PGN - FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Necesidad y conveniencia públ

Bogotá, D.C., enero 10 de 2001 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 3o.

(parcial) del artículo 1o. de la Ley 573 de 2000, "Mediante la cual se reviste al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias en aplicación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución".

Actor: ERNESTO REY CANTOR

Magistrado Sustanciador: Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA

Expediente No. D-3033 Concepto No. 2410 Una vez esa Alta Corporación admitió los impedimentos al señor Procurador General de la Nación y al Viceprocurador, en cumplimiento de la Resolución No. 424 del 22 de noviembre de 2000 proferida por el señor Procurador General de la Nación, procedo a rendir concepto en el asunto de la referencia.

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40-6, 95-5 y 2421 de la Carta, el ciudadano ERNESTO REY CANTOR, le ha solicitado a esa Honorable Corporación que declare parcialmente inconstitucional el artículo 1o. de la Ley 573 de 2000.

II. TEXTO DE LO ACUSADO Se transcribe la norma parcialmente acusada, subrayando las expresiones demandadas: "Artículo 1o. Facultades extraordinarias. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas

facultades extraordinarias para que, en el término de quince (15) días contados a partir de la publicación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley para: (...) "3. Modificar la estructura de la Fiscalía General de la Nación, modificar el régimen de funciones y competencias internas; modificar el régimen de carrera previsto para los servidores de esta entidad; modificar el régimen administrativo; dictar normas sobre el funcionamiento del Fondo de Vivienda y Bienestar Social y dictar normas sobre policía judicial en lo que no corresponde a las materias reguladas por los Códigos Penal y de Procedimiento Penal. Modificar la estructura del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, su régimen de funciones y competencias internas y el régimen administrativo y patrimonial".

III. NORMAS SUPERIORES PRESUNTAMENTE INFRINGIDAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Según el actor, el otorgamiento de facultades extraordinarias al Ejecutivo para modificar la estructura del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, su régimen de funciones y competencias internas y el régimen administrativo y patrimonial, es inconstitucional, puesto que la norma impugnada que contiene tal autorización se encuentra afectada de los

siguientes vicios formales:

1. Transgrede el canon 150-10 de la Carta, porque las facultades no fueron solicitadas por el Gobierno Nacional, es decir, el Presidente de la República, el Ministro de Justicia y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, sino por el Ministro de Gobierno.

Conforme a lo dispuesto en el canon 154 Superior, los Ministros por sí solos no tienen iniciativa legislativa, puesto que sin la firma del Presidente no constituyen Gobierno.

2. En la exposición de motivos del proyecto de ley no se consigna justificación alguna sobre la necesidad o la conveniencia de las facultades extraordinarias conferidas al Gobierno.

En la ponencia para primer debate se dejó constancia de este defecto y excluyeron del proyecto de ley las facultades referentes a la modificación del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses. Sin embargo, se infringió la ley Orgánica del Congreso, pues en el informe contentivo de la ponencia para primer debate no se incluyó el texto suprimido, ni se ofrecieron explicaciones sobre esta decisión. Por ende, no se cumplió con el deber de publicar la iniciativa previamente a la iniciación del primer debate, violándose los artículos 151 y 157 de la Carta Política, que sujetan el ejercicio de la actividad legislativa a las disposiciones del Reglamento del Congreso. Además, se presenta violación de los artículos 153, 157 y 158 del Reglamento del Congreso, puesto que tratándose de una cuestión fundamental, no existe prueba de que la Comisión Primera de la Cámara hubiera debatido la exclusión del texto referente a las facultades extraordinarias al Gobierno Nacional.

3. Se infringe el artículo 160 de la Ley Fundamental, por cuanto en la ponencia para segundo debate en el Senado se olvidó consignar la propuesta que hicieron los ponentes relacionada con la exclusión de facultades para modificar la estructura del Instituto de Medicina Legal

y Ciencias Forenses. Si bien las Comisiones Primeras Constitucionales de Senado y Cámara aprobaron en sesión conjunta la aludida modificación, la Plenaria de la Cámara en el segundo debate no hizo alusión a la manifestación hecha por los ponentes, sobre las atribuciones extraordinarias al Ejecutivo

para modificar dicha entidad pública.

IV. CONSIDERACIONES DEL VICEPROCURADOR GENERAL DE LA

NACION (E)

1. Competencia De conformidad con lo establecido en el numeral 4o. del artículo 241 de la Carta, le corresponde a la Corte Constitucional conocer de la presente demanda.

2. Sobre el incumplimiento del Gobierno en solicitar las facultades extraordinarias para modificar la estructura del Instituto de

Medicina Legal y Ciencias Forenses. Señala el actor que el numeral 3o. del artículo 1o. de la Ley 573 de 2000, es inconstitucional, puesto que en contravención a lo dispuesto en el canon 150-10 Superior, la iniciativa referente a la modificación de la estructura del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, no fue presentada por el Gobierno Nacional, esto es, por el Presidente de la República, el Ministro de Justicia y del Derecho y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, sino por el Ministro del Interior que, en su criterio, carece de competencia constitucional para presentar proyectos de ley. Para el Procurador el cargo es infundado y, por tanto, no está llamado a prosperar, puesto que para la solicitud de facultades extrordinarias al Congreso de la República no es menester que la iniciativa sea suscrita por el Presidente de la República, el Ministro del ramo y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública como intergantes del Gobierno. En efecto, si bien el artículo 115 de la Constitución dispone que el Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos, y que el Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en

cada negocio particular, constituyen el Gobierno, el artículo 200 de la misma obra dispone diáfanamente que "Corresponde al Gobierno, en relación con el Congreso: 1. Concurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos por intermedio de los ministros, ejerciendo el derecho de objetarlos y cumpliendo el deber de sancionarlos con arreglo a la Constitución...". La atribución del Gobierno de presentar proyectos de ley a través de sus ministros es corroborada por el inciso 2º del artículo 208 del Estatuto Superior, que textualmente prescribe que "Los ministros en relación con el Congreso, son voceros del Gobierno, presentan a las cámaras proyectos de ley, atienden las citaciones que aquellas les hagan y toman parte en los debates directamente o por conducto de los viceministros". No existe, entonces, obstáculo constitucional para que los Ministros, en su condición de voceros del Gobierno, presenten a consideración del Congreso de la República proyectos de ley, en particular, aquellos mediante los cuales se persigue que el órgano legislativo revista temporalmente al ejecutivo de atribuciones extraordinarias para legislar en las materias y con los propósitos que se le propongan. Se tiene, luego, que en el caso de la norma que se revisa el Ministro del Interior se encontraba plenamente autorizado por la Carta Política para presentar la iniciativa tendiente a obtener la autorización del Congreso de la República para modificar la estructura del Instituto de Medicina legal y Ciencias Forenses, su régimen de funciones y competencias internas y el régimen administrativo y patrimonial.

3. Sobre la ausencia de justificación de la necesidad y conveniencia pública en el otorgamiento de las facultades extraordinarias Expresa el actor que la disposición que se censura es contraria al artículo

150-10 de la Ley Suprema, por cuanto no existe constancia de que el Gobierno haya invocado y mucho menos justificado la necesidad y la conveniencia pública requeridas para solicitar las facultades extraordinarias; así mismo, tampoco existe evidencia de ello, dentro del trámite legislativo de la Ley 573 de 2000 ante el Congreso de la República. En criterio del Jefe del Ministerio Público la acusación debe ser desestimada por la Corte pues, como se explicará enseguida, el Gobierno cumplió con la exigencia constitucional de justificar razonablemente la solicitud de facultades extras fundado en la realidad histórica, fáctica e institucional existente en el momento en que se presentó el proyecto de ley que luego se convirtió en la Ley 573 de 2000. De conformidad con lo establecido en el artículo 150-10 de la Carta Política, el Congreso puede revestir temporalmente al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Lo anterior significa que la autorización excepcional para legislar no constituye una competencia ilimitada del legislativo, ya que procede únicamente cuando materialmente se presenten las condiciones que la Carta Política exige para su otorgamiento, en cuyo evento el Ejecutivo al momento de solicitar las facultades debe justificar los motivos que ameritan la delegación legislativa demostrando su necesidad o conveniencia pública ante el Congreso de la República, quien juzgará si las razones gubernamentales aducidas permiten conceder la habilitación extraordinaria. Sobre el particular la jurisprudencia constitucional ha expresado:

"La Constitución faculta al Congreso para revestir de precisas facultades al Presidente, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Es obvio que el Gobierno al solicitar las facultades debe, en el respectivo proyecto de ley, justificar suficientemente las razones que determinan su petición y que al Congreso dentro de la libertad política y la facultad discrecional de que es titular como conformador de la norma jurídica le corresponde sopesar y valorar dicha necesidad y conveniencia, más aún, cuando delega transitoriamente atribuciones que le son propias. Por lo tanto, debe presumirse que si otorgó las facultades es porque halló méritos suficientes para ello, a menos que se demuestre de manera manifiesta y ostensible que aquél obro caprichosamente, a su arbitrio y sin fundamento real alguno. No le es dable, a quien hace uso de la acción pública de inconstitucionalidad utilizar un metro para medir el grado y ámbito de la justificación de las facultades, pues como se dijo antes, existe un margen apreciable de discrecionalidad, que no de arbitrariedad, en cuanto a dicha justificación tanto en el Gobierno como en el Congreso". (Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-119 de marzo 21 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell). En el asunto bajo análisis es dable asumir que si el Congreso habilitó legislativamente al Ejecutivo para modificar la estructura del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, su régimen de funciones y competencias internas y el régimen administrativo y patrimonial, sencillamente fue porque

encontró suficientes fundamentos para delegarle temporalmente sus competencias constitucionales. No obstante lo anterior, a juicio de este Despacho la necesidad y la conveniencia pública se encuentran plenamente acreditadas en el presente caso, conforme se desprende de los antecedentes legislativos que reposan en el expediente. En efecto, en la exposición de motivos del proyecto de ley que luego se convirtió en la ley 573 de 200, se lee: "El recientemente anunciado fallo de inexequibilidad proferido por la Corte Constitucional en contra de las facultades contenidas en el artículo 120 de la Ley 489, hace previsible que existan en el inmediato futuro pronunciamientos en ese mismo sentido en relación con los decretos que desarrollaron esas facultades. Como parte de las mismas se dictaron normas para reestructurar a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría General de la República y a la Fiscalía General de la Nación, así como disposiciones de singular importancia en relación con el servicio exterior, la carrera diplomática, la supresión o modificación de regulaciones, procedimientos y trámites en aras de la eficiencia, eficacia y racionalización del gasto en la administración pública y el régimen de liquidación y disolución de las entidades públicas del orden nacional. "Mediante sendas comunicaciones los Señores Contralor General de la Nación (sic), Procurador General de la República (sic) y Fiscal General de la Nación, han hecho conocer del Gobierno nacional los perturbadores efectos que se seguirían de la declaratoria de inexequibilidad de las normas dictadas para reestructurar sus entidades, mismas que ya habían iniciado un proceso de transformación de

acuerdo a su nueva configuración. Estima el Gobierno Nacional que en razón a que la iniciativa legislativa de que gozan los titulares de esas dependencias no se extiende a la solicitud de facultades extraordinarias, y toda vez que lo anotado configura claramente el supuesto consagrado constitucionalmente para ellas, resulta necesario proceder a solicitar del Congreso Nacional facultades extraordinarias para expedir la normatividad que les permita a estos órganos del Estado llevar a cabo su reestructuración". Por lo tanto, no existe motivo válido que permita sostener que el Gobierno incumplió con el deber que le impone el canon 150-10 de la Carta, de justificar suficientemente la petición de facultades extraordinarias para legislar. Además, no es viable que las razones aducidas puedan ser controvertidas mediante la acción de inexequibilidad, tal como lo pretende el actor.

4. Supuesta inconstitucionalidad por infracción del Reglamento del

Congreso. El actor considera que la disposición acusada contraviene la Carta Política, puesto que en su aprobación no se observaron las prescripciones del Reglamento del Congreso atinentes a la presentación del informe de ponencia y, además, porque tampoco se cumplió con el mandato del canon 160 constitucional, que obligaba al ponente a incluir en la ponencia para segundo debate la propuesta referente a la exclusión de facultades para modificar la estructura del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses. Estas tachas de inconstitucionalidad tampoco están llamadas a prosperar, puesto que se encuentran soportadas en una lectura equivocada de los preceptos reglamentarios y constitucionales que el actor cita como

infringidos. Veamos por qué: En cuanto respecta a la presunta vulneración de los artículos 153, 156, 157 y 158 del Reglamento del Congreso, atinentes al plazo para rendir ponencia, su presentación y publicación, la iniciación del debate y la discusión de la ponencia, se advierte que de su tenor literal no se desprende la obligación del ponente de incluir en su informe de ponencia para primer debate, el texto del proyecto con la supresión de los apartes relativos a la modificación de la estructura del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses. En efecto, si se repara en el contenido de las mencionadas normas orgánicas se observará que el informe de ponencia constituye un requisito reglamentario que permite abrir la discusión y análisis de las propuestas sometidas a la consideración de las células legislativas. Y como simplemente se trata de una presentación justificada que hace un Congresista de determinada iniciativa, carece del carácter vinculante que le atribuye el actor. De ahí que las modificaciones, supresiones o adiciones propuestas por el ponente no implican la reforma automática, y sin discusión, del proyecto de ley que es sometido a consideración del Congreso, puesto que es menester que se surta el debate en la comisión constitucional competente mediante el examen concienzudo de los asuntos que forman parte de la iniciativa. A este respecto valga recordar que la Corte Constitucional le ha otorgado singular importancia a los debates sobre los proyectos de ley, a los que concibe como la exposición de ideas, criterios y conceptos diversos y hasta contrarios y la confrontación seria y respetuosa entre ellos; el examen de las

distintas posibilidades y la consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones que habrá de tener la decisión puesta en tela de juicio. En criterio del Alto Tribunal, el debate exige deliberación, previa a la votación e indispensable para llegar a ella. Ahora bien, en el informe de ponencia para primer debate del proyecto de ley que luego se convirtió en la Ley 573 de 2000, -que valga decirlo, fue presentado conjuntamente por los miembros de las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes de ambas Cámarasno se consignó ninguna reserva de los miembros de la comisión en torno a las facultades para modificar la estructura del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses. Aparece simplemente una constancia del Senador Héctor Helí Rojas, que en su condición de ponente, hizo algunas observaciones individuales cuestionando el otorgamiento de dichas facultades. En consecuencia, la disposición que se examina en la presente oportunidad no contraviene la Carta Política, puesto que en su tramitación se cumplió cabalmente con la exigencia constitucional consagrada en el canon 160 Fundamental, in fine, que ordena que todo proyecto de ley debe tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo; además se le dio el curso correspondiente en las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes de Senado y Cámara que, según se anotó, lo discutieron conjuntamente. De otra parte, es claro que si la exclusión de facultades para modificar la estructura del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses no fue abordada por las Comisiones Primeras Constitucionales, no hay razón para pensar que existe infracción del artículo 160 de la Carta, como quiera que la

exigencia de que el informe de cámara plena para segundo debate consigne la totalidad de las propuestas, solamente opera para las que fueron consideradas efectivamente por las células legislativas. Por lo anteriormente expuesto, se le solicitará a la Corte Constitucional que declare la constitucionalidad del numeral 3o., en lo acusado, del artículo 1o. de la Ley 573 de 2000, restringiendo el alcance del pronunciamiento a los motivos de orden formal alegados por el demandante.

V. CONCLUSIÓN En mérito de lo expuesto, el Viceprocurador General de la Nación (E) solicita a la Honorable Corte declare la CONSTITUCIONALIDAD del fragmento "Modificar la estructura del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, su régimen de funciones y competencias internas y el régimen administrativo y patrimonial", contenido en el numeral 3o. del artículo 1o. de la Ley 573 de

2000. De los Señores Magistrados, ALBERTO HERNÁNDEZ ESQUIVEL Viceprocurador General de la Nación (E) DBM/LEAT/ncdem.