PGN - ACCION RELATIVA A CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Acción de nulidad y restablecimiento del derec

PROCURADURIA QUINTA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., 29 de mayo de 2003 Doctor

RICARDO HOYOS DUQUE

Consejero Ponente – Sección Tercera

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

Ref.: Concepto 03-57. Contractual (24218)

25000232600019990074701. Sociedad Sesac Ltda. y/o vs. Instituto de Desarrollo Urbano IDU Honorable Señor Consejero: El asunto de la referencia se encuentra en conocimiento del Consejo de Estado en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra del fallo de primera instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y negó sus pretensiones; razón por la cual esta Agencia del Ministerio Público, en su calidad de sujeto procesal, interviene para emitir concepto de fondo.

Antecedentes.

1. A través de apoderado y en ejercicio de la acción relativa a controversias contractuales (art 87, C.C.A), la sociedad Sesac

5CdeE/LJB/TSN Contractual (24218) 25000232600019990074701 2 Sociedad Sesac Ltda. y/o vs. Instituto de Desarrollo Urbano IDU Ltda. y los señores José Jairo Nieto García, Orlando Fajardo Castillo y Luis Gabriel Nieto García, integrantes de la Unión Temporal Diseños y Construcciones Vías D.C., presentaron demanda en contra del Instituto de Desarrollo Urbano IDU (fl 42, cdno 1), cuyas pretensiones fueron: “1º. Que se declare la nulidad absoluta del Contrato No. 017 del

28 de enero de 1999 –de estudios, diseño y construcción, celebrado entre el Instituto de Desarrollo Urbano –IDU y la Unión Temporal Conalvías S.A. – Jorge Paz y Cía Ltda., resultante de la adjudicación de la Licitación Pública IDU-LPGPL-029-98, contenida en la Resolución No. 0048 del 22 de enero de 1999. 2º. Que como consecuencia de la anterior declaración, se condene al Instituto de Desarrollo Urbano – IDU a pagar a la UNION TEMPORAL DISEÑOS Y CONSTRUCCIONES VIAS D.C., a título de perjuicios causados, la utilidad que hubiera percibido de haber ejecutado el contrato que tenía derecho (sic) que de manera ilegal le fuera adjudicado a otra firma y los gastos en que incurrió como consecuencia de su participación en la licitación comentada. 3º. Que el monto de la condena se actualice a la fecha de pago y se cancelen los intereses moratorios correspondientes, de acuerdo con la tasa máxima permitida por nuestro ordenamiento jurídico”

2. Los hechos, en resumen, dan cuenta del proceso de selección adelantado por el IDU –Licitación Pública IDU-LPGPL-029-98para la contratación del Estudio y Diseño a Precio Global Fijo y Construcción a Precios Unitarios con reajustes de pavimentos locales y accesos a barrios en la localidad de

Santa Fe, en Santa Fe de Bogotá D.C., proceso en el cual participó la Unión Temporal constituida por los demandantes junto con otros siete proponentes; en la evaluación de las ofertas, fue mal calificado el factor de Experiencia Específica

del Director de Construcción ofrecido por los demandantes, 5CdeE/LJB/TSN Contractual (24218) 25000232600019990074701 3 Sociedad Sesac Ltda. y/o vs. Instituto de Desarrollo Urbano IDU Unión Temporal Diseños y Construcciones Vías D.C., Ingeniero Luis Gabriel Nieto García, ya que no fueron tenidos en cuenta varios proyectos porque su objeto “no cumplía con la dirección de Construcción de Carreteras, Vías Urbanas y/o Pistas de Aeropuerto”, por cuanto se trataba de obras de urbanismo; y tampoco se tuvo en cuenta una obra ejecutada para la misma entidad y que correspondía a una vía, según Contrato 958/90, que acreditaba 17 meses, los cuales sumados a los aceptados por el IDU daba un total de 68 meses, que de acuerdo con el Pliego de Condiciones arrojaba 25 puntos, y no los 0.0 que le fueron calificados; con ello, la propuesta de los demandantes habría sido la ganadora. En el alegato final, hizo un recuento de los hechos probados en el proceso, que a su juicio son demostrativos de que la oferta presentada por la Unión Temporal demandante era la mejor, por lo cual tenía derecho a la adjudicación; y que al haberse producido ésta a favor de otro proponente, se evidencia la ilicitud de la Resolución de Adjudicación No. 0048 del 22 de enero de 1999, “fundamento de la nulidad absoluta del contrato suscrito entre el IDU y Conalvías S.A., Jorge Paz y Cía Ltda”; y que así mismo, resultaron suficientemente

probados los perjuicios derivados de la no adjudicación del contrato a su favor (fl 118, cdno 1).

3. El Instituto de Desarrollo Urbano –IDUcontestó la demanda, se opuso a las pretensiones y propuso excepciones de Ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos sustanciales y por no comprender los litisconsortes necesarios

5CdeE/LJB/TSN Contractual (24218) 25000232600019990074701 4 Sociedad Sesac Ltda. y/o vs. Instituto de Desarrollo Urbano IDU y de legalidad del acto administrativo de adjudicación de la Licitación IDU-LP-GPL-0219-98 (fl 67, cdno 1); en la oportunidad para alegar de conclusión, guardó silencio.

4. El a quo negó las pretensiones de la demanda, luego de declarar probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, por cuanto no se formuló la pretensión de declaratoria de nulidad de la Resolución No. 0048 del 22 de enero de 1999, por medio de la cual se adjudicó la Licitación Pública IDU-LP-GLP-029-98 (fls 146 a 163, cdno 1).

5. Inconforme con lo decidido, la parte actora interpuso recurso de apelación para que el fallo sea revocado y en su lugar las pretensiones de la demanda sean despachadas favorablemente, aduciendo que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, no resulta necesario formular la pretensión de nulidad del acto administrativo de adjudicación y basta con aducir su ilegalidad

como fundamento de la pretensión de nulidad absoluta del contrato (fls 165 y 173, cdno 1). EL CONCEPTO La Delegada comparte la decisión del a quo, por lo cual con el acostumbrado respeto solicita su confirmación, con base en las siguientes consideraciones: 5CdeE/LJB/TSN Contractual (24218) 25000232600019990074701 5 Sociedad Sesac Ltda. y/o vs. Instituto de Desarrollo Urbano IDU Ineptitud sustantiva de la demanda. La demanda, como es bien sabido, es el medio por el cual se ejerce el derecho de acción, con el fin de presentar unas pretensiones al Estado a fin de que las resuelva, generalmente mediante una sentencia dictada por un funcionario de la rama judicial; dada la importancia y trascendencia que comporta este medio de poner en movimiento el aparato judicial, la ley procesal se encarga de establecer los requisitos mínimos que la demanda debe reunir, so pena de ser inadmitida o rechazada. Así, en cuanto a la demanda que se debe presentar ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, los artículos 137 a 139 del Código Contencioso Administrativo establecen los requisitos generales y los anexos requeridos para presentar una demanda en forma, pero estas normas deben interpretarse en concordancia con las que contemplan las diversas acciones que proceden ante esta jurisdicción. Así, se observa que si lo que se pretende es obtener el restablecimiento de un derecho desconocido por un acto administrativo, la acción procedente será la contemplada en el artículo 85 del mismo Código, que establece que “toda

persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño ...”, acción que según lo dispuesto en el artículo 136 del Código, caduca en un término de 4 meses contados a partir del día siguiente a su 5CdeE/LJB/TSN Contractual (24218) 25000232600019990074701 6 Sociedad Sesac Ltda. y/o vs. Instituto de Desarrollo Urbano IDU publicación, comunicación, notificación o ejecución; en tal caso, la pretensión principal será la declaratoria de nulidad del acto administrativo respectivo, y como consecuencia de tal declaratoria, la condena a la parte demandada a restablecer el derecho desconocido o a reparar los daños causados; éste es el petitum de la demanda, cuya debida formulación, constituye un presupuesto material de la sentencia de fondo; y dentro de los requisitos de la respectiva demanda, se hallará la correcta individualización del acto acusado, la enunciación de las normas violadas y el concepto de la violación, así como la aportación de la copia del acto administrativo, con constancia de su publicación, notificación o ejecución según el caso. No obstante lo anterior, en materia de contratación estatal, en la que también se pronuncia la Administración a través de la expedición de actos administrativos, el legislador ha determinado una acción diferente para los mismos, dependiendo además del momento en el cual tales actos son proferidos, es decir si se trata de actos contractuales o de

actos previos, estableciendo que para la impugnación de los primeros, procederá la acción contractual (art 77, inc. 2º Ley 80/93) con caducidad de dos años y para los segundos, las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, con un término de caducidad de 30 días contados a partir de la comunicación, notificación o publicación del acto, siempre que no se haya celebrado el contrato, porque de ser así, sólo podrán impugnarse conjuntamente con éste, es decir, 5CdeE/LJB/TSN Contractual (24218) 25000232600019990074701 7 Sociedad Sesac Ltda. y/o vs. Instituto de Desarrollo Urbano IDU como fundamento de la solicitud de declaratoria de nulidad absoluta del contrato (inc. 2º, art 87, C.C.A): Ley 80: “Artículo 77De la normatividad aplicable en las actuaciones administrativas. En cuanto sean compatibles con la finalidad y los principios de esta ley, las normas que rigen los procedimientos y actuaciones en la función administrativa serán aplicables en las actuaciones contractuales. A falta de éstas, regirán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil. Los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual sólo serán susceptibles de recurso de reposición y del ejercicio de la acción contractual, de acuerdo con las reglas del Código Contencioso Administrativo” C.C.A: “Art 87.- ... Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y

restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. La interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato. Una vez celebrado éste, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato. ....” Es necesario advertir que, a pesar de que proceda la “acción contractual” contra los actos contractuales, como se trata de impugnar actos administrativos, la mecánica sigue siendo la misma que se adelanta cuando se incoa la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir que las pretensiones 5CdeE/LJB/TSN Contractual (24218) 25000232600019990074701 8 Sociedad Sesac Ltda. y/o vs. Instituto de Desarrollo Urbano IDU deberán apuntar a obtener la declaratoria de nulidad del respectivo acto y como consecuencia de la misma, la condena de la parte demandada a restablecer el derecho violado y/o a indemnizar los perjuicios ocasionados; y el juez, no podrá ordenar tal restablecimiento, si antes no ha declarado la nulidad del acto demandado. Volviendo al caso presente, la parte actora aduce la ilegalidad del acto administrativo de adjudicación de una licitación pública -Resolución de Adjudicación No. 0048 del 22 de enero de 1999-, como fundamento de su pretensión de anulación del contrato estatal resultante; sin embargo, en el capítulo de las pretensiones, no solicitó la declaratoria de nulidad de tal acto administrativo, que fue el que, a su juicio,

le ocasionó perjuicios, puesto que al adjudicar el contrato a quien no fue el mejor oferente, siéndolo el consorcio demandante, le impidió obtener las utilidades que proyectó recibir por la ejecución del objeto contractual. En tales condiciones, no le corresponde al juez conceder lo no pedido, en este caso declarar la nulidad de la Resolución 0048 de 1999 y en consecuencia, este acto conserva la presunción de legalidad de que está investido. Al respecto, ha dicho el Consejo de Estado: “Dicho de otra forma, cuando el acto de adjudicación se involucra dentro de una controversia de nulidad absoluta del contrato, la acción es la consagrada en el artículo 87 del c.c.a, pero en las pretensiones de la demanda debe 5CdeE/LJB/TSN Contractual (24218) 25000232600019990074701 9 Sociedad Sesac Ltda. y/o vs. Instituto de Desarrollo Urbano IDU solicitarse la nulidad del acto de adjudicación como presupuesto del restablecimiento del derecho del demandante, porque de no removerse el acto de adjudicación que continúa produciendo la plenitud de sus efectos en el ordenamiento jurídico y que además se encuentra amparado por la presunción de legalidad, la nulidad absoluta del contrato no podrá tener consecuencias restablecedoras. En este sentido ya la Sala en sentencia del 4 de septiembre de 1997, expediente 10.065 con ponencia de quien ahora lo es en el presente proceso expresó que ‘(...) De conformidad con el artículo 1746 del código civil, la sentencia que declara la nulidad del contrato sólo “da a las partes derecho para ser restituidas al mismo estado en que se

hallarían si no hubiese existido el acto o contrato nulo” y el demandante no es parte en el contrato celebrado en virtud de la adjudicación sino partícipe en el procedimiento de selección. Tampoco podría el juez administrativo pronunciarse sobre la nulidad del acto de adjudicación si no ha sido solicitada en forma expresa en la demanda, porque el fallo no puede ser extrapetita y la debida formulación del petitum es un presupuesto material para la sentencia de fondo que hace imposible resolver sobre la petición de la parte actora. La nulidad absoluta del contrato está establecida en interés del orden jurídico. De allí que la única consecuencia de su declaratoria sea la de volver a las partes a su estado anterior (artículo 48 de la ley 80 de 1993). Pero si es un tercero el que intenta la acción de nulidad absoluta de un contrato de la administración pública, no podrá pretender consecuencias indemnizatorias de la prosperidad de su pretensión. Repárese como en el presente caso, los supuestos perjuicios que alegan los demandantes derivan más del acto de adjudicación que del contrato celebrado como consecuencia de este. Es este el alcance que tiene el artículo 44 ordinal 4° de la ley 80 de 1993 cuando establece como causal de nulidad absoluta del contrato estatal el hecho de que se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamente, por ejemplo, el acto de adjudicación, pretensión que podrá acumularse con la declaratoria de nulidad absoluta del contrato, pero, se insiste, si lo que se busca es el restablecimiento del derecho del licitante que resultó vencido en el

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Contractual (24218) 25000232600019990074701 10 Sociedad Sesac Ltda. y/o vs. Instituto de Desarrollo Urbano IDU procedimiento de contratación, para ese propósito no basta que se solicite y obtenga la declaratoria de nulidad absoluta del contrato si no se anula también el acto de adjudicación que, en última instancia, es el que ha causado el perjuicio’.” (Negrillas fuera de texto) (Sentencia 7 de septiembre de 2000; Expediente 12856; Hoyos; Actor: Luis Gabriel Nieto García y Orlando Fajardo Castillo) Y es que en virtud del Principio de la Congruencia, la sentencia debe estar en consonancia no sólo con los hechos narrados en la demanda, sino con las pretensiones impetradas por la parte actora en la misma y con las excepciones propuestas por la parte demandada, siendo este el marco dentro del cual debe moverse el juez, quien no puede entonces, conceder más de lo pedido –fallo ultra petitani algo distinto de lo solicitado en las pretensiones –fallo extra petita-; por ello, si en el presente caso no se solicitó expresamente la declaración de nulidad del acto administrativo de adjudicación de la Licitación Pública, del cual se predican vicios invalidantes, el juez no puede oficiosamente hacer tal declaración; y si no media esa declaración, quiere ello decir que el acto administrativo conserva la presunción de legalidad de que están investidas las decisiones administrativas. El demandante adujo como causal de nulidad del contrato acusado, la ilegalidad del acto administrativo de adjudicación, hecho que corresponde a la causal de nulidad de los contratos estatales enlistada en el numeral 4 del artículo 44 de la Ley 80

de 1993, que establece que los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho común y además cuando: “4. Se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten”. De tal manera 5CdeE/LJB/TSN Contractual (24218) 25000232600019990074701 11 Sociedad Sesac Ltda. y/o vs. Instituto de Desarrollo Urbano IDU que si no se declara la nulidad del acto de adjudicación, no se configura tampoco la causal de nulidad contractual consagrada en la ley. Ahora, como el perjuicio que dice haber sufrido la parte demandante, se deriva directamente de la resolución de adjudicación, la cual se produjo a favor de otro proponente en la respectiva licitación; por ello, ha debido atacar ese acto administrativo, solicitando en el capítulo de las pretensiones de la demanda que fuera declarada su nulidad, para derivar de esa declaración, el restablecimiento del derecho conculcado o desconocido, porque esa es la mecánica procesal indicada; solo mediante la declaración judicial de nulidad del acto acusado, puede obtenerse el respectivo restablecimiento del derecho; y si bien con la modificación introducida por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998 al artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, se estableció la imposibilidad de que una vez celebrado el respectivo contrato, los actos previos puedan ser demandados en forma independiente, al determinar que su ilegalidad solamente podrá invocarse como fundamento de la nulidad absoluta del contrato, ello no significa que el demandante haya quedado relevado de demandar la nulidad del respectivo acto precontractual,

cuando lo que se persigue es el restablecimiento de un derecho subjetivo vulnerado por él. Entenderlo de otra manera, es decir como lo interpreta el demandante, en el sentido de que con la sola solicitud de declaratoria de nulidad absoluta del contrato con fundamento 5CdeE/LJB/TSN Contractual (24218) 25000232600019990074701 12 Sociedad Sesac Ltda. y/o vs. Instituto de Desarrollo Urbano IDU en la ilegalidad del acto administrativo precontractual pero sin solicitar la declaratoria de nulidad de éste, se pueda obtener el restablecimiento del derecho supuestamente desconocido con él, contraría la teoría del acto administrativo, su validez, su presunción de legalidad y su eficacia, es decir, su ejecutividad y ejecutoriedad; precisamente el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, establece que salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, es decir que sólo mediante la declaratoria judicial, pueden invalidarse tales actos, privándolos en consecuencia, de toda su eficacia. Un caso similar al de la demanda de los actos precontractuales una vez celebrado el contrato, se da en relación con los actos administrativos contractuales, esto es los producidos con posterioridad a la celebración del contrato, contra los cuales también procede la acción contractual contemplada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, lo cual no significa en manera alguna que, si se pretende el restablecimiento del derecho desconocido por uno de tales actos, pueda simplemente pedirse esa pretensión, sin solicitar

primero la declaratoria de nulidad del respectivo acto administrativo, sólo porque la acción incoada fue la contractual y no la de nulidad y restablecimiento del derecho, que procede por regla general en contra de los actos administrativos de carácter particular y concreto; en tal hipótesis, sería evidente la ineptitud sustantiva de la demanda, por la omisión en la formulación de las 5CdeE/LJB/TSN Contractual (24218) 25000232600019990074701 13 Sociedad Sesac Ltda. y/o vs. Instituto de Desarrollo Urbano IDU pretensiones, respecto de la solicitud de nulidad del acto, como requisito indispensable para ordenar el consecuente restablecimiento del derecho. Y así como en virtud de la acción contractual pueden acumularse diversas pretensiones, incluso las de impugnación de actos administrativos con otras de reclamación directa, como lo es la de declaratoria de incumplimiento contractual, para el caso de los actos precontractuales, cuando se quieran impugnar luego de celebrado el respectivo contrato, lo que hizo el legislador fue ordenar la acumulación de esa pretensión –nulidad del acto-, con la de declaratoria de nulidad absoluta del contrato, de tal manera que si no se solicita esta última, tampoco se pueda demandar independientemente el acto precontractual. Con relación a este asunto, la Corte Constitucional se pronunció en Sentencia C-1048 del 4 de octubre de 2001, - citada por el Consejo de Estado en Auto del 13 de diciembre de 2001, Expediente 19777en los siguientes términos: “Alcance de la reforma introducida por el artículo 32 de

la Ley 446 de 1998 al artículo 87 del Código Contencioso Administrativo “9. (...) la Corte aprecia que la modificación introducida por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998 al artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, disposición parcialmente acusada que ahora se examina, tiene amplios alcances en lo que tiene que ver con el tema del control judicial de los actos previos o preparatorios del contrato administrativo.(...) Como puede apreciarse, las innovaciones que el texto ... introduce, consisten en: 5CdeE/LJB/TSN Contractual (24218) 25000232600019990074701 14 Sociedad Sesac Ltda. y/o vs. Instituto de Desarrollo Urbano IDU i) Según el régimen de la Ley 80 de 1993, los actos previos por regla general no eran demandables separadamente, salvo las excepciones relativas al acto de adjudicación de la licitación, al que la declara desierta, o el que califica y clasifica a los proponentes inscritos en las cámaras de comercio. La modificación introducida por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998 al artículo 87 del C.C.A., permite demandar independientemente, por la vía de la acción de nulidad o de la de nulidad y restablecimiento del derecho, todos los actos previos separables del contrato administrativo. ii) El término para intentar el control judicial de dichos actos previos a través de las referidas acciones, se señala en 30 días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. Este señalamiento constituye una excepción a las reglas generales sobre caducidad, pues respecto la acción de simple nulidad en

los demás casos puede interponerse en cualquier tiempo, es decir no tiene un término de caducidad (C.C.A. art. 136, numeral 1°); y respecto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, también el plazo señalado de 30 días resulta contrario a la regla general, la cual fija en cuatro meses el término de caducidad respectivo. (C.C.A. art. 136 numeral 2°). iii) Por fuera del tema de la separabilidad de los actos previos, la disposición en comento también modificó el artículo 45 de la Ley 80 de 1993, que había ampliado la titularidad de la acción de nulidad absoluta1 de los contratos estatales, al haber dispuesto que podía ser alegada “...por las partes, por el agente del Ministerio Público, por cualquier persona o declarada de oficio...” Ahora, según el inciso tercero no acusado de la disposición bajo examen, solamente “cualquier tercero que acredite un interés directo podrá pedir que se declare su nulidad absoluta”. 2 Estas modificaciones tienen para la Corte una precisa significación: de un lado, buscan ampliar el espectro de garantías jurídicas reconocidas a los participantes en el proceso de contratación, que no obstante ser ajenos a la relación 1 El artículo 44 de la Ley 80 de 1993 que consagra las CAUSALES DE NULIDAD ABSOLUTA., preceptúa: Los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho común y además cuando: 1o. Se celebren con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la Constitución y

la ley; 2o. Se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal; 3o. Se celebren con abuso o desviación de poder; 4o. Se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten; y 5o.Se hubieren celebrado con desconocimiento de los criterios previstos en el artículo 21 sobre tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras o con violación de la reciprocidad de que trata esta ley. 2 Mediante Sentencia C221 de 1999, M.P Fabio Morón Díaz, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la expresión “que acredite un interés directo”, contenida en el tercer inciso del artículo 87 del C.C.A, reformado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, ahora demandado. 5CdeE/LJB/TSN Contractual (24218) 25000232600019990074701 15 Sociedad Sesac Ltda. y/o vs. Instituto de Desarrollo Urbano IDU contractual pueden verse perjudicados por la actuación administrativa en las etapas precontractuales. Ahora ellos pueden demandar independientemente del contrato y desde el momento de su expedición, los actos administrativos ilegales que resulten lesivos de sus intereses (antes sólo podían demandarlos después de suscrito el contrato a través de las acciones contractuales, salvo las excepciones vistas). No obstante, esta posición garantista se ve acompasada por un término de caducidad corto, y por la fijación de un límite a la separabilidad de los actos previos, que viene marcado por la celebración del contrato. A partir de la suscripción del mismo los actos precontractuales, unilaterales de la

Administración, se hacen inseparables para efectos de su control judicial, de tal manera que sólo pueden atacarse a través de la acción de nulidad absoluta del contrato. Estos límites, a juicio de la Corte, pretenden dar agilidad al proceso licitatorio, y estabilidad a las etapas surtidas del mismo, proceso que se dificultaría en exceso si cada uno de los actos administrativos separables se sometiera a plazos de caducidad más extensos, y a la acción de simple nulidad sin término de caducidad, según la regla general. Y de otro lado, las limitaciones comentadas también pretenden contribuir a la firmeza del contrato administrativo una vez que este ha sido suscrito, poniéndolo al amparo de todo tipo de demandas provenientes de terceros sin interés directo y ajenos a la relación contractual. Ahora bien, estos límites en principio no tienen el alcance de eliminar ni la protección de los derechos de terceros interesados (quienes pueden impugnar los actos que los perjudiquen dentro del plazo de los treinta días que señala la disposición), ni la del interés general, pues éste, después de la celebración del contrato, puede ser protegido a través de la acción de nulidad absoluta del contrato, que puede ser alegada por las partes, por el agente del ministerio público, por cualquier persona que acredite un interés directo, o declarada de oficio. La nueva versión del artículo 87 del C.C.A. sitúa a la legislación a medio camino entre la doctrina de la separabilidad absoluta de los actos previos, y la de la inseparabilidad de los mismos, combinando las ventajas garantistas y proteccionistas de los

derechos de terceros a la relación contractual, propias de la primera, con los principios de eficacia y celeridad de la función administrativa a que se refiere el artículo 209 de la Constitución Política, que se vinculan a la segunda de las mencionadas doctrinas. En efecto, la inseparabilidad una vez suscrito el contrato, pone a este último al amparo de acciones incoadas con fines ajenos al bien común, pues como se vio la titularidad de la acción de simple nulidad se restringe a las personas que demuestren un interés directo en el contrato, dejando eso si a salvo la facultad del 5CdeE/LJB/TSN Contractual (24218) 25000232600019990074701 16 Sociedad Sesac Ltda. y/o vs. Instituto de Desarrollo Urbano IDU Ministerio Público para interponerla o del juez para decretarla de oficio. ... ... es clara la intención legislativa de impedir la interposición de las acciones no contractuales con posterioridad a la celebración del contrato. La expresión, “una vez celebrado éste, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de la nulidad absoluta del contrato”, a juicio de la Corte es indicativa de la voluntad del legislador de fijar un límite a la separabilidad de los actos previos, definiendo que a partir de la firma del contrato tales actos se hacen inseparables del mismo. ... De esta manera, la Corte entiende que actualmente los terceros pueden demandar la nulidad de los actos previos al contrato, a través de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del término de

caducidad de 30 días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. Pero que una vez expirado este término o suscrito el contrato, desaparece la posibilidad de incoar tales acciones respecto de esta categoría de actos previos. A partir de ese momento, los referidos actos previos sólo podrán ser impugnados a través de la acción de nulidad absoluta, la cual puede ser incoada, entre otras personas, por los terceros con interés directo -interés que ha sido reconocido por la jurisprudencia del h. Consejo de Estado como existente en cabeza de los licitantes o proponentes-. En este caso, la ilegalidad de los actos previos se puede alegar como fundamento de la nulidad absoluta del contrato.” (Negrillas fuera de texto) Resulta claro entonces, que a pesar de proceder la acción c