CE - Sentencia 11001032400020210030100 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 11001-03-24-000-2021-00301-00 (26627) Demandante FIDUCIARIA COLMENA S.A. Demandada SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA Temas Obligación de presentar modelos de contrato de adhesión y/o de prestación masiva de servicios . Numeral 3 del Título II, Capítulo I, Parte II de la Circular Básica Jurídica de la Superintendencia Financiera de Colombia. Libertad de empresa. Libertad contractual. Consumidor financiero. SENTENCIA ANTICIPADA La Sala decide la demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sin cuantía presentada por Fiduciaria Colmena S.A. contra los Oficios Nros. 2020308570-000-000 del 23 de diciembre de 2020 y 2020308570-012-000 del 15 de febrero de 2021, proferidos por la Superintendencia Financiera de Colombia. ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El 23 de diciembre de 2020, la Superintendencia Financiera de Colombia emitió a Fiduciaria Colmena S.A. la Orden Administrativa Nro. 2020308570 -000-000, en

ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El 23 de diciembre de 2020, la Superintendencia Financiera de Colombia emitió a Fiduciaria Colmena S.A. la Orden Administrativa Nro. 2020308570 -000-000, en virtud de la cual conminó a la fiduciaria a presentar en el término de un mes, para su respectiva autorización, los modelos de los contratos de adhesión y/o de prestación masiva de servicios, para vincular a terceros interesados en adquirir unidades inmobiliarias en etapas posteriores a la de preventa , y el modelo marco de contrato de fiducia mercantil inmobiliario completo al cual se adherirán o vincularán los terceros interesados. La fiduciaria interpuso recurso de reposición el 8 de enero de 202 1, el cual fue resuelto con Resolución 2020308570 -012-000 del 15 de febrero de 2021 que confirmó la Orden Administrativa. ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones1:

1 Samai, índice 31.Radicado: 11001-03-24-000-2021-00301-00 (26627)

Demandante: Fiduciaria Colmena S.A.

2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Pretensiones principales Pretensión principal No. 1

2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Pretensiones principales Pretensión principal No. 1 Que se declare la nulidad total de los oficios No. 2020308570-000-000 del 23 de diciembre de 2020, No. 2020308570-012-000 del 15 de febrero de 2021 y No. 2020308570-022-00 del 4 de febrero de 2022 2, expedidos por la Superintendencia Financiera de Colombia, mediante los cuales se impartió una orden administrativa a Fiduciaria Colmena S.A., y se dio por finalizada la actuación administrativa que derivó en dicha orden, respectivamente. Pretensión principal No. 2 Que, como consecuencia de la declaración anterior y, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la Superintendencia Financiera de Colombia abstenerse de ordenar a la Fiduciaria Colmena S.A. la presentación de los contratos de adhesión o de prest ación de servicios masivos tal como se ordenó en los oficios No. 2020308570 -000000 del 23 de diciembre de 2020, No. 2020308570-012-000 del 15 de febrero de 2021 y No. 2020308570-022-00 del 4 de febrero de 2022. Pretensión principal No. 3 Que, como consecuencia de la pretensión principal No. 1 y, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la Superintendencia Financiera de Colombia proferir un acto administrativo en el que se declare expresamente que Fiduciaria Colmena S.A. no ha incurrido en práctica ilegal alguna, en relación con los hechos que fundamentan la presente controversia.

administrativo en el que se declare expresamente que Fiduciaria Colmena S.A. no ha incurrido en práctica ilegal alguna, en relación con los hechos que fundamentan la presente controversia. Pretensiones Subsidiarias Pretensión subsidiaria No. 1 Que se declare la nulidad parcial de los oficios No. 2020308570 -000-000 del 23 de diciembre de 2020 y No. 2020308570 -012-000 del 15 de febrero de 2021, expedidos por la Superintendencia Financiera de Colombia, en lo que atañe a la calificación de la conduc ta de Fiduciaria Colmena S.A. como “práctica ilegal” que se encuentra contenida en los mencionados oficios. Pretensión Subsidiaria No. 2 Que, como consecuencia de la pretensión subsidiaria No. 1, se ordene a la Superintendencia Financiera de Colombia, a título de restablecimiento del derecho, proferir un acto administrativo que dé cumplimiento a la sentencia que ponga fin a este asunto, en el cual se declare expresamente que Fiduciaria Colmena S.A. no ha incurrido en práctica ilegal alguna con ocasión de los hechos que fundamentan la presente controversia.” A los anteriores efectos, la demandante invocó como normas violadas los artículos 6, 29, 83 y 333 de la Constitución Política de Colombia; y 1602 del Código Civil. Describió que el objeto de la Fiduciaria Colmena es facilitar la ejecución de proyectos de construcción de inmuebles, en donde hay dos etapas: i) Preventa (no discutida), en la que los recursos provenientes de los futuros compradores son recaudados y administrados por la fiduciaria a través de un contrato

proyectos de construcción de inmuebles, en donde hay dos etapas: i) Preventa (no discutida), en la que los recursos provenientes de los futuros compradores son recaudados y administrados por la fiduciaria a través de un contrato de encargo fiduciario (contrato de adhesión), siendo invertidos a nombre de éstos en el Fondo de Inversión Colectiva Rentafácil (en adelante, FIC Rentafácil), para luego ser transferidos al constructor cuando se cumple el punto de equilibrio del proyecto. Solo en esta etapa los futuros compradores tienen una relación contractual directa con la fiduciaria, y por tanto, ostentan la cat egoría de consumidores financieros, la cual finaliza con la entrega de los recursos al constructor. ii) Y, las posteriores a la preventa (aquí discutida), donde se estructura un negocio jurídico diferente e independiente al anterior, en el que, por un lado, el constructor suscribe con la fiduciaria un contrato de fiducia de administración inmobiliaria, a partir del cual

2 Se pone de presente que la pretensión de nulidad del Oficio Nro. No. 2020308570-022-00 del 4 de febrero de 2022, fue rechazada mediante auto del 7 de diciembre de 2022 (Samai, índice 33) confirmado por el auto del 15 de junio de 2023, que resolvió el recurso de súplica (Samai, índice 43).Radicado: 11001-03-24-000-2021-00301-00 (26627)

Demandante: Fiduciaria Colmena S.A.

3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Demandante: Fiduciaria Colmena S.A.

3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se constituye un patrimonio autónomo que centraliza todos los recursos para el desarrollo del proyecto. Y, por el otro, los compradores que celebran promesas de compraventa con el constructor. De manera que, en esta última fase, los adquirientes no tienen vinculación reglamentaria ni contractual con la fiduciaria , como quiera que el negocio de compraventa se celebra con el constructor en el marco de las normas civiles y comerciales. En esta etapa, la interacción entre la fiducia y los compradores solo se presenta en la suscripción de las escrituras de compraventa , porque el patrimonio autónomo , que administra la fiduciaria, tiene la propiedad del terreno y de las unidades inmobiliarias que resulten del proyecto. Y, cuando el fideicomiso recauda los pagos efectuados por el comprador, a los cuales se obligó en el contrato de compraventa. A partir de lo anterior, observó que en ningún caso la administración de los recursos que entregan los interesados en la adquisición de las unidades inmobiliarias implica que los mismos estén vinculados con el fideicomiso inmobiliario, ni con la fiduciaria a través de un fondo de inversión colectiva . Y que, bajo el esquema reseñado, no existe contrato de adhesión o de prestación masiva de servicios que deba ser evaluado por la superintendencia y que se suscriba por el comprador. Cuestionó que la superintendencia, sin sustento en la ley, en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero ni en la Circular Básica Jurídica de esa entidad, considera

evaluado por la superintendencia y que se suscriba por el comprador. Cuestionó que la superintendencia, sin sustento en la ley, en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero ni en la Circular Básica Jurídica de esa entidad, considera que, en la fase posterior a la preventa, la fiducia debe celebrar contratos de adhesión y de prestación masiva de servicios con los terceros interesados en el proyecto inmobiliario, para su respectiva a utorización, pese a que en dicha fase los adquirientes no son parte del negocio fiduciario. Así, destacó que, en virtud del principio de autonomía de la voluntad, nada impedía que los futuros compradores adquirieran las unidades de los inmuebles de los fid eicomisos de administración inmobiliarias mediante un contrato de promesa de compraventa , el cual no se encuentra coligado al de fiducia, ni está conexo a servicios de administración de la fiduciaria, como equivocadamente lo sostiene la acusada. Aclaró que, en la etapa posterior a la preventa, los futuros compradores son terceros interesados en el proyecto inmobiliario y no en los servicios que presta la fiduciaria, en tanto éstos entregan los recursos en virtud de la relación contractual que tienen con el constructor. Es este último el que instruye a la fiduciaria para recibir, en su nombre (constructor), dichos dineros. Agregó que la superintendencia no argumentó su decisión con base en un análisis objetivo de las necesidades del sector financiero, ni de los riesgos del esquema fiduciario que implementa la actora y el que la entidad vigilada pretende imponer, lo cual conlleva a una violación al debido proceso. Que todo esto, además desconoce el derecho de libertad de empres a y competencia, así como el libre ejercicio de

fiduciario que implementa la actora y el que la entidad vigilada pretende imponer, lo cual conlleva a una violación al debido proceso. Que todo esto, además desconoce el derecho de libertad de empres a y competencia, así como el libre ejercicio de configuración contractual, e involucra un exceso en los límites de la competencia de la superintendencia como ente regu lador, al imponer un diseño de modelo de negocio que parte de un fundamento legal erróneo y que pone a la fiduciaria en una posición de desventaja competitiva respecto de los demás agentes del mercado, al imponerle con esto un trámite dispendioso (desarrollar y administrar contratos de adhesión de los futuros adquirientes). Debatió que la superintendencia impone el esquema de negocio con sustento en el numeral 3.3 del Capítulo I del Título II de la Parte 2 de la Circular Básica Jurídica , pese a que esa regulación solo establece la obligación de presentar para su aprobación los contratos de adhesión y prestación masiva de servicios, cuando lasRadicado: 11001-03-24-000-2021-00301-00 (26627)

Demandante: Fiduciaria Colmena S.A.

4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fiduciarias pretendan implementarlos, es decir, cuando sea n necesarios para el desarrollo de su objeto social , porque así lo requieren las partes, o responda al modelo del negocio, o lo estipule la ley, supuestos que no se presentan en el caso analizado. Recalcó que el hecho de estar regulados no significa que desaparezca para el sector financiero la libertad contractual.

modelo del negocio, o lo estipule la ley, supuestos que no se presentan en el caso analizado. Recalcó que el hecho de estar regulados no significa que desaparezca para el sector financiero la libertad contractual. Respecto de la tesis de la superintendencia de que los contratos de compraventa y de encargo fiduciario se encuentran coligados, precisó que, independientemente de que ello sea así, no existe disposición legal o reglamentaria que conlleve a concluir que ese hecho lleve a la necesidad de que terceros adquirentes deban ser parte del contrato de fiducia. En efecto, ninguna norma obliga que al contrato de administración inmobiliaria se t enga que vincular a los terceros adquirientes, y por tanto, la fiduciaria tiene libertad de decidir el modelo de negocio a implementar. Además, porque, por un lado, la voluntad de los compradores es hacerse parte de un contrato de compraventa, y del otro, “el recaudo que hace la Fiduciaria no convierte en aporte al negocio fiduciario el dinero que el tercero adquiriente entrega al constructor en las cuentas del fideicomiso”, pues lo recibe por instrucciones del fideicomitente constructor. Aclaró que la figura de los “contratos coligados ”, creada por la jurisprudencia, no determina la existencia de una relación jurídica contractual, pues este mecanismo solo ayuda a la interpretación de los efectos jurídicos de contratos existentes y no para “darle categoría contractual a algo que no lo tiene”. Y, advirtió que la superintendencia no puede pasar por alto la necesidad del consentimiento y la libertad contractual, menos respecto de personas no vigiladas como los compradores. Reprochó que la superintendencia hallara contradicción en que la fiduciaria no

no puede pasar por alto la necesidad del consentimiento y la libertad contractual, menos respecto de personas no vigiladas como los compradores. Reprochó que la superintendencia hallara contradicción en que la fiduciaria no tratara como parte del fideicomiso a los compradores y, al mismo tiempo, le rindiera reportes semestrales sobre el avance del proyecto inmobiliario, pues desconoce que esto último lo debe hacer la actora en cumplimiento del numeral 6º de la Parte 2, Título II, Capítulo 1 de la Circular Básica Jurídica . Norma que no impone que los adquirentes sean parte de los fideicomisos de administración inmobiliaria , por el contrario, establece una diferencia entre las obligaciones de la fiducia ria con los compradores, y las que tiene con los fideicomitentes y otros intervinientes del negocio. Lo que ratifica que los compradores no hacen parte de la fiducia , sin perjuicio de que estén dentro de una categoría especial que los hace merecedores de reportes. Clarificó que los futuros adquirientes no se vinculan al FIC Rentafácil en todas las etapas del proyecto inmobiliario, pues solo entregan recursos con destino al fondo en la etapa de preventa , en virtud de un contrato de adhesión celebrado con la fiduciaria y aprobado por la superintendencia. Insistió que, finalizada esta etapa, y constituido el fideicomiso de administración inmobiliaria, los recursos de los adquirientes son consignados con fundamento en el contrato de compraventa y recaudados por la fiducia ria por instrucciones del constructor. De manera que, los pagos corresponden al precio del inmueble, y no a un aporte. Advirtió que, solo hasta el acto que resolvió el recurso de reposición, la

recaudados por la fiducia ria por instrucciones del constructor. De manera que, los pagos corresponden al precio del inmueble, y no a un aporte. Advirtió que, solo hasta el acto que resolvió el recurso de reposición, la superintendencia indicó como sustento legal el artículo 2 de la Ley 1328 de 2009 (Estatuto del Consumidor Financiero), para señalar que los futuros compradores deben considerarse clientes de la fiduciaria, sin tener en cuenta que la actora no tiene ningún tipo de relación contractual o financiera con esas personas en etapas posteriores a la preventa. Aseguró que, aún si se consideraran clientes, esto no era suficiente para exigir la implementación de contratos de adhesión, pues se repite,Radicado: 11001-03-24-000-2021-00301-00 (26627)

Demandante: Fiduciaria Colmena S.A.

5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esto no fue previsto en la ley . Y, tampoco puede sustentarse en una supuesta protección de terceros interesados, pues la fiduciaria cumplió con los deberes de transparencia de la información sobre los potenciales adquirientes. Ejemplificó que hay casos en los que una persona puede usar servicios financieros sin suscribir contratos con la entidad financiera, como los servicios de recaudo que prestan dichas entidades a las empresas de servicios públicos domiciliarios. Afirmó que el modelo de negocio impuesto no representa mayores garantías o menores riesgos de cara a la protección de terceros si se compara con el implementado por la demandante . Que, la demandada se limitó a indicar que l as constructoras pueden adoptar decisiones que llegarían a afectar a los futuros

menores riesgos de cara a la protección de terceros si se compara con el implementado por la demandante . Que, la demandada se limitó a indicar que l as constructoras pueden adoptar decisiones que llegarían a afectar a los futuros compradores con ocasión del contrato de fiducia, sin advertir circunstancias objetivas y suficientes que permitan arribar a tal conclusión; ni la previsión que esas decisiones se podrían evitar con la vincula ción de los compradores al negocio fiduciario. Explicó que el esquema de negocio implementado no es improvisado y que brindaba una serie de garantías, tales como que la fiduciaria vela por la protección de los intereses del fideicomiso, lleva la contabilidad de los recursos recaudados, presenta un informe semestral a los compradores, contrata un interventor, y adopta políticas para la adecuada ejecución del negocio, como evaluar al constructor, el proyecto y su factibilidad. Y, que con el contrato de compraventa los adquirientes tienen mayor garantía, en tanto pueden pactar las condiciones del negocio. Reprochó que el ente de control concluyera que el esquema de negocio era ilegal, omitiendo un análisis jurídico y fáctico, y sin adelantar una investigación que diera oportunidad para aportar, solicitar y practicar pruebas, así como pronunciarse sobre los argumentos planteados. Estimó violado el principio de confianza legítima dado que la conclusión de los actos no fue planteada en forma previa a lo largo de las investigaciones y visitas efectuadas por la superintendencia a la demandante. Insistió en la vulneración de la libertad económica y la facultad de configuración contractual , debido a que los actos imponen un modelo de negocio sin sustento legal, pese a que la fiduciaria y

efectuadas por la superintendencia a la demandante. Insistió en la vulneración de la libertad económica y la facultad de configuración contractual , debido a que los actos imponen un modelo de negocio sin sustento legal, pese a que la fiduciaria y los compradores tienen derecho a celebrar los contratos que atiendan en mejor forma sus intereses . Agregó que la intervención del Estado en la economía no implica que todas las actividades realizadas por entidades vigiladas deban ser objeto de aprobación por los entes de control, pues la regla general es la libertad de configuración contractual. De igual forma, consideró que los actos violaron la libre competencia, porque colocan a la fiduciaria en desventaja competitiva, mediante la imposición de un a estructura de negocios, que afecta su actividad comercial y lesiona sus intereses, pues debió suspender la celebración de nuevos contratos, para realizar un trámite injustificado. Y, también se infringe la autonomía de la voluntad, toda vez que los compradores deben ser libres de elegir si entablan una relación jurídica directa con el vehículo fiduciario o no. Oposición de la demanda La Superintendencia Financiera de Colombia controvirtió las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos3:

3 Samai, índice 67Radicado: 11001-03-24-000-2021-00301-00 (26627)

Demandante: Fiduciaria Colmena S.A.

6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Propuso la excepción previa de inepta demanda, con fundamento en que la actora no argumentó el cargo de violación del derecho al debido proceso4.

www.consejodeestado.gov.co Propuso la excepción previa de inepta demanda, con fundamento en que la actora no argumentó el cargo de violación del derecho al debido proceso4. En cuanto al asunto de fondo, relató que verificó los estándares de gestión de la actividad de la Fiduciaria Colmena S.A., y advirtió que ésta no contaba con contratos autorizados para la vinculación de terceros interesados en adquirir unidades inmobiliarias. Aseguró que cuando la fiduciaria administra recursos o bienes para el desarrollo de un proyecto constructivo inmobiliario está ejecutando una línea de fiducia inmobiliaria completa, en virtud del numeral 8.2 del Capítulo I, Título II, Parte 2 (en concordancia con el numeral 5.2. del Capítulo I, Título I, Parte 2) de la Circular Básica Jurídica. Con base en lo anterior, sostuvo que el negocio desarrollado por la fiduciaria, con la entrega de las unidades inmobiliarias a consumidores financieros, da lugar a la obligación de presentar los modelos de contratos de adhesión y de prestación de servicios masivos en las etapas de preventas y posteriores para su autorización, conforme con el numeral 3.3. del Capítulo I, Título II, Parte 2 de la Circular Básica Jurídica. Señaló que los actos acusados fueron debidamente motivados, pues analizaron la información presentada por la actora con relación a 20 negocios fiduciarios, de los cuales 4 eran de la etapa de preventa y 16 de fiducia de administración y pagos. Con lo anterior, adujo que pudo determinar que la demandante estaba gestionando negocios fiduciarios en etapas posteriores a la preventa con l a finalidad de

cuales 4 eran de la etapa de preventa y 16 de fiducia de administración y pagos. Con lo anterior, adujo que pudo determinar que la demandante estaba gestionando negocios fiduciarios en etapas posteriores a la preventa con l a finalidad de administrar recursos para el desarrollo constructivo de proyectos inmobiliarios. Destacó que se probó que, en los negocios objeto de análisis, se efectuaron pagos en virtud de las condiciones contractuales pactadas, recursos que estaban limitados al desarrollo del proyecto inmobiliario. Y que los formularios de vinculación permitieron advertir que la totalidad de los compradores realizaban aportes al FIC Rentafácil, en donde suscribían cartas de instrucciones y el formulario de separación del inmueble. Con lo anterior, se acreditó que la fiduciaria vinculaba a los adquirientes de las un idades inmobiliarias a través de un FIC, y no al negocio fiduciario respectivo mediante un contrato de adhesión o de prestación masiva de servicios que debía ser aprobado por la superintendencia. Precisó que, la revisión de las cláusulas de los contratos de adhesión se efectúa para proteger a los adquirentes, dado que las mismas son establecidas de manera unilateral por la fiduciaria , y además, en cualquier etapa del negocio fiduciario inmobiliario, ésta puede vincular a terceras personas interesadas en adquirir las unidades inmobiliarias.

Anotó que: “el hecho de que una sociedad fiduciaria administre de forma temporal los recursos en los fondos de inversión colectiva hasta tanto se cumplan las condiciones técnicas, financieras y jurídicas del desembolso de los recursos no implica que la vinculación de las personas a los negocios

los fondos de inversión colectiva hasta tanto se cumplan las condiciones técnicas, financieras y jurídicas del desembolso de los recursos no implica que la vinculación de las personas a los negocios fiduciarios inmobiliarios se pueda hacer adhiriéndolos a los fondos de inversión colectiva y que se obvie la vinculación a los negocios fiduciarios inmobiliarios de preventa o de fiducia completa, por cuanto es deber de la socie dad fiduciaria vincular a los clientes a los negocios respectivos para lo cual debe de contar con modelos de contratos de vinculación debidamente autorizados para tal efecto y con la intención de que se materialice la intención de las partes, es decir que se lleva a cabo la vinculación o la adhesión de los adquirentes de unidades inmobiliarias a los negocios fiduciarios.”

4 Mediante auto del 12 de diciembre de 2023, el despacho declaró no probada esta excepción. Samai, índice 73.Radicado: 11001-03-24-000-2021-00301-00 (26627)

Demandante: Fiduciaria Colmena S.A.

7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que si bien, cada gestor es libre de celebrar los acuerdos necesarios para desarrollar su actividad, no puede desconocer las obligaciones a cargo de todas las sociedades fiduciarias en ejercicio de sus actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público, las cuales están sujetas al régimen de intervención estatal previsto en los artículos 150.18, 189.24 y 335 de la Constitución Política, con la finalidad de proteger los derechos de los consumidores financieros.

e inversión de recursos captados del público, las cuales están sujetas al régimen de intervención estatal previsto en los artículos 150.18, 189.24 y 335 de la Constitución Política, con la finalidad de proteger los derechos de los consumidores financieros. Por lo anterio r, aseguró que tampoco desconoció los principios invocados por la actora Expuso que la orden administrativa cuestionada se profirió en el marco de las facultades para sancionar prácticas ilegales, previstas en el numeral 5, literal a) del artículo 208 del EOSF, la cual no tiene un procedimiento en la ley, pues su finalidad es suspender aquello que va en contravía de la actividad que se supervisa. Reparó en que, se garantizó el debido proceso dado que se concedió el recurso de reposición, y además, la actora no probó que se le hubiere impuesto un trato diferencial en relación con otras fiduciarias. Desestimó la violación a l os principios de confianza legítima , la libre empresa y competencia, dado que la actora entendía la estructura de negocio de la fiduciaria. Advirtió que, contrario a lo señalado por la fiduciaria, toda persona que aporte recursos a los negocios fiduciarios debe de ser considerado como cliente, sin importar la etapa en la que se vincula al negocio , y por esa razón , se debe materializar su protección a través de deberes legales en cabeza de la fiduciaria. Esclareció que la orden administrativa impuesta no vulnera la libertad contractual o de empresa de la fiduciaria, porque el gestor fiduciario está obligado tanto contractual como legalmente a prestar unos servicios determinados a los adquirentes de unidades inmobiliarias. Sobre la libre competencia, afirmó que la orden administrativa no indicó que el único

de empresa de la fiduciaria, porque el gestor fiduciario está obligado tanto contractual como legalmente a prestar unos servicios determinados a los adquirentes de unidades inmobiliarias. Sobre la libre competencia, afirmó que la orden administrativa no indicó que el único mecanismo para controlar la transferencia de dominio de las unidades inmobiliarias fuera vincular al adquirente contractualmente con la fiduciaria, ni que se impediría la celebración de contratos de compraventa entre constructores y compradores, sino que lo que se reprochó fue la ausencia de autorización en contratos de adhesión y/o prestación masiva de servicios. Estableció que la superintendencia no tiene funciones para limitar la capacidad contractual o de competencia de sus vigiladas y que la actora puede elaborar cualquier tipo de esquema fiduciario y presentarlo como modelo de contrato de adhesión y/o prestación masiva de servicios . Concluyó que no entender a los consumidores financieros como beneficiarios de los negocios, permitiría que la demandante desatendiera sus obligaciones. Alegatos de conclusión La parte demandante5 reiteró los argumentos de la demanda. La parte demandada6 reiteró los argumentos de la contestación de la demanda.

5 Samai, índice 105. 6 Samai, índice 104.Radicado: 11001-03-24-000-2021-00301-00 (26627)

Demandante: Fiduciaria Colmena S.A.

8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Intervención del Ministerio Público El Ministerio Público no rindió concepto.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Problema jurídico

www.consejodeestado.gov.co Intervención del Ministerio Público El Ministerio Público no rindió concepto.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Problema jurídico Atendiendo los argumentos expuestos por las partes , el problema jurídico por resolver consiste en determinar la legalidad de los oficios nros. 2020308570-000000 del 23 de diciembre de 2020 y 2020308570-012-000 del 15 de febrero de 2021 en cuanto a si existe la obligación jurídica a cargo de Fiduciaria Colmena S.A. de solicitar y obtener, ante la superintendencia, la autorización de los contratos de adhesión y de prestación masiva de servicios a celebrar con los adquirientes de unidades inmobiliarias en eta pas posteriores a la preventa, o si en su lugar, la operación desplegada por la actora de forma previa a la orden administrativa se encuentra ajustada a derecho.

2. Economía social de mercado: límites a la libertad de empresa y libre competencia en las entidades fiduciarias A partir de los artículos 333 y 334 de la Constitución Política, la Corte Constitucional ha determinado que el modelo económico que rige en Colombia es el de la economía social de mercado7, en el cual se reconoce la libertad de empresa como eje fundamental de la economía y como derecho que involucra la “libre iniciativa privada” entendida como la “libertad de organización de los factores de pro