CE - Sentencia 11001031500020250328401 de 2025
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- Título
- CE - Sentencia 11001031500020250328401 de 2025
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 2025
Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera
Bogotá, D. C., diecinueve (19) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)
| | | | | --- | --- | --- | | Radicado | : | 11001-03-15-000-2025-03284-01[[1]](#footnote-2) | | Accionante | : | María Isabel Pérez Rincón | | Accionado Vinculados | : : | Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E., Juzgado Veintiuno (21) Administrativo de Bogotá, Sección Segunda y Defensoría del Pueblo | | Acción | : | Tutela (impugnación) | | Tema | : | Tutela contra providencia, auto que niega medidas cautelares | | Decisión | : | Sentencia de segunda instancia |
Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la actora contra el fallo de 25 de julio de 2025, emitido por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C[[2]](#footnote-3), que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia.
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I. ANTECEDENTES
- 1. Contexto fáctico.
De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por la accionante frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se determinará lo que corresponda en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional.
1.2 La demanda de tutela.
La señora María Isabel Pérez Rincón, por intermedio de apoderado judicial, interpuso el presente recurso de amparo, con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, mínimo vital y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A.
Por consiguiente, solicitó dejar sin efectos el auto de 28 de abril de 2025, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A[[3]](#footnote-4) confirmó la providencia de 29 de noviembre de 2024, en la que, el Juzgado Veintiuno (21) Administrativo de Bogotá, Sección Segunda negó la medida cautelar de embargo de los recursos de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E., solicitada dentro de la demanda ejecutiva con radicado 1100133-35-021-2023-00056-02. En su lugar, pidió ordenar a la autoridad accionada emitir una nueva decisión judicial en la que se acceda a dicha medida cautelar.
1.3 Hechos[[4]](#footnote-5).
De los documentos adjuntos a este trámite constitucional y de lo relatado por la accionante se puede evidenciar que, el 14 de febrero de 2023, por intermedio de apoderado judicial presentó demanda ejecutiva (expediente 11001-33-35-021-2023-00056-02) con el fin que se librara mandamiento de pago contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E., del valor de las prestaciones sociales de carácter legal y demás derechos laborales comunes devengados en la entidad, incluidos los aportes a seguridad social en pensiones en el porcentaje que le corresponde como entidad empleadora. Asimismo, solicitó como medida cautelar el embargo «sobre un bien inmueble de propiedad de la ejecutada, constituido por el lote rural identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 50S40764275 en que actualmente se construye el hospital de USME».
De ese asunto ordinario conoció el Juzgado Veintiuno (21) Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, que, en cuanto a la medida cautelar, el 29 de noviembre de 2024 la negó, al estimar que los bienes destinados a la prestación de un servicio no son embargables por disposición del legislador.
Inconforme con la anterior decisión, la actora interpuso recurso de apelación, en el que, además, de manera subsidiaria, solicitó el embargo de «[…] la cuenta de ahorros N.º 0048 0039 1056 del Banco Davivienda, de titularidad de la Subred Sur E.S.E.», desatado el 28 de abril de 2025 por el el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en el sentido de confirmarla, al considerar que, «[…] si bien es cierto que la obligación reclamada se encuentra dentro de las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos, por tratarse del pago de una sentencia judicial […], por medio de la cual se declaró la existencia de un contra[to] realidad y se condenó a la ejecutada a pagarle a la actora una indemnización equivalente a las prestaciones sociales dejadas de percibir durante el tiempo de vinculación, entre otras condenas, es decir, […] que reconoció un crédito laboral; también es cierto es que el bien sobre el que se pretende embargo y secuestro es público destinado a un servicio público esencial como lo es la salud de los ciudadanos y, por tanto, decretar sobre él medidas no solo desconoce el numeral tercero del artículo 594 del CGP, sino que pone en riesgo derechos fundamentales de la comunidad, que constituyen un bien superior».
Asimismo, en cuanto a la pretensión subsidiaria, dicho tribunal expuso que «[…] la competencia de la sala se limita [a] estudiar la legalidad del auto recurrido, con base en los fundamentos de hecho y de derecho que en él se incorporaron, y no los que a posteriori incorpora el extremo inconforme en el recurso».
Sobre la precedente situación, la tutelante sostiene que la providencia censurada «[…] desestim[ó] la solicitud de embargo sin motivación constitucional suficiente, a pesar de que ninguno de los bienes identificados está expresamente excluido del régimen general de embargabilidad».
1.4 Contestaciones de la acción.
1.4.1 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A[[5]](#footnote-6) adujo que en el proveído objeto de reproche «[…] no ha existido vulneración alguna al debido proceso o algún otro derecho constitucional, y por el contrario se pretende hacer uso de la acción de tutela como una tercera instancia para discutir las […] [decisiones] que le resultaron adversas a [los] intereses [de la parte actora], lo cual [la] torna abiertamente improcedente […], sumado al hecho de que quien acciona no tiene legitimación en la causa por activa».
1.4.2 La Defensoría del Pueblo[[6]](#footnote-7) deprecó su desvinculación de este trámite constitucional, por carecer de legitimación en la causa por pasiva, en la medida en que, «[…] las presuntas vulneraciones alegadas […] no son producto de [sus] actuaciones […] [por lo que] no podría satisfacer las prensiones de la tutela si esta llegare a prosperar[,] toda vez que ello resultaría en una extralimitación de sus funciones».
1.4.3 La Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. y el Juzgado Veintiuno (21) Administrativo de Bogotá, Sección Segunda guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto.
1.5 Providencia impugnada[[7]](#footnote-8).
Mediante sentencia del 25 de julio de 2025, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, al considerar que no se cumple el requisito de subsidiariedad, porque, «[…] los argumentos expuestos […] guardan estrecha relación con los que han sido debatidos en sede de apelación, lo cual evidencia que el asunto fue objeto de análisis por el juez natural del proceso y se encuentra en curso, por lo tanto, no es posible que el juez de tutela interfiera en la actuación».
1.6 La impugnación[[8]](#footnote-9).
Inconforme con esa determinación, la tutelante la impugnó, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en su escrito inicial.
II. CONSIDERACIONES
2.1 Competencia.
En virtud de los artículos 32[[9]](#footnote-10) del Decreto ley 2591 de 1991[[10]](#footnote-11) y 25[[11]](#footnote-12) del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019[[12]](#footnote-13) expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de la presente impugnación.
2.2 La acción.
2.2 La acción.
Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio.
2.3 Problema Jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos fundamentales que pueda comportar el auto de 28 de abril de 2025, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A confirmó la providencia de 29 de noviembre de 2024, en la que, el Juzgado Veintiuno (21) Administrativo de Bogotá, Sección Segunda negó la medida cautelar de embargo de los recursos de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E., solicitada por la tutelante dentro de la demanda ejecutiva con radicado 11001-33-35-021-2023-00056-02; y, en caso afirmativo, si se han vulnerado los derechos fundamentales al debido proceso, mínimo vital y acceso a la administración de justicia invocados en la solicitud de amparo.
2.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, dado que, no obstante, el reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable; (ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actúa completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, se destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales, deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible; (vi) que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación.
Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar su excepcionalidad, la cual, solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido; (iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión; (v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones; (vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que, si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que, la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[[13]](#footnote-14), rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012[[14]](#footnote-15), en el sentido de disponer que, la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que, esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[[15]](#footnote-16).
2.5 Requisito de la subsidiariedad de la acción de tutela.
El carácter subsidiario de la acción de tutela hace referencia a que, solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, sin embargo, no debe perderse de vista que aunque el trámite de esta acción es preferente y sumario, regido por los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, su carácter es eminentemente residual y subsidiario, es decir, que únicamente procede en aquellos eventos en que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que permita solicitar ante los jueces la protección de los derechos, salvo que, se pretenda evitar la causación de un perjuicio irremediable.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional[[16]](#footnote-17) y ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es menester que quien depreca el amparo de un derecho fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción.
De lo anotado se puede concluir, entonces, que la acción de tutela no solo es improcedente cuando el accionante aún cuenta (o contó) con otro medio de defensa, sino también cuando este tiene (o tuvo) la posibilidad de acudir ante las autoridades que presuntamente han quebrantado sus derechos constitucionales fundamentales a efectos de solicitar de ellas una respuesta favorable o la satisfacción de sus intereses.
De manera que, la falta de diligencia del demandante, entendida como la renuencia o el uso tardío de los medios ordinarios de defensa previstos en la normativa legal, constituye una causal válida para declarar la improcedencia de la acción constitucional frente al caso particular[[17]](#footnote-18).
Así entonces, también ha previsto la jurisprudencia constitucional que el recurso de amparo no es procedente cuando el marco jurídico ofrece otro mecanismo para la protección de los derechos, sin embargo, si el sistema normativo dispone de otras herramientas jurídicas para el amparo de los derechos, estas deben ser suficientemente eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues de lo contrario la acción de tutela procede de manera transitoria.
En otras palabras, si la situación fáctica es de tal gravedad que los recursos ordinarios resultan ineficaces para defender los derechos fundamentales, el juez de tutela debe adoptar las medidas necesarias que neutralicen las causas de vulneración o amenaza con la finalidad de evitar un menoscabo o de hacer cesar una violación a prerrogativas inalienables.
Ahora bien, el perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que, si bien deben ser valoradas en cada caso concreto, deben acreditarse los siguientes supuestos: «(i) el perjuicio debe ser inminente, es decir, no basta con que exista una mera posibilidad de que se produzca el daño; (ii) el perjuicio que se cause sea grave, lo que implicaría, en consecuencia, un daño de gran intensidad sobre la persona afectada; (iii) las medidas que se requieran para evitar la configuración sean urgentes; y (iv) la acción es impostergable, es decir, en caso de aplazarse la misma sea ineficaz por inoportuna»[[18]](#footnote-19).
En consecuencia, cuando el caso bajo estudio reúna los anteriores requisitos se hará necesaria la intervención del juez constitucional para el restablecimiento de los derechos involucrados a través de medidas inmediatas de protección, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo transitorio mientras el juez competente decide de fondo la acción correspondiente[[19]](#footnote-20).
Asimismo, la jurisprudencia constitucional[[20]](#footnote-21) ha precisado que, el perjuicio irremediable debe ser probado por la persona que lo alega, pues si bien, no es dable exigir el cumplimiento de una carga probatoria rigurosa en asuntos donde se discute la violación de derechos fundamentales, el tutelante debe demostrar al menos someramente los posibles perjuicios que se llegaren a originar en los hechos que motivaron la presentación de la solicitud de amparo, por cuanto al juez constitucional no le concierne probar las circunstancias fácticas en que se fundamenta la acción de tutela, salvo que sea evidente la inminencia del perjuicio.
2.6 Caso concreto.
En el asunto sub judice la Sala evidencia que la inconformidad de la tutelante recae en que, en su criterio, en el proveído censurado se negó la medida cautelar solicitada, «[…] sin motivación constitucional suficiente […]» y sin tener en cuenta que el principio de inembargabilidad de los recursos públicos no es absoluto.
Sin embargo, cabe advertir que, como se indicó en párrafos precedentes, la Corte Constitucional[[21]](#footnote-22) ha definido que las acciones de tutela dirigidas a cuestionar providencias judiciales deben cumplir una serie de requisitos de procedibilidad generales y otros especiales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de su aplicación, los cuales, deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si se afectan o no derechos fundamentales.
Ahora bien, verificada la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai, se observa que, la última actuación registrada en el proceso ejecutivo con radicado 11001-33-35-021-2023-00056-02, corresponde a la devolución al Juzgado Veintiuno (21) Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, el 16 de julio del año en curso, para continuar con el trámite correspondiente, luego que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección Aconfirmara la determinación de negar la medida cautelar de embargo solicitada, como se evidencia a continuación:
[image: Interfaz de usuario gráfica, Texto, Aplicación El contenido generado por IA puede ser incorrecto.]
En ese orden de ideas, como se anotó en primera instancia, se tiene que la acción de tutela de la referencia no colma la exigencia de procedibilidad de la subsidiariedad, en razón a que, fue radicada estando en trámite el proceso ejecutivo, por lo que, la accionante debía esperar a su resolución o, por lo menos, a que estuviera la liquidación del crédito en firme.
En tales condiciones (la existencia de otros medios de defensa), es aplicable la preceptiva del numeral 1 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, norma que guarda estricta armonía con el artículo 86 de la Constitución Política, en atención a la cual la acción de tutela «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial»[[22]](#footnote-23).
Por último, esta Sala reitera su criterio en cuanto a que el razonamiento que efectúa el juez natural, al construir la decisión judicial, forma parte de su autonomía e independencia, ámbito que debe ser respetado por el juez de tutela cuando no observa vulneración de derechos fundamentales que haga necesaria su intervención.
III. DECISIÓN
La Sala considera que en el presente asunto la accionante no agotó la carga argumentativa necesaria, ni acreditó el cumplimiento del requisito desubsidiariedad, motivo por el cual, se confirmará el fallo impugnado, en cuanto declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, pero por las razones indicadas en esta providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política,
FALLA:
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política,
FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 25 de julio de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, por las razones indicadas en la motivación de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. COMUNICAR la presente decisión a la Sección Tercera, Subsección C de esta Corporación y remitir copia.
CUARTO. Ejecutoriada esta sentencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,
Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
Firmado electrónicamente
JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA
Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO
Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.