PGN - FALLA DEL SERVICIO - No se vislumbró que sea imputable a entidad demandada por deficienci

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-Responsabilidad por omisión administrativa al no ejercer control sobre contrato de obra RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN-En caso de inundaciones según Jurisprudencia del Consejo de Estado BIENES INMUEBLES-Su propiedad puede acreditarse con certificado de libertad según Sentencia del Consejo de Estado DERECHO DE PROPIEDAD-No fue acreditado respecto a inmueble/CONTRATO DE COMPRAVENTA-Se allegó prueba de su título pero no del modo Como el folio de matrícula correspondiente al predio denominado El Porvenir que conforme a la escritura de compraventa es el No. 068-7230 no fue aportado al proceso, debería concluirse que el derecho de propiedad no fue acreditado respecto de ese inmueble .Debe agregarse que en el dictamen que se aportó con la demanda en relación con ese predio se indica como folio de matrícula el No. 066-0015888, en el cual no aparece inscrita la escritura pública de compraventa a favor del actor, pero si la resolución 00611 de 27 de agosto de 1997 del INCORA (ver sello de oficina de registro en parte final de la resolución), que adjudicó el inmueble al señor… quien lo vendió al demandante… por la mencionada E.P. 1129. Así las cosas, se allegó prueba del título –compraventa-, pero no del modo. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA-El llamado a responder es CORMAGDALENA Se aduce en la demanda que CORMAGDALENA incumplió su deber de vigilar el contrato 00043 de 2006, lo que condujo a que se ocasionara el daño en su inmueble. Como quiera

que se atribuyan omisiones de la demandada, la Corporación Autónoma se encuentra legitimada por pasiva. PRUEBAS-No acreditan la existencia de presupuestos de responsabilidad patrimonial de demandada/BIEN INMUEBLE-No se probó su propiedad al no aportarse folio de matrícula inmobiliaria De las pruebas allegadas al proceso, debe concluir el Ministerio Público que las pretensiones no tienen vocación de prosperidad. Si bien se acreditó que el 9 de noviembre de 2010 se rompió el dique en el sitio El Roble y que el contrato 00043 de 2006 suscrito por CORMAGDALENA tenía por objeto la construcción de obras para el control de inundaciones en el sector de El Roble, municipio de Morales (Bolívar), lo cierto es que no se acreditaron los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la demandada, esto es, el daño y la imputación. En primer término, se destaca que, como se consignó en párrafo precedente, no se acreditó la propiedad del inmueble denominado Porvenir, pues no se aportó folio de matrícula inmobiliaria…. Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 Expediente No. 51.802 (680012333000 2013 00135 01) DICTAMEN PERICIAL-Sobre la eficacia probatoria según jurisprudencia del Consejo de Estado DICTAMEN PERICIAL-Aportado con demanda no prueba el daño cuya reparación se solicita/DICTAMEN PERICIAL-No cumple con los requisitos para su

valoración/DAÑO-No se demostró que se pueda imputar a entidad demandada …Adicionalmente, en punto a la prueba del daño debe advertir el Ministerio Público que el dictamen aportado con la demanda no tiene la virtualidad de acreditar el daño cuya reparación se solicita, toda vez que pese a que el perito señaló en el juramento que lo rindió con base en los conocimientos como Ingeniero Agrónomo, lo cierto es que no existe en su contenido fundamento alguno de las afirmaciones que allí consigna, lo cual impide que se valore para efectos de prueba del daño y de la cuantificación de la indemnización.. …Los dictámenes allegados con la demanda y pese a la aclaración efectuada en audiencia, no permiten al Ministerio Público concluir la existencia del daño, pues carecen de la explicación y de los fundamentos de las afirmaciones. Si bien el Ingeniero…indicó el valor del daño por pérdida de las cosechas de Sorgo y de Pasto, al hacer la aclaración en audiencia sostuvo que tomó en cuenta el valor de pasto Brachiaria y Angleton -no menciona el sorgo-, y las reses que podían alimentarse de acuerdo con información de CORPOICA y con base en eso hizo los cálculos; que también tuvo en cuenta los costos de instalación de pasto.No aportó documentación que sustente su dicho, esto es, la información técnica que refiere, ni el valor de las semillas, el valor de la cosecha, los precios del mercado, ni siquiera acredita que efectivamente los predios estaban cultivados y que la inundación en noviembre de 2010 produjo su pérdida en los porcentajes que

señala en los documentos, de ahí que en concepto del Ministerio Público no cumple con los requisitos para su valoración y, por ende, no puede servir de fundamento para acreditar el daño, ni la cuantificación del perjuicio reclamado. Como quiera que el daño lo hace consistir la demanda en la pérdida de las cosechas, debía probarse ese hecho, lo cual requería los documentos de compra de semilla, inspección o fotografías de los predios con anterioridad a los hechos, ofertas o contrato de venta o prueba de los animales que se alimentaban del mismo, pero nada de eso se allegó. Así las cosas, el daño no se demostró con los dictámenes y las fotografías tampoco resultan suficientes para tales efectos, en tanto y en cuenta no prueban el estado previo a la inundación, esto es, que efectivamente estaba sembrado y las cosechas se perdieron. De otro lado, aun aceptando, en gracia de discusión, que los predios del actor fueron inundados por razón del rompimiento del dique en el sector El Roble y que con ello se produjo la pérdida de cosechas, debe señalarse que no existe prueba de imputación de ese daño a la entidad demandada. FALLA DEL SERVICIO-No se vislumbró que sea imputable a entidad demandada por deficiencias en ejecución de obra/PRUEBA TÉCNICA-Al no aportarse no se determinó que se haya presentado daño por deficiencias en ejecución de obra/ DAÑO ANTIJURÍDICO-Lo sucedido obedeció a un caso fortuito o de fuerza mayor por el invierno reinante en la región

Como quiera que de acuerdo con la demanda y la jurisprudencia del Consejo de Estado el régimen de responsabilidad en estos eventos es el de la falla del servicio, se imponía a la parte actora, además de la prueba del daño, la acreditación fehaciente que el ente demandado incurrió en la falla, pues ésta no se presume. Si bien como señaló el 2 Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 Expediente No. 51.802 (680012333000 2013 00135 01) demandante y encontró probado el a-quo, se presentaron atrasos en la obra objeto del contrato 0043 de 2006 y la Veeduría Ciudadana presentó cuestionamientos, lo cierto es que la obra finalmente se recibió en agosto de 2007 y no se probó que el dique se rompió 3 años después, como consecuencia de fallas en la ejecución de la obra. Echa de menos el Ministerio Público la prueba técnica que permita sostener sin dubitación alguna que esa demora en avances o modificaciones llevaron al rompimiento del dique. No basta con la acreditación de irregularidades o atrasos en la ejecución, sin que se acredite plenamente que la obra se ejecutó de manera irregular que no cumplió con el objeto, máxime porque de acuerdo con el informe final del contrato en agosto de 2007 se sugiere que se tomaron medidas para solucionar las recomendaciones y deficiencias que había advertido la interventoría. No se probó que la causa del rompimiento del dique fuera alguna falla en la obra objeto del contrato 00043 de 2006, pues el oficio del IDEAM al que se refiere el

apelante no da cuenta de la cota del rio Magdalena el 9 de noviembre de 2010 en el sitio de los hechos El Roble, porque tal como se lo comunicó la entidad al abogado la información que el Instituto daba lo era respecto de la Estación de Gamarra Magdalena y no en el Municipio de Morales Bolívar, por lo tanto no puede sostenerse, como hace la parte actora en la impugnación, que conforme a esa certificación como el 9 de noviembre de 2010 no se superó la cota de desbordamiento, entonces la causa del rompimiento del dique y, por ende, de la inundación de los predios, fue la obra deficiente. No es posible arribar a esa conclusión con base en la prueba que no indica la situación del sitio de los hechos. Sin la prueba técnica que estableciera de manera particular y precisa que el rompimiento del dique el 9 de noviembre de 2010 en el sitio El Roble tuvo como causa deficiencias en la obra ejecutada entre los años 2006 y 2007, no es posible jurídicamente imputar el daño a la demandada por una posible omisión en la vigilancia de ese proceso de contratación. Por el contrario, teniendo en cuenta que por decreto 240 de 9 de noviembre de 2010 la ola invernal condujo a que se declarara alerta roja en la región y que en esa época, como es hecho notorio, se presentó el fenómeno de la niña en todo el país, válidamente puede inferirse que la causa del rompimiento del dique pudo ser el aumento anormal de las lluvias que condujeron al desbordamiento del río Magdalena en ese sitio, configurándose un hecho constitutivo de fuerza mayor, pues resultaba

imprevisible, irresistible y ajeno a la demandada toda vez que no se probó que para noviembre de 2010 existiera alguna falla alguna en la obra objeto del contrato 00043 de 2006 3 Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 Expediente No. 51.802 (680012333000 2013 00135 01)

PROCURADURÍA PRIMERA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO CONCEPTO No. 092 / 2015

Bogotá, D.C., 7 de mayo de 2015.

SEÑORES

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente Doctor JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

E. S. D.

EXPEDIENTE: 51.802 (680012333000 2013 00135 01)

Acción de Reparación Directa

ACTOR: JUAN ALBERTO GONZÁLEZ PALLARES

CONTRA: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL RIO

GRANDE DE LA MAGDALENA CORMAGDALENA

I. OBJETO Audiencia de Alegaciones 7 de mayo de 2015 10.00 am

II. ANTECEDENTES 1.1. Demanda.- El señor Juan Alberto González Pallares demandó1 a la Nación - Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena Cundinamarca CORMAGDALENA2, para que se le declarara responsable por la omisión administrativa al no ejercer el eficiente y oportuno control sobre el contrato de

obra No. 0 – 00043, calendado 4 de julio de 2006, cuyo objeto era la construcción de obra para el control de inundaciones en el sector El Roble, municipio de Morales (Bolívar), lo cual condujo a pérdidas y daños en los pastos en las fincas El Porvenir, Soplaviento y Bella María. Solicitan que, como consecuencia, se le condene a pagar a favor del actor por perjuicios materiales la suma de $307.100.400. y por perjuicios morales 100 smlm (conforme a la corrección de la demanda fls. 262 a 269 c. 1). Hizo referencia a la ejecución del contrato; dice que se solicitó a la Corporación Autónoma tomar medidas para mitigar inundaciones y seguir recomendaciones de la facultad de Ingeniería de la Universidad Nacional, lo cual no fue tomado en cuenta; que se presentaron anomalías e irregularidades en la construcción; que 1 No aparece constancia de presentación de la demanda, únicamente el acta de reparto de 7 de febrero de 2013 fl. 256 c. 1. 2 La demanda solo se admitió contra CORMAGDALENA y se rechazó en relación con la Nación (fls. 284 a 285 vto. c. 1) 4 Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 Expediente No. 51.802 (680012333000 2013 00135 01) se dejó constancia que el contratista incumplió porque no utilizó la maquinaria exigida, que también se evidenciaron diferencias entre la obra ejecutada y la

cobrada por el contratista; que el 27 y 28 de septiembre de 2010, a través de derechos de petición del actor y otros, se puso en conocimiento de CORMAGDALENA el inminente riesgo a que estaba sometida la isla del Municipio de Morales si no se tomaban las medidas urgentes para intervenir o hacer obras de mitigación a la muralla que había construido en el sitio El Roble conforme al contrato 00043 de 2006, que de romperse la muralla se afectarían 50000 hectáreas y más de 10000 personas. Que el 2 de febrero de 2011 se remitió derecho de petición a la Directora para la Atención y Prevención de Desastres quien lo trasladó a otras autoridades. El IDEAM al dar respuesta señala que el 9 de noviembre de 2010 a las 6 am el nivel del río era de 7:00, muy por debajo de la cota de desbordamiento fijada en la estación de Gamarra que correspondía a 7.72 metros; agrega que ello demuestra que el rompimiento de la muralla no se debió al desbordamiento del río, sino porque las alcantarillas no resistieron la presión de las aguas por la mala calidad de los trabajos, porque además de estar mal compactado el dique construido con materiales de baja calidad, no se hicieron reforzamientos en los cabezales de las alcantarillas según lo establecido en los estudios que sirvieron de base para suscribir el contrato; que la secretaria de Veeduría Ciudadana manifestó que después del 9 de noviembre de 2010, en los días subsiguientes, los ganaderos de la Isla de Morales comenzaron a sufrir perjuicios ocasionados por la inundación.

Sostuvo que como consecuencia de la omisión administrativa de los entes demandados y de la inactividad de los órganos de control, se ocasionó la pérdida de la totalidad del capital de trabajo del actor. 1.2. Contestación de la demanda. (fls. 301 a 322 c. 1). Se pronunció sobre los hechos, se opuso a las pretensiones alegando que no hubo falla en el servicio pues ha cumplido con las funciones que le imponen la Constitución y la ley, sin que exista nexo causal entre la acción u omisión de la entidad y el daño producido por causa natural: la ola invernal que golpeó al Municipio de Morales y a toda Colombia.

Propuso como excepciones: a) caducidad de la acción, porque el perjuicio aparentemente se causó en los años 2006 y 2007 tiempo de ejecución de la obra; b) fuerza mayor porque fue el fenómeno de la niña que constituyó un desastre natural en todo el país, por el cual se expidió el decreto 4580 de 7 de diciembre de 2010 que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica.

Como fundamentos de defensa adujo que no existe daño antijurídico ocasionado por el Estado; que la demanda cumplió con todas sus funciones; la responsabilidad por inundaciones es excepcional; que no se determinó si se presentó la falla, la fecha exacta; y que no existe nexo de causalidad 1.3. La sentencia de primera instancia. (fls. 627 a 636 c. Consejo de Estado) El Tribunal Administrativo de Santander3 negó las pretensiones de la demanda y 3 Sentencia de 29 de mayo de 2014. 5 Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado.

Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 Expediente No. 51.802 (680012333000 2013 00135 01) condenó en cosas a la parte actora fijando como agencias en derecho la suma equivalente al 1% de las pretensiones. Encontró probado el daño con las fotografiáis reconocidas en audiencia de pruebas, así como la evaluación del daño conforme a documentos anexo a la demanda que fue objeto de contradicción. Se refirió al contrato 00043 de 2006, los requerimientos de la interventoría al contratista, las modificaciones en los diseños de la construcción de la obra, el informe del actor a CORMAGDALENA sobre el peligro de inundación, el informe final de la interventora de la obra sobre la ejecución del contrato y al rompimiento del dique construido en virtud del contrato 00043 de 2006 ocurrido el 9 de noviembre de 2010 que causó la inundación del 70 - 80 % del municipio de Morales y que ese día el río estaba por debajo de la cota de desbordamiento; y señala que por decreto 240 de 10 de noviembre de 2010 se declara la alerta roja en el municipio de Morales por el fuerte invierno. Sostiene el a-quo que si bien se presentaron inconvenientes y retrasos en la ejecución del contrato y el coordinador de la interventoría requirió al contratista para que tuviera en cuenta las irregularidades advertidas, debiendo éste realizar modificaciones quedando pendientes algunas actividades para garantizar durabilidad del dique construido, pero que el fenómeno natural que se presentó en todo el país permitía concluir

que estaba ante una fuerza mayor que exonera de responsabilidad. Analizó el concepto de fuerza mayor, como hecho exterior a las partes imprevisible e irresistible. Se refirió a los aspectos hidrométricos de los términos de referencia, a la certificación del IDEAM que indica que en los primeros 9 días de noviembre de 2010 el agua del río Magdalena ascendió 0.5 metros en promedio, sobrepasando la cota el 15 de noviembre para desbordarse el 21 de ese mes y año, lo cual para el Tribunal demostraba la tendencia al aumento de carácter irresistible del hecho dañino, a lo cual dijo que debía sumarse el fenómeno de la niña el que no tenía precedente de tal magnitud, lo que obligó a declarar el estado de emergencia económica, social y ecológica por decreto 4850 de 2010, declarado exequible por sentencia C-156 de 2011. Concluyó que la inundación de la región del municipio de Morales obedeció a que los niveles del río iban en ascenso y las lluvias permanentes y en niveles sin precedentes hicieron que colapsara fácilmente el sistema de drenaje ocasionando la ruptura del dique construido por CORMAGDALENA, siendo este hecho que generó el daño notoriamente irresistible para la entidad demandada; que los hechos no se pueden mirar de manera aislada, concentrándose solamente en las omisiones de CORMAGDALENA en la etapa de ejecución de la obra de construcción del dique, porque se probó la existencia de una causal de exclusión de responsabilidad. 1.4. Apelación. (fls. 641 a 674 c. Consejo de Estado). La parte actora impugnó para

que se revocara y en su lugar se accediera a las pretensiones. Se refirió a los informes de Avance de interventoría No. 2 al No. 7 conforme a los cuales los diseños de la Universidad Nacional fueron modificados, así como el 6 Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 Expediente No. 51.802 (680012333000 2013 00135 01) Informe Final de Interventoría de agosto de 2007 conforme al cual la ejecución terminó vencidos los plazos y se hacen recomendaciones al contratista; dice que el 6 de mayo de 2008 CORMAGDALENA declara recibido y liquidado el contrato 00043 de 2006 y señala que el 19 de agosto de 2007 se suscribió acta de recibo definitivo. Sostiene el apelante que hubo falla del servicio porque se recibieron las obras sin tener en cuenta las conclusiones y recomendaciones del informe final de interventoría. Argumentó que la demandada omitió seguir las recomendaciones del interventor el 19 de agosto de 2007 y trajo a colación también el oficio UMNG-COO-1010-07 de 9 de marzo de 2007, donde el interventor requirió al contratista, que fueron la causa del rompimiento de la obra que había sido diseñada para evitar la inundación de los predios de El Roble, pues se rompió la muralla sin que se hubiera superado la cota de inundación. Agrega que la omisión de la entidad consintió en no brindarle una adecuada vigilancia a la contratación suscrita, el

colapso de la obra no se dio por fuerza mayor o caso fortuito, pues el hecho debería ser imprevisible e irresistible y en este caso no se dan los elementos porque la situación fue advertido por medio de derechos de petición y por la interventoría.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 2.1. Problema Jurídico. Consiste en determinar si CORMAGDALENA es administrativa y extracontractualmente responsable por los perjuicios que sufrió la parte actora por la anegación de los predios de su propiedad debido al rompimiento del dique en el sector El Roble, porque presuntamente omitió la supervisión del contrato de obra pública 0043 de 2006, o si, por el contrario, la causa del daño fue la fuerza mayor de la ola invernal.

2.2. Caducidad. El daño cuya indemnización se reclama lo constituye la inundación y destrucción de los inmuebles del actor lo cual, de acuerdo con lo alegado en la demanda, tuvo lugar el 9 de noviembre de 2010. De ahí que los 2 años para interponer la acción de reparación directa caducarían el 9 de noviembre de 2012. Se surtió trámite de conciliación extra judicial por solicitud radicada el 7 de noviembre de 2012, habiéndose expedido la constancia el 4 de febrero de 2013 (fls. 14 a 16 c. 1. Se advierte que los documentos que se allegaron a fls. 271 a 282 corresponden a otra persona y no al actor). Para la fecha de radicación de la solicitud 7 de noviembre de 2012 faltaban por transcurrir 2 días para que se cumplieran los 2 años desde el acaecimiento del

hecho dañoso. El cómputo de esos dos días se reanuda a partir del día siguiente de la expedición de la constancia que fue 4 de febrero de 2013, esto es, el 6 de febrero de 2013 (miércoles) se cumplía el término de 2 años para accionar oportunamente. 7 Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 Expediente No. 51.802 (680012333000 2013 00135 01) Ni en el libelo, ni en la radicación aparece sello con la fecha de presentación de la demanda, solo el acta de reparto efectuado el 7 de febrero de 2013, fecha que fue tenida en cuenta por al a-quo como la de presentación de la demanda. Se observa, entonces, que a pesar de que en la audiencia inicial se decidió lo relativo a la caducidad concluyendo que la demanda se interpuso oportunamente, -sin que se hubiere recurrido la decisión-, el término se contabilizó de manera errada porque inicialmente los 2 años para accionar se contabilizaban entre el 9 de noviembre de 2010 y el 9 de noviembre de 2012, no el 10 de noviembre de ese año. Y la constancia de conciliación se expidió el 4 de febrero y no el 7 de febrero por cuanto la que obra a folio 280 no corresponde a quien aquí actúa como demandante. No obstante lo anterior y en el evento en que el Consejo de Estado considere que no se configuró la caducidad, porque el daño se consolidó durante los días

siguientes -como afirma Veeduría Ciudanía con oficio de 22 de octubre de 2012 allegado con la demanda (fl. 254 c. 1)- el Ministerio Público presenta las siguientes consideraciones de fondo: 2.3. Precedente La SECCION TERCERA - SUBSECCIÓN A, en sentencia de 12 de septiembre de

2012. Radicación número: 15001-23-31-000-1995-05018-01(21245), precisó en punto a la responsabilidad en caso de inundaciones lo siguiente: “La Sala, de tiempo atrás ha dicho que la falla del servicio ha sido en el derecho colombiano, y continua siendo, el título jurídico de imputación por excelencia para desencadenar la obligación indemnizatoria del Estado; en efecto, si al Juez Administrativo le compete una labor de control de la acción administrativa del Estado y si la falla del servicio se configura, en últimas por el incumplimiento o el cumplimiento defectuoso de un deber a su cargo, no hay duda de que se trata del mecanismo más idóneo para desencadenar la responsabilidad patrimonial de naturaleza extracontractual4. (...) Se le exige al Estado la utilización adecuada de todos los medios de que está provisto, en orden a cumplir el cometido constitucional en el caso concreto; si el daño se produce por su incuria en el empleo de tales medios, surgirá su obligación resarcitoria; por el contrario, si el daño ocurre pese a su diligencia, no podrá quedar comprometida su responsabilidad. (...) Respecto de la falla del servicio por omisión de la Administración en el cumplimiento de una

obligación a su cargo, la Sala ha expuesto:

“En relación con la responsabilidad del Estado por omisión, ha considerado la Sala que para la prosperidad de la demanda es necesario que se encuentren acreditados los siguientes requisitos: a) la existencia de una obligación legal o reglamentaria a cargo de la entidad demandada de realizar la acción con la cual se habrían evitado los perjuicios5; 4 (pie de página de la cita) Sentencias del 13 de julio de 1993, expediente No. 8163 y del 10 de marzo del 2011, expediente 17.738, entre muchas otras. 5 (pie de página de la cita) Sentencia del 23 de mayo de 1994, exp: 7616. 8 Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 Expediente No. 51.802 (680012333000 2013 00135 01) b) la omisión de poner en funcionamiento los recursos de que se dispone para el adecuado cumplimiento del deber legal, atendidas las circunstancias particulares del caso; c) un daño antijurídico, y d) la relación causal entre la omisión y el daño6. Frente a este último aspecto, la Sala, con apoyo en la doctrina, que a su vez se inspiró en la distinción realizada en el derecho penal entre delitos por omisión pura y de comisión por omisión, precisó que en este tipo de eventos lo decisivo no es la existencia efectiva de una relación causal entre la omisión y el resultado, sino la omisión de la conducta debida, que de haberse realizado habría interrumpido el proceso causal impidiendo la producción de la lesión7.

No obstante, cabe señalar que la Sala ha considerado que a pesar de que es deber del Estado brindar protección a todas las personas residentes en el país, no le son imputables todos los daños a la vida o a los bienes de las personas causados por terceros, porque las obligaciones del Estado son relativas8, en tanto limitadas por las capacidades que en cada caso concreto se establezcan, dado que “nadie está obligado a lo imposible”9. Aunque, se destaca que esta misma Corporación en providencias posteriores ha aclarado que la relatividad de las obligaciones del Estado no excusa su 6 (pie de página de la cita) Sentencia de 26 de septiembre de 2002, exp: 14.122. 7 (pie de página de la cita) “...conforme a los principios decantados por la jurisprudencia nacional, la relación de causalidad sólo tiene relevancia para el derecho cuando responde a criterios de naturaleza jurídica, más allá de la simple vinculación física entre un comportamiento y un resultado; así, no parece necesario recurrir al análisis de la “virtualidad causal de la acción”, propuesto por el profesor Entrena Cuesta, para reemplazar el citado elemento de la obligación de indemnizar, sin perjuicio de que dicho análisis resulte útil para demostrar, por la vía de un argumento activo, el nexo adecuado existente entre la omisión y el daño producido. A ello alude, precisamente, la determinación de la posibilidad que tenía la administración para evitar el daño”. Sentencia de 21 de febrero de 2002, exp:12.789. 8 (pie de página de la cita) Precisión realizada por la Sala en providencia de 10 de agosto de 2000, exp. 11.585.

9 (pie de página de la cita) Así, por ejemplo, en sentencia de 11 de octubre de 1990, exp. 5737, dijo la Sala “Es cierto que en los términos del artículo 16 de la Constitución Política las autoridades están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra y bienes y que a partir de este texto se fundamente la responsabilidad del Estado, pero también lo es que esa responsabilidad no resulta automáticamente declarada cada vez que una persona es afectada en tales bienes pues la determinación de la falla que se presente en el cumplimiento de tal obligación depende en cada caso de la apreciación a que llegue el juzgador acerca de las circunstancias de tiempo, modo y lugar, como se hubieren sucedido los hechos así como de los recursos con que contaba la administración para prestar el servicio, para que pueda deducir que la falla se presentó y que ella no tiene justificación alguna, todo dentro de la idea de que "nadie es obligado a lo imposible". Así lo ha reconocido en varias oportunidades esta Sala y al efecto puede citarse la sentencia del 7 de diciembre de 1.977 en donde dijo: "Hay responsabilidad en los casos en que la falta o falla administrativa es el resultado de omisiones actuaciones, extralimitaciones en los servicios que el Estado está en capacidad de prestar a los asociados, mas no en los casos en que la falta tiene su causa en la imposibilidad absoluta por parte de los entes estatales de prestar un determinado servicio". (Exp. N° 1564, Actor: Flota La Macarena, Anales, Segundo Semestre 1.977, pág. 605). Si bien es cierto que en esta materia el juez de la administración debe tener en

cuenta que "la pobreza [del Estado] no lo excusa de sus obligaciones", ello no quiere decir que en cada caso concreto no deba tener en cuenta por ejemplo, las disponibilidades con que pueda disponer el ente demandado para cumplir con las funciones que le correspondan, como sería en eventos como de sub - lite, la consideración de la imposibilidad de tener fuerza policial disponible en forma más o menos permanente en cada una de las cuadras en que están divididas las avenidas, calles y carreras de una ciudad como Bogotá y con mayor razón cuando una parte importante de aquella tiene que ser destacada en un lugar donde se estén desarrollando desórdenes o tumultos. Con esto, naturalmente no se quiere significar que la apreciación del juez sobre las anotadas circunstancias de tiempo, modo y lugar deba ser benigna (por el contrario, debe ser rigurosa), pero sin olvidar la máxima expuesta acerca de la no obligatoriedad a lo imposible y teniendo siempre presente que dicha máxima jamás debería utilizarse para justificar una indefensión de la administración al deber de protección a la vida de los ciudadanos, valor fundamental de un Estado de Derecho”. 9 Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 Expediente No. 51.802 (680012333000 2013 00135 01) incumplimiento, sino que debe indagarse en cada caso si en efecto fue imposible cumplir aquéllas que en relación con el caso concreto le correspondían10”11. (...) Como se observa, la referida Subsección B, a través de dos sentencias y con fundamento

prácticamente en las mismas pruebas que obran en el presente proceso, tuvo la oportunidad de