CE - Sentencia 11001032500020220055600 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN ART. 20 LEY 797 DE 2003

Radicación: 11001-03-25-000-2022-00556-00 (5007-2022)

Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y

Contribuciones Parafiscales de la Protección Social

Demandada: Isabel Clemencia Nivia Melo

Temas: Artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Causal es de revisión previstas en los literales a) y b). Ingreso base de liquidación de beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993.

DECLARA INFUNDADA.

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA

La Sala decide la acción de revisión que interpus o1 la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del ocho (8) de abril de dos mil dieciséis (2016) proferida por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca2, para lo cual invocó las causales contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

Que la señora Isabel Clemencia Nivia Melo nació el 23 de abril de 1954 y laboró para el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (ICFES) desde el 2 de agosto de 1974 hasta el 31 de diciembre de 20103, donde ocupó como último cargo el de auxiliar administrativo en Bogotá D.C.

Que, la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL), mediante Resolución PAP 006378 del 12 de julio de 2010 le reconoció una pensión de vejez (sic), con el 75% de lo devengado en los últimos 10 años de servicios, en la suma de $750.401,17, efectiva a partir del 1.º de julio de 200 9, condicionada a demostrar el retiro del servicio.

Que solicitó a la UGPP la reliquidación de la pensión incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, petición que fue negada a través de la Resolución RDP 007481 del 13 de agosto de 2012 y

1 La presentación de la acción se efectuó el 9 de agosto de 2022, de acuerdo con índice 0003 SAMAI. 2 Decisión que confirmó la sentencia del 31 de marzo de 2014 proferida por el Juzgado Dieciocho Administrativo del Circuito de Bogotá que accedió a las pretensiones dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Isabel Clemencia Nivia Melo. 3 Según certificado de información laboral del 19 de enero de 2010 y Resolución 000962 del 17 de noviembre

derecho promovido por la señora Isabel Clemencia Nivia Melo. 3 Según certificado de información laboral del 19 de enero de 2010 y Resolución 000962 del 17 de noviembre de 2010 , expedidos por el ICFES, visibles en las págs. 62 y 24 respectivamente, del archivo digital «38RECIBEMEMORIAL_201300240zip(.zip) NroActua 42» del índice 00042 de SAMAI.Radicado: 11001-03-25-000-2022-00556-00 (5007-2022)

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confirmada a través de la Resolución RDP 014110 del 31 de octubre de 2012.

La señora Isabel Clemencia Nivia Melo ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los anteriores actos administrativos con el fin de que se reliquidara la pensión de jubilación con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio.

El Juzgado Dieciocho Administrativo del Circuito de Bogotá, en sentencia del 31 de marzo de 2014, en aplicación de la sentencia del 4 de agosto de 2010 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, accedió a las pretensiones y condenó a la UGPP a reliquidar la pensión con la totalidad de los factores devengados entre el 1 .° de enero y el 30 de diciembre de 2010 , incluyendo, sueldo básico, bonificación por servicios y la doceava parte de las primas de servicios, navidad y vacaciones.

enero y el 30 de diciembre de 2010 , incluyendo, sueldo básico, bonificación por servicios y la doceava parte de las primas de servicios, navidad y vacaciones.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en providencia del 8 de abril de 2016, confirmó la decisión de primera instancia , al desatar el recurso de apelación interpuesto por la UGPP.

Que la UGPP, por medio de la Resolución RDP 042390 del 25 de octubre de 20184 dio cumplimiento a la sentencia, reliquidando la pensión en la suma de $ 995.519, efectiva a partir del 1.º de enero de 2011.

SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN

En la providencia del 8 de abril de 2016 5, el Tribunal Administrativo del Cundinamarca confirmó la decisión de primera instancia, mediante la cual se accedió a las pretensiones.

Para sustentar su decisión, expuso los siguientes argumentos:

Que la demandante es beneficiaria del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, porque, a la entrada en vigencia de dicha norma contaba con 40 años de edad y con 20 años de servicio, superando los requisitos exigidos por dicha normativa y por ende, al momento de efectuar la liquidación, debió aplicarse lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, que establece que la pensión debe reconocerse en una cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio y teniendo en cuenta los factores señalados en el artículo 3 de dicha norma, modificado por el artículo 1.° de la Ley 62 de 1985.

factores salariales devengados en el último año de servicio y teniendo en cuenta los factores señalados en el artículo 3 de dicha norma, modificado por el artículo 1.° de la Ley 62 de 1985.

Expresó que aunque la Corte Constitucional había sostenido que el IBL no es un aspecto objeto de transición en el marco del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, estableció que, deben incluirse todos los factores salariales devengados en el último año para el reconocimiento pensional y acogió dicho precedente.

Por lo anterior concluyó que en el reconocimiento y reliquidación de la pensión de jubilación debe n incluirse como factores salariales la asignación básica, la

4 Véase archivo digital «38RECIBEMEMORIAL_201300240zip(.zip) NroActua 42» del índice 00042, Pág. 289. 5 Pág. 304. Ibid.Radicado: 11001-03-25-000-2022-00556-00 (5007-2022)

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bonificación por servicios y las primas de servicios, navidad y vacaciones. Que los conceptos de vacaciones, indemnización por vacaciones y bonificación por recreación, no constituyen factor salarial, por lo que no deben incluirse en el ingreso base de liquidación.

No declaró la prescripción de las mesadas pensionales porque la pensión se reconoció a partir del 1.º de julio de 2009, la solicitud de reliquidación se presentó

base de liquidación.

No declaró la prescripción de las mesadas pensionales porque la pensión se reconoció a partir del 1.º de julio de 2009, la solicitud de reliquidación se presentó el 23 de febrero de 2012 y la demanda se interpuso el 11 de marzo de 2013.

ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN

La UGPP interpuso acción de revisión la cual sustentó con los siguientes argumentos:

Que la señora Isabel Clemencia Nivia Melo al estar cobijad a por el régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tiene derecho al reconocimiento de la pensión bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto entendido este último como la tasa de reemplazo, previstas por la Ley 33 de

1985. Que, no obstante, el IBL se encuentra regulado en el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994, que modificó el artículo 6 del Decreto 691 de 1994.

Considera que la reliquidación con la inclusión de todos los factores devengados en el último año desconoce el precedente judicial establecido por la Corte Constitucional6 en torno a la interpretación que debe otorgársele al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que ha d eterminado que el ingreso base de liquidación no es un elemento de la transición, el que constituye precedente interpretativo de acatamiento obligatorio.

Expresó que los emolumentos utilizados para calcular la mesada pensional deben seguir la lista taxativa de los conceptos considerados como factores salariales en el

elemento de la transición, el que constituye precedente interpretativo de acatamiento obligatorio.

Expresó que los emolumentos utilizados para calcular la mesada pensional deben seguir la lista taxativa de los conceptos considerados como factores salariales en el Decreto 1158 de 1994 y por ello, para efectos del cálculo de la mesada pensional únicamente se debía considerar los factores ahí contenidos.

Que al apartarse el juez de instancia de la interpretación de la Corte Constitucional y del tenor literal de la norma vigente -artículo 36 inciso tercero de la Ley 100 de 1993-, respecto a la aplicación del IBL para los beneficiarios del régimen de transición, otorgó un derecho sin el cumplimiento de los requisitos legales, lesionando gravemente el erario, pues le corresponde a la Nación asumir los recursos para cubrir una prestación, los que son indispensables para la financiación del Sistema General de Seguridad Social en pensiones.

Que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, porque la decisión desconoce el precedente judicial establecido por la Corte Constitucional en torno al ingreso base de liquidación.

Contestación a la acción especial de revisión

6 Citó las sentencias C-168 de 1995, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU -210 de 2017, SU-395 de 2015, SU 631 de 2017, T-497 de 2017, T-661 de 2017, T-039 de 2018, T-034 de 2018, T-212 de 2018, T-018 de 2018, y

los autos 326 de 2014 y 229 de 2017.Radicado: 11001-03-25-000-2022-00556-00 (5007-2022)

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La parte demandada contestó7 oponiéndose a las pretensiones y argumentando que no se encuentra probado el abuso del derecho ni el fraude a la ley alegados por la entidad, pues los fallos acusados fueron proferidos con fundamento en las leyes 33 y 62 de 1985 y en aplicación de la línea jurisprudencial decantada por esta Corporación respecto a la interpretación del régimen de transición que incluye lo relativo al periodo de liquidación del IBL y la inclusión de todos los factores percibidos como remuneración; normatividad vigente para la fecha de emisión de las decisiones cuestionadas.

En cuanto a la aplicación de la sentencia proferida por esta Corporación el 28 de agosto de 2018, afirmó que la misma resulta inaplicable al presente caso, pues sus efectos fueron determinados en forma retrospectiva, es decir, aplicados a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial, por lo que en virtud del principio de seguridad jurídica, las reglas jurisprudenciales en ella fijadas no pueden aplicarse a los casos en los que haya operado la cosa juzgada.

En lo que respecta a aplicación de las sentencias de la Corte Constitucional, señaló que fueron expedidas con posterioridad a las providencias acusadas, por lo que no rompen con los principios de cosa juzgada e irretroactividad de la ley; no cumplen

En lo que respecta a aplicación de las sentencias de la Corte Constitucional, señaló que fueron expedidas con posterioridad a las providencias acusadas, por lo que no rompen con los principios de cosa juzgada e irretroactividad de la ley; no cumplen con el principio de identidad fáctica o sus efectos son aplicables solo a casos concretos; reflejan la actitud dolosa de la entidad al desgastar el aparato judicial vulnerando la confianza legitima en una orden judicial que se encuentra en firme; y ya existía una línea jurisprudencial unificada a través del fallo del 4 de agosto de 2010, con efectos erga omnes, proferido con anterioridad a las decisiones enjuiciadas, en donde se fijó como regla la inclusión para el cálculo del IBL de todos los factores salariales devengados y certificados en el último año de servicios, por ser la posición más favorable a los derechos laborales y las finanzas públicas.

Concepto del Ministerio Público

La Procuraduría Tercera delegada ante el Consejo de Estado emitió concepto señalando que las providencias acusadas fueron proferidas conforme a las pruebas aportadas y criterios aceptados para la época en que se emitieron las decisiones, esto es, antes de la sentencia de unificación del Consejo de Estado sobre la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 a la Ley 33 de 1985.

Que no pudo vulnerarse el debido proceso por haberse apartado el fallador de instancia de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, ya que las sentencias fueron anteriores a la jurisprudencia especial y, además, dicha jurisprudencia no se encontraba consolidada. Que solo hasta la sentencia de unificación del 28 de agosto

instancia de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, ya que las sentencias fueron anteriores a la jurisprudencia especial y, además, dicha jurisprudencia no se encontraba consolidada. Que solo hasta la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, el Consejo de Estado expresó criterios vinculantes para los operadores judiciales frente al régimen de transición de la Ley 100, ni existió vulneración alguna por exceso en la cuantía, por cuanto la decisión acusada estuvo acorde con las normas y la interpretación dada a estas por la autoridad en su momento.

Se decidirá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

7 Véase archivo digital «25_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda(.pdf) NroActua 29» índice 00029 SAMAI.Radicado: 11001-03-25-000-2022-00556-00 (5007-2022)

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La Subsección deberá determinar si, en la sentencia del Tribunal Administrativo del Cundinamarca del 8 de abril de 2016 , se configura n las causales de revisión alegadas por la entidad demandante. En particular, si la orden de reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Isabel Clemencia Nivia Melo , que incluyó el 75% de todos los factores salariales del último año de servicio, constituyó una violación del debido proceso y excedió la cuantía prevista por la ley.

Para el efecto, la Sala hará referencia a: i) la generalidad de la acción especial de

75% de todos los factores salariales del último año de servicio, constituyó una violación del debido proceso y excedió la cuantía prevista por la ley.

Para el efecto, la Sala hará referencia a: i) la generalidad de la acción especial de revisión, ii) las causales de revisión invocadas; iii) los aspectos jurisprudenciales y normativos sobre la pensión de jubilación y iv) se examinará el caso concreto.

Generalidades de la acción especial de revisión

El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003 habilitó al Gobierno para que por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación, así como las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones8 formularan la revisión de las providencias judiciales que imponen al tesoro o a fondos de naturaleza pública el cubrimiento de sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza.

Conviene precisar que, esta acción tal como el recurso extraordinario de revisión tiende a invalidar los efectos jurídicos de una sentencia qu e ya se encuentra ejecutoriada, por eso se presenta como una excepción al principio de la cosa juzgada, y las causales para su procedencia están establecidas taxativamente en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Aunque es cierto que la acción de revisión contemplada por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por expresa disposición legal se rige por el procedimiento establecido para el recurso extraordinario de revisión, al interior de la jurisdicción contenciosa administrativa ha sido considerada como un mecanismo especial9 por al menos tres

797 de 2003, por expresa disposición legal se rige por el procedimiento establecido para el recurso extraordinario de revisión, al interior de la jurisdicción contenciosa administrativa ha sido considerada como un mecanismo especial9 por al menos tres razones: su finalidad, las causales para su procedencia y la calificación en quien está habilitado para ejercer la acción.

En cuanto a su finalidad, esta Corporación ha señalado que consiste en dotar «(...) a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales (…)»10. Frente a los motivos para interponer el recurso se advierte que son aquellos establecidos taxativamente en los artículos 250 del CPACA y 20 de la Ley 797 de 2003 y que solo aquellos sujetos indicados en el inciso primero de la norma pueden ejercer la acción.

Luego, la intención para la que fue creada la norma fue contrarrestar los graves casos de corrupción e impactos fiscales en el erario por los reconocimientos

8Corte Constitucional, Sentencia SU-427 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez 9 Para tales efectos la providencia del Consejo de Estado del 27 de marzo de 2014, radicado núm. 11001 -0325-000-2012-00561-00 (2129-12), C.P: Gerardo Arenas Monsalve, estableció: «es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los

de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de contro l –Contraloría y Procuraduría - para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]». 10 Ibid.Radicado: 11001-03-25-000-2022-00556-00 (5007-2022)

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pensionales, salvaguardando el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira11 y no la de reabrir un nuevo debate probatorio.

Causales de revisión contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003

La UGPP invocó como sustento de la acción de revisión las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la cual dispone:

«a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso. b) Cuando la cuan tía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Con fines metodológicos se realizará una exposición sucinta de las causales

b) Cuando la cuan tía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Con fines metodológicos se realizará una exposición sucinta de las causales especiales aludidas.

En lo que respecta a la causal contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, debe resaltarse que la Constitución Política en su artículo 29, prevé el debido proceso como un derecho fundamental, encaminado a garantizar a la persona el respeto de las formas propias de cada juicio en todas y cada una de las actuaciones administrativas o judiciales en las que se vea vinculada o haga parte, con el propósito último de lograr la aplicación correcta de la justicia.

Sobre el particular, tanto el Consejo de Estado12 como la Corte Constitucional13 son concordantes en el sentido de establecer que el derecho fundamental previsto en el artículo 29 ídem, comprende al menos tres elementos:

«i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las nor mas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem».

Acerca de la segunda causal, relativa a la liquidación de la pensión sobre una cuantía excesiva, se señala que la exposición de motivos del proyecto de la Ley 797

derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem».

Acerca de la segunda causal, relativa a la liquidación de la pensión sobre una cuantía excesiva, se señala que la exposición de motivos del proyecto de la Ley 797 de 2003, obedeció precisamente a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]» 14. De igual manera, se advierte que se manifestó en dicha ocasión por parte del Gobierno Nacional y se estudió por parte del Congreso de la República la conveniencia de establecer un mecanismo para revisar las pensiones irregularmente otorgadas o por montos que no establece la ley, con

11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1° de agosto de 2017, radicación: 11001 -03-15-000-2016-02022-00. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, Providencia del 5 de febrero de 2019, Radicación núm.: 11001 -03-15-000-2018-01884-00. CP: Alberto Yepes Barreiro. 13 Corte Constitucional, Sentencias T-115 de 2018 y T-010 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos.

14 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222Radicado: 11001-03-25-000-2022-00556-00 (5007-2022)

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el fin de «[…] afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. […]».

Nótese que el principal objetivo del artículo 20 está dirigido a reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos que permitiera la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones.

Aspectos jurisprudenciales y normativos sobre la pensión de jubilación

La Ley 100 de 1993, en su artículo 36, consagró un régimen de transición en materia pensional, con la finalidad de proteger al grupo de personas que estaban próximas a adquirir su derecho a la pensión bajo los regímenes pensionales que quedarían derogados con su entrada en vigencia, en el sentido de mantenerles algunos de los presupuestos para acceder a la pensión en condiciones particulares más favorables.

Para ser beneficiario del régimen de transición se requiere que, al 1.° de abril de 1994, la persona demuestre tener 35 años o más si son mujeres, 40 o más si son hombres o 15 o más años de servicio cotizados, salvo que se tratara de un servidor público del orden territorial a quien, por disposición del legislador, se le aplicarían las normas de ese sistema «a más tardar el 30 de junio de 1995, en la fecha que así lo determine la respectiva autoridad gubernamental».

público del orden territorial a quien, por disposición del legislador, se le aplicarían las normas de ese sistema «a más tardar el 30 de junio de 1995, en la fecha que así lo determine la respectiva autoridad gubernamental».

En dicha norma se estableció que el IBL de las personas beneficiarias del régimen de transición a quienes les falte menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, este se determinará con base en el promedio de lo devengado durante el tiempo restante para alcanzar dicho derecho, o durante todo el tiempo cotizado si este fuere superior, en ambos casos actualizado anualmente según la variación del IPC, certificado por el DANE.

El artículo 36 citado dio lugar a diversas interpretaciones sobre qué debía entenderse por ingreso base para liquidar las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición, para lo cual el Consejo de Estado consideró que este estaba integrado al concepto monto regulado en el inciso segundo de la norma en comento.

De igual forma, en sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 15, esta Corporación concluyó que «el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el tra bajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social».

Por lo anterior, el Consejo de Estado como órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa aplicaba integralmente la norma pensional anterior a la Ley 100, en favor de los beneficiarios del régimen de transición, con la inclusión de

social».

Por lo anterior, el Consejo de Estado como órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa aplicaba integralmente la norma pensional anterior a la Ley 100, en favor de los beneficiarios del régimen de transición, con la inclusión de todos los factores devengados por el interesado bajo el entendido de que «constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad».

15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 4 de agosto de

2010. Exp: 25000-23-25-000-2006-07509-01(0112-09). C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.Radicado: 11001-03-25-000-2022-00556-00 (5007-2022)

Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8

Por su parte, e n sentencias C -258 de 2013, SU -230 de 2015 y SU -247 de 2016, entre otras, la Corte Constitucional, al interpretar el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el régimen especial, estableció que el ingreso base de liquidación era el dispuesto en dicha normativa, considerando que el régimen de transición sólo incluye edad, monto y tasa de reemplazo, pero el ingreso base de liquidación se rige por lo previsto en el régimen general de la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios.

Esta situación implicó contradicción en cuanto a los precedentes aplicables, pu es,

monto y tasa de reemplazo, pero el ingreso base de liquidación se rige por lo previsto en el régimen general de la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios.

Esta situación implicó contradicción en cuanto a los precedentes aplicables, pu es, de un lado, el Consejo de Estado venía sosteniendo que el IBL lo constituían los factores salariales devengados en el último año de acuerdo con la posición unificada por la Sección Segunda en sentencia del 4 de agosto de 2010; mientras que la Corte Constitucional indicó que aquel estaba constituido por los factores salariales devengados en los últimos 10 años.

Ante esa disparidad de criterios, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación proferida el 28 de agosto de 2018, procedió a sentar jurisprudencia frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para lo cual fijó unas reglas y subreglas.

La regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación es:

«El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985».

En cuanto a las subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en

los siguientes términos:

pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos:

«- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en e l tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

• Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE».

La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotiza