con lo anterior, la demandante tiene derecho a que su pensión sea reliquidada con el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio. (iii).Encontró probado que dentro del último año de servicios comprendido entre el 22 de junio de 2010 y el 22 de junio de 2011, la demandante devengó y cotizó sobre el salario básico, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, prima técnica y bonificación por servicios prestados, y ordenó incluir la prima técnica por considerar que sobre ella aportó, pero no había sido incluida. (iv). Consideró que no había lugar a la prescripción, toda vez que la pensión fue reconocida el 29 de septiembre de 2014 y la petición de reliquidación se presentó el 28 de enero de 2016. (v). Negó el reconocimiento de intereses de mora en el pago retroactivo por considerar que esta solo procede cuando no se pagan en tiempo las mesadas ya reconocidas, y encontró probado que a la actora se le reconoció y pagó el retroactivo en 2015 con menos de un mes de diferencia, por lo que no le asiste razón en tal

reclamo. (vi). Se abstuvo de condenar en costas a la demandante al determinar que actuó de buena fe y no se demostró una conducta procesal temeraria. 4.2 SOLICITUD DE ADICIÓN Y ACLARACIÓN DE LA SENTENCIA Mediante memorial radicado el 24 de enero de 20185, la apoderada de la demandante presentó solicitud de adición del fallo para que se consigne en la parte resolutiva de la providencia lo relativo a la orden de reliquidación, aclarando que es respecto del último año de servicio de la demandante, así como también, respecto a los intereses moratorios que deben pagarse sobre el retroactivo pensional comprendido entre el 23 de junio de 2011 y octubre de 2014. En sentencia aclaratoria de 15 de febrero de 20186, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió aclarar el numeral segundo de la sentencia en el sentido de incluir que se trata de “la prima técnica devengada en el último año de servicio (…)”. Respecto a la mora, consideró que no había lugar a la adición ya que sobre el tema se había pronunciado en la parte considerativa, negando tal pretensión.

5. EL RECURSO DE APELACIÓN7

La entidad demandada, mediante apoderado judicial, presentó recurso de apelación en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia, con base en los siguientes argumentos: 5 Folio 162 6 Folio 164 a 167. 7 Folios 156 a 160. (i). Sostuvo que la pensión se ajustó a las normas y disposiciones legales previstas, toda vez que la Ley 100 de 1993 estableció en el

artículo 36 el régimen de transición y en ninguno de sus apartes se establece que el monto de la liquidación tenga remisión a norma más beneficiosa, pero si indica que las demás condiciones y requisitos aplicables serán los contenidos en la Ley 100. Por esa razón se debe liquidar sobre los factores de salario devengados y consagrados en el Decreto 1158 de 1994, en concordancia con el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 10 de 1993 al calcular la cuantía jubilatoria o ingreso base de jubilación. Así, el IBL de los afiliados al ISS, beneficiarios del régimen de transición, se rigen por las normas del Acuerdo 049 de 1990. Consideró que el monto de la pensión, es decir el porcentaje al que se le tiene que aplicar el IBL es el previsto en la norma anterior a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. El IBL de los beneficiarios del régimen de transición, cuando les faltare menos de 10 años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en ese lapso, es decir, el comprendido entre la entrada en vigencia de la Ley 100 y el momento en que cumplan los requisitos para la pensión. (ii).Reiteró que, de acuerdo con la posición jurisprudencial de la Corte Constitucional en sentencia SU-230 de 2015, acogida por el Consejo de Estado en providencia del 25 de febrero de 2016 proferida dentro del expediente 4683-2013, el cálculo del IBL para los beneficiarios del régimen de transición se debe efectuar según lo dispuesto en el artículo 21 o en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley

100 de 1993 y no como lo pretende la demandante.

6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 6.1. La parte demandante8 solicitó que fuera confirmada la sentencia de primera instancia. 8 Folios 2003 a 214.

Adujo que los derechos adquiridos de la demandante deben ser respetados, toda vez que el reconocimiento pensional se dio bajo el imperio de una normatividad determinada y no deben ser modificadas las condiciones cuando su derecho pensional ya había sido reconocido. Invocó como sustento de su solicitud la sentencia proferida el 04 de agosto de 20109. 6.2. La parte demandada10 presentó escrito de alegatos con los mismos argumentos esgrimidos en el recurso de apelación insistiendo en que la reliquidación debe hacerse con base en lo devengado en los últimos 10 años de servicio teniendo en cuenta los factores sobre los cuales se hicieron los correspondientes aportes.

7. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El representante del Ministerio Público ante esta Corporación guardó silencio como consta en el informe secretarial en folio 215 del expediente.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo11, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

Asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 32812 del Código 9 Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Expediente 250002325000200406145 (2533-07). 10 Folio 176 11 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda

instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.[…]» 12 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el presente caso, la entidad demandada COLPENSIONES es apelante único, razón por la cual la competencia de la Sala de Subsección se encuentra limitada por el objeto mismo del recurso, cuyo marco está definido por el juicio de reproche esbozado por la parte apelante.

2. Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la parte

demandada, le corresponde a la Sala determinar: ¿Si la señora Gloria Esperanza Ramírez Jaramillo quien es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tiene derecho a la reliquidación de su pensión de vejez con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios de conformidad con la Ley 33 de 1985 incluyendo la prima técnica? Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) El IBL para pensiones reconocidas en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 199313. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» 13 Esta decisión judicial cuenta con salvamento parcial de voto, con ponencia de quien se ocupa de esta providencia, donde se analizaron temas tales como las competencias constitucionales de las Cortes de cierre; los efectos de las sentencias que profiere la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad en abstracto y en revisión de las sentencias de tutela; la fuerza vinculante de la interpretación de la Constitución por vía de autoridad y como doctrina constitucional integradora; la doctrina constitucional como criterio auxiliar de la interpretación de la ley; el caso de las sentencias de unificación jurisprudencial; la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional en sede de revisión de tutelas, así como las

sentencias SU-230 de 2015, C-258 de 2013, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017 y SU-023 de

2018. Igualmente se analizaron los alcances y efectos de la sentencia C-258 de 2013 y los efectos de la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la inescindibilidad del régimen de transición pensional y los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional.

A partir de allí se concluyó que en ese caso « el "régimen de transición" previsto en la Ley 100 de 1993 protegía la expectativa legítima de la demandante de pensionarse con sujeción al régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985, esto es, una pensión de jubilación liquidada conforme lo dispuso el artículo 10 de esa ley, esto es, ni más ni menos, el Sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 y (ii) caso concreto.

3. Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso. 3.1. El IBL para pensiones reconocidas en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 199314. Sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018.

Inicialmente, es oportuno recordar que esta Sección, en sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 consideró que no era taxativo el listado de factores salariales sobre los cuales se calcula el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de que trata la Ley 33 de 1985 modificada por la Ley 62 del mismo año, porque

además, se debían tener en cuenta aquellos factores que constituían salario, independientemente de la denominación que recibieran, es decir, todos los que se cancelaran de manera habitual como retribución directa del servicio y no solamente los descritos en dicha normativa. Luego, la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU230 de 2015, SU-395 de 2017, SU-023 de 2018, entre otras, destacó la relación de correspondencia que existe entre los aportes que hace el empleado a lo largo de su vida laboral ante el sistema general de seguridad social y los principios de solidaridad y de sostenibilidad "equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio".» 14 Esta decisión judicial cuenta con salvamento parcial de voto, con ponencia de quien se ocupa de esta providencia, donde se analizaron temas tales como las competencias constitucionales de las Cortes de cierre; los efectos de las sentencias que profiere la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad en abstracto y en revisión de las sentencias de tutela; la fuerza vinculante de la interpretación de la Constitución por vía de autoridad y como doctrina constitucional integradora; la doctrina constitucional como criterio auxiliar de la interpretación de la ley; el caso de las sentencias de unificación jurisprudencial; la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional en sede de revisión de tutelas, así como las sentencias SU-230 de 2015, C-258 de 2013, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017 y SU-023 de

2018. Igualmente se analizaron los alcances y efectos de la sentencia C-258 de 2013 y los

efectos de la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la inescindibilidad del régimen de transición pensional y los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional. A partir de allí se concluyó que en ese caso « el "régimen de transición" previsto en la Ley 100 de 1993 protegía la expectativa legítima de la demandante de pensionarse con sujeción al régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985, esto es, una pensión de jubilación liquidada conforme lo dispuso el artículo 10 de esa ley, esto es, ni más ni menos, el "equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio".» financiera del sistema pensional. Posteriormente, en sentencia del 28 de agosto de 2018, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, unificó su jurisprudencia en relación con el Índice Base de Liquidación-IBL de las pensiones reconocidas con fundamento en el régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en los términos que se transcriben a continuación: «[…]

92. De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen

general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”.

93. Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas:

94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

[…]

96. La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al

Sistema de Pensiones.

97. Esta subregla se sustenta en el artículo 1° de la Constitución Política que consagra el principio de solidaridad como uno de los

principios fundamentales del Estado Social de Derecho.

98. El artículo 48 constitucional define la Seguridad Social como “un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley”. El legislador (artículo 2 de la Ley 100 de 1993) explica este principio como “[…] la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil”.

99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual, en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional.

100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.

101. A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la

base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de pre