PGN - DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD En necesario cumplir con los requisitos de certeza,

Procurador General NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE-Aceptarla en la solicitud de copias del expediente o la revisión del mismo por parte de los sujetos procesales no vulneran el debido proceso INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Se deben determinar con claridad las razones que configuran el concepto de violación El jefe del ministerio público considera que en el presente caso la Corte Constitucional debe declararse inhibida para decidir de fondo sobre la demanda de inconstitucionalidad sub examine, toda vez que ésta no reúne las condiciones necesarias que el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional exigen para que entender que se determinan con claridad las razones que configuran el concepto de violación en contra de una disposición legal. En efecto, debe señalarse que, como ya se ha dicho en reiteradas ocasiones, de conformidad con la ley y con la jurisprudencia constitucional toda demanda de inconstitucionalidad debe cumplir con unos requisitos sustanciales mínimos, los cuales se encuentran dirigidos a justificar y hacer efectiva la activación de la jurisdicción constitucional. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDADEn necesario cumplir con los requisitos de certeza, claridad y especificidad/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias Así, especialmente en la Sentencia C-1052 de 2001 (M P. Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte Constitucional advirtió que en una demanda de inconstitucionalidad se deben precisar tanto las normas legales que se solicitan declarar inexequibles como las

normas constitucionales que se consideran vulneradas, al mismo tiempo que los cargos debe sustentarse en razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Y respecto a esto último, en la citada sentencia esa misma corporación señaló que las razones que configuran el concepto de la violación de la Constitución, entre otros requisitos, deben ser pertinentes, lo cual sucede cuando “el reproche formulado por el peticionario [es] de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado”. Y, en este orden de ideas, que “son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos”. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Son inaceptables los argumentos que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos Pues bien, precisamente en atención a lo anterior esta jefatura considera que en el presente caso no se cumple con este requisito necesario y la Corte, por lo tanto, no puede realizar el estudio de fondo de constitucionalidad de la norma acusada. En efecto, el actor sostiene que la mera toma de copias o la revisión del expediente por parte de los sujetos procesales no es una forma válida de notificación y sostiene que, por ello, resulta violatoria de los mandatos derivados del derecho al debido proceso Procurador General Concepto (artículo 29 constitucional) y del principio de publicidad de los actos de la administración pública (artículo 209 constitucional). Sin embargo, la razón por la cual considera que se

concreta esta violación es que este modo de notificación no se encuentra incluido entre los mecanismos principales o subsidiarios de notificación establecidos en el ordenamiento jurídico y concretamente en los artículos 289 al 301 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) y en los artículos 56 y 57 de la Ley 1476 de 2011. Y de este modo, es evidente que la razón que aduce el accionante para considerar que el aparte normativo demandado es inexequible no es una razón de naturaleza constitucional, sino una razón de orden puramente legal. Lo anterior, toda vez que lo que el actor plantea es, en última instancia, una contradicción entre dos normas de rango legal, como son las reglas de notificación establecidas en el Código General del Proceso sobre notificaciones y el artículo 59 de la Ley 1476 de 2011. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Regulación de la notificación por conducta concluyente/NOTIFICACIÓN-Definición En efecto, toda la argumentación que subyace al escrito de la demanda es que la solicitud de copias del expediente del proceso o la revisión del mismo por parte de alguno de los sujetos procesales no son una forma válida de notificación por el sólo hecho de que no se encuentran listadas entre las formas de notificación que prevé el ordenamiento jurídico de manera general y, de manera más específica, en el artículo 301 del Código General del Proceso, en donde se regula la notificación por conducta concluyente, por ejemplo. …De esta manera, la notificación no es otra cosa que un acto procesal mediante el cual se hace saber o se ponen en conocimiento de las partes o de terceros las decisiones

adoptadas por los funcionarios respectivos, con las formalidades señaladas en las normas legales, como claramente lo ha confirmado la Corte Constitucional que, por ejemplo en la sentencia C-012 de 2013 (M. P. Mauricio González Cuervo). NOTIFICACIÓN-Marco legal/NOTIFICACIÓN-El mejor mecanismo para garantizar el debido proceso es la personal …Así, los modos de notificación están señalados en el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012) en los artículos 289 al 301 y el modo principal de notificación es la personal, pues es ella “la que ofrece una mayor garantía del derecho de defensa, en cuanto permite en forma clara y cierta el conocimiento de la decisión por la parte o el tercero que la recibe”. Mientras los demás modos de notificación de las actuaciones procesales son subsidiarias y operan en la medida que no sea posible llevar a cabo la notificación personal, como bien lo recordó la Corte Constitucional en la sentencia C-1076 de 2002 (M. P. Clara Inés Vargas Hernández) al expresar que “[s]in lugar a dudas, la notificación personal constituye el instrumento procesal más idóneo y adecuado para garantizar el derecho de defensa en cualquier actuación, sea esta penal o disciplinaria. NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE-Definición y alcances/ NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE-Finalidad de la notificación/NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE-Con la toma de copias o la revisión del expediente por los sujetos procesales efectivamente logran enterarse de las decisiones que se toman en el desarrollo de un proceso 2 Procurador General Concepto Sin embargo, esto último no niega el hecho de que entre los modos subsidiarios de

notificación se encuentra la notificación por conducta concluyente, la cual opera cuando una de las partes del proceso o un tercero interesado manifiesta que conoce determinada providencia (artículo 301 del Código General del Proceso y artículo 330) y el legislador presupone que por ello el sujeto procesal está notificado, puesto que entiende aquel ha conocido de la decisión que lo afecta. Así las cosas, los efectos que se producirían con la notificación personal, esto es, que el interesado conozca el contenido de la decisión y pueda, en consecuencia, actuar dentro del proceso, bien sea ejerciendo sus derecho a la defensa y la contradicción de lo proveído o allanándose a cumplir con lo ordenado en ella, se producen también en la notificación por conducta concluyente. Y es precisamente por esta razón que la Corte Constitucional ha señalado que la notificación por conducta concluyente es uno de los modos válidos de notificación al decir que “el establecimiento, por [parte del] legislador, del mecanismo de la notificación por conducta concluyente constituye una medida razonable y constitucionalmente válida por cuanto garantiza el principio de economía procesal”. Por ende, en la medida en que por medio de la toma de copias o la revisión del expediente los sujetos procesales efectivamente logran enterarse de las decisiones que se toman en el desarrollo de un proceso de responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, y pueden, en consecuencia, hacer uso del derecho a la defensa y la contradicción, esta jefatura concluye que esta modalidad de notificación por conducta concluyente en forma alguna resulta violatoria del derecho al debido proceso de los sujetos procesales ni a lo ordenado

por el principio de publicidad. 3 Procurador General Concepto Bogotá, D.C., 19 de octubre de 2015 Señores,

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra un apartado del artículo 59 de la Ley 1476 de 2011.

Demandante: José Luís Orozco Mendoza.

Magistrada Ponente: Myriam Ávila.

Expediente D-10953. Concepto 5985 Según lo dispuesto en los numerales 2° del artículo 242 y 5° del artículo 278 de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda instaurada por el ciudadano José Luís Orozco Mendoza, quien, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40, numeral 6º, y 242, numeral 1º, superiores, solicita que se declare la inexequibilidad de un apartado del artículo 59 de la Ley 1476 de 2011, cuyo texto se transcribe a continuación (subrayando lo demandado): “LEY 1476 de 2011 Por la cual se expide el régimen de responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la fuerza pública

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

[…] ARTICULO 59. NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE. Cuando se hubiere omitido la notificación a la persona a quien debió hacerse, se entenderá cumplida para todos los efectos, si hubiere interpuesto recurso contra la respectiva providencia, o actuado en diligencia o trámite a que se

refiere la decisión no notificada. Cuando los sujetos procesales hayan solicitado fotocopiar o revisar el expediente y el competente autorice, se entenderán notificados de todas las providencias que aparezcan en él y que por cualquier circunstancia no le 4 Procurador General Concepto hayan sido notificadas, desde cuando devuelvan el cuaderno correspondiente o reciban las copias”.

1. Planteamiento de la demanda Para el accionante el aparte normativo demandado es contrario al derecho constitucional al debido proceso contenido en el artículo 29 superior, así como a lo establecido en el artículo 209 de la Carta Política.

De la misma manera, lo prescrito en el segundo inciso del artículo 59 de la Ley 1476 de 2011 contraría lo preceptuado en el numeral 1º del artículo 8° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Para sustentar lo anterior, en la demanda se manifiesta que una de las formas de concretar el principio de publicidad, reconocido en el artículo 209 constitucional, es a través de las notificaciones, esto es, por medio de actos de comunicación procesal que garantizan el derecho a ser informado de las actuaciones judiciales o administrativas que conduzcan a la creación, modificación o extinción de una situación jurídica, o a la imposición de una sanción, lo cual justamente permite concretar el derecho a poder controvertir las decisiones que los afectan. En el mismo sentido recuerda el actor, a la luz de la jurisprudencia de la Corte Constitucional1, lo importante que resulta la debida notificación de las actuaciones procesales de cara a la satisfacción del derecho fundamental

del debido proceso, especialmente para asegurar el cumplimiento del principio de publicidad, el derecho de contradicción y defensa, y los principios de celeridad y eficacia de la función pública. Así, todo lo anterior lo destaca precisamente para sostener que la toma de copias o la revisión del expediente no puede considerarse una forma válida de notificación de las decisiones de la administración pública, como es el caso de los resultados de un proceso de responsabilidad por 1 En la demanda se mencionan las sentencias C-929 de 2005 (M. P. Alfredo Beltrán Sierra), C-602 de 2002 C012 de 2013 (M. P. Mauricio González Cuervo), C-053 de 2014 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-1114 de 2003(M. P. Jaime Córdova Triviño), T-210 de 2010 (M. P. Juan Carlos Henao Pérez), T-103 de 2006 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra). 5 Procurador General Concepto pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio de las fuerzas de seguridad del Estado (se trata de un acto administrativo de interés particular), pues ésta no cumple con la finalidad propia de este acto procesal. Así, concluye que el efecto que le concede a esta actuación la norma demandada es contrario a los mandatos constitucionales señalados, porque aduce que este modo de notificación no se encuentra incluido entre ninguno de los mecanismos principales ni subsidiarios de notificación establecidos en el ordenamiento jurídico, y en especial en los artículos 56 y 57 de la Ley 1476 de 2011.

2. Problema jurídico De conformidad con lo anterior, esta vista fiscal considera que corresponde

determinar en esta ocasión si el hecho de que el legislador establezca que solicitud de copias del expediente o la revisión del expediente por parte de los sujetos procesales en el proceso de responsabilidad por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio de las fuerzas de seguridad del Estado es un modo de notificación por conducta concluyente, contradice el principio-derecho al debido proceso (artículo 29 constitucional) y el principio constitucional de publicidad de la función administrativa (artículo 209 constitucional).

3. Análisis constitucional El jefe del ministerio público considera que en el presente caso la Corte Constitucional debe declararse inhibida para decidir de fondo sobre la demanda de inconstitucionalidad sub examine, toda vez que ésta no reúne las condiciones necesarias que el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional exigen para que entender que se determinan

6 Procurador General Concepto con claridad las razones que configuran el concepto de violación en contra de una disposición legal. En efecto, debe señalarse que, como ya se ha dicho en reiteradas ocasiones, de conformidad con la ley y con la jurisprudencia constitucional toda demanda de inconstitucionalidad debe cumplir con unos requisitos sustanciales mínimos, los cuales se encuentran dirigidos a justificar y hacer efectiva la activación de la jurisdicción constitucional. Así, especialmente en la Sentencia C-1052 de 2001 (M P. Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte Constitucional advirtió que en una demanda de inconstitucionalidad se deben precisar tanto las normas legales que se solicitan declarar inexequibles como las normas constitucionales que se

consideran vulneradas, al mismo tiempo que los cargos debe sustentarse en razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Y respecto a esto último, en la citada sentencia esa misma corporación señaló que las razones que configuran el concepto de la violación de la Constitución, entre otros requisitos, deben ser pertinentes, lo cual sucede cuando “el reproche formulado por el peticionario [es] de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado”. Y, en este orden de ideas, que “son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos”. Pues bien, precisamente en atención a lo anterior esta jefatura considera que en el presente caso no se cumple con este requisito necesario y la Corte, por lo tanto, no puede realizar el estudio de fondo de constitucionalidad de la norma acusada. 7 Procurador General Concepto En efecto, el actor sostiene que la mera toma de copias o la revisión del expediente por parte de los sujetos procesales no es una forma válida de notificación y sostiene que, por ello, resulta violatoria de los mandatos derivados del derecho al debido proceso (artículo 29 constitucional) y del principio de publicidad de los actos de la administración pública (artículo 209 constitucional). Sin embargo, la razón por la cual considera que se concreta esta violación es que este modo de notificación no se encuentra incluido entre los mecanismos principales o subsidiarios de notificación

establecidos en el ordenamiento jurídico y concretamente en los artículos 289 al 301 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) y en los artículos 56 y 57 de la Ley 1476 de 2011. Y de este modo, es evidente que la razón que aduce el accionante para considerar que el aparte normativo demandado es inexequible no es una razón de naturaleza constitucional, sino una razón de orden puramente legal. Lo anterior, toda vez que lo que el actor plantea es, en última instancia, una contradicción entre dos normas de rango legal, como son las reglas de notificación establecidas en el Código General del Proceso sobre notificaciones y el artículo 59 de la Ley 1476 de 2011. En efecto, toda la argumentación que subyace al escrito de la demanda es que la solicitud de copias del expediente del proceso o la revisión del mismo por parte de alguno de los sujetos procesales no son una forma válida de notificación por el sólo hecho de que no se encuentran listadas entre las formas de notificación que prevé el ordenamiento jurídico de manera general y, de manera más específica, en el artículo 301 del Código General del Proceso, en donde se regula la notificación por conducta concluyente, por ejemplo. Adicionalmente, y también en sentido contrario a lo que sostiene el demandante, debe señalarse que lo cierto es que tanto el Código General del Proceso (artículo 301) como la misma ley demandada permiten la 8 Procurador General Concepto notificación por conducta concluyente y, así mismo, que es posible determinar que lo establecido en el aparte normativo demandado es conforme con los mandatos constitucionales, y especialmente con el derecho al debido proceso y al principio de publicidad de las actuaciones

de la administración, en tanto con este modo de notificación se satisfacen los fines que el legislador y la constitución estableció para los actos de notificación procesal. Esto último, ya que uno de los elementos esenciales del derecho constitucional al debido proceso (artículo 29 constitucional) y del principio de publicidad (artículo 209 constitucional) es, precisamente, el cumplimiento eficaz del deber de notificación a los ciudadanos de aquellas decisiones judiciales o administrativas que los afectan, sean ellos partes en el proceso o terceros que de alguna manera están interesados en esas decisiones o actuaciones de la administración. Y esto es así por cuanto la finalidad de la notificación es que el destinatario (parte o tercero con interés) se entere de forma efectiva y fidedigna del contenido de la providencia o de la actuación administrativa y, de esa manera, permitirle ejercer el derecho de defensa y contradicción o para cumplir con lo ordenado en las respectivas decisiones cuando se allanan a ello. De esta manera, la notificación no es otra cosa que un acto procesal mediante el cual se hace saber o se ponen en conocimiento de las partes o de terceros las decisiones adoptadas por los funcionarios respectivos, con las formalidades señaladas en las normas legales, como claramente lo ha confirmado la Corte Constitucional que, por ejemplo en la sentencia C-012 de 2013 (M. P. Mauricio González Cuervo) afirmó que: “Uno de los elementos esenciales del debido proceso es el principio de publicidad. Los artículos 209 y 228 de la C.P., lo reconocen también como uno de los fundamentos de la función administrativa. La jurisprudencia ha considerado que este principio no es una mera formalidad, ya que consiste en

dar a conocer, a través de publicaciones, comunicaciones o notificaciones, las actuaciones judiciales y administrativas a toda la comunidad, como garantía de transparencia y participación ciudadana, así como a las partes y terceros 9 Procurador General Concepto interesados en un determinado proceso para garantizar sus derechos de contradicción y defensa, a excepción de los casos en los cuales la ley lo prohíba por tratarse de actos sometidos a reserva legal”. Así, los modos de notificación están señalados en el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012) en los artículos 289 al 301 y el modo principal de notificación es la personal, pues es ella “la que ofrece una mayor garantía del derecho de defensa, en cuanto permite en forma clara y cierta el conocimiento de la decisión por la parte o el tercero que la recibe”2. Mientras los demás modos de notificación de las actuaciones procesales son subsidiarias y operan en la medida que no sea posible llevar a cabo la notificación personal, como bien lo recordó la Corte Constitucional en la sentencia C-1076 de 2002 (M. P. Clara Inés Vargas Hernández) al expresar que “[s]in lugar a dudas, la notificación personal constituye el instrumento procesal más idóneo y adecuado para garantizar el derecho de defensa en cualquier actuación, sea esta penal o disciplinaria. Sin embargo, esto último no niega el hecho de que entre los modos subsidiarios de notificación se encuentra la notificación por conducta concluyente, la cual opera cuando una de las partes del proceso o un tercero interesado manifiesta que conoce determinada providencia (artículo 301 del Código General del Proceso y artículo 330) y el legislador

presupone que por ello el sujeto procesal está notificado, puesto que entiende aquel ha conocido de la decisión que lo afecta. Así las cosas, los efectos que se producirían con la notificación personal, esto es, que el interesado conozca el contenido de la decisión y pueda, en consecuencia, actuar dentro del proceso, bien sea ejerciendo sus derecho a la defensa y la contradicción de lo proveído o allanándose a cumplir con lo ordenado en ella, se producen también en la notificación por conducta concluyente. Y es precisamente por esta razón que la Corte Constitucional ha señalado que la notificación por conducta concluyente es uno de los modos válidos de notificación al decir que “el establecimiento, por [parte 2 Corte Constitucional, sentencia C-783 de 2004, M. P. Jaime Araujo Rentería. 10 Procurador General Concepto del] legislador, del mecanismo de la notificación por conducta concluyente constituye una medida razonable y constitucionalmente válida por cuanto garantiza el principio de economía procesal”3. Por ende, en la medida en que por medio de la toma de copias o la revisión del expediente los sujetos procesales efectivamente logran enterarse de las decisiones que se toman en el desarrollo de un proceso de responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, y pueden, en consecuencia, hacer uso del derecho a la defensa y la contradicción, esta jefatura concluye que esta modalidad de notificación por conducta concluyente en forma alguna resulta violatoria del derecho al debido proceso de los sujetos procesales ni a lo ordenado por el principio de publicidad.

4. Solicitud Por las razones expuestas, el jefe del ministerio público le solicita a la Corte Constitucional que se declare INHIBIDA para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso segundo del artículo 59 de la Ley 1476 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.

De los Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación ABG/JJSR 3 Sentencia C-1076 de 2002 (M. P. Clara Inés Vargas Hernández). 11