PGN - FALTA DISCIPLINARIA - Guarda relación directa con el desempeño del empleo o función por p

SALA DISCIPLINARIA Bogotá, enero dieciocho (18) de dos mil siete (2007) Aprobado en Acta de Sala No.1

Radicación: 161-3345 (030146189-06)

Disciplinado: MARTIN ANTONIO GARAVITO SUAREZ

Cargo y Entidad: Conductor Grado 08 IEMP

Quejoso: MARIA ROSALBA NAVARRETE Fecha queja: 2006-10-03

Fecha Hechos: 2006-05-31

Asunto: Conflicto de Competencias.

P. D. Ponente: Dr. ESIQUIO MANUEL SÁNCHEZ HERRERA Con fundamento en las atribuciones conferidas por el numeral 5º del artículo 22 del Decreto 262 de 2000, corresponde a la Sala Disciplinaria dirimir el conflicto de competencias de carácter negativo suscitado entre la Veeduría y el Instituto de Estudios del Ministerio Público, dentro de las diligencias radicadas con el número

030-146189/06. ANTECEDENTES PROCESALES En queja formulada por la señora María Rosalba Navarrete Arévalo (fls.4-6), denuncia que los servidores públicos Hernando Santos Garzón, Victor Julio Guayara y Antonio Garavito, amparados en su calidad de servidores de la Procuraduría General de la Nación, solicitaron tres créditos personales a la firma Credirey para adquirir mercancía, pero no la pagaron dentro del tiempo fijado y tampoco la devolvieron; y verificó que la dirección suministrada por los funcionarios no correspondía a su lugar de residencia, así como tampoco aportaron desprendibles de

pago para evitar que se advirtiera de la existencia de embargos. La Veeduría, mediante auto de agosto 22 de 2006, ordenó el inicio de la investigación disciplinaria contra los tres funcionarios. (fls. 39 y 40); y con auto de noviembre 2 de 2006, remite por competencia las diligencias al superior inmediato, aduciendo que la Sala Disciplinaria en decisión del 5 de octubre de 2006, proferida dentro del proceso No 161-3197 (030-99597-04) había señalado que la falta disciplinaria descrita en el artículo 35 numeral 11 de la Ley 734 de 2002, es una conducta de naturaleza leve y, de acuerdo a lo establecido en el art. 73 del Decreto 262 de 2000, la competencia para conocer en primera instancia los procesos disciplinarios por faltas leves que se adelanten contra los servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación, corresponde a los respectivos superiores inmediatos (fls 128 y 129). Las diligencias fueron repartidas a la Coordinación de Asesores en Contratación; a la División Financiera; al Instituto de Estudios del Ministerio Público, dependencias que figuran como superiores inmediatos de los señores Victor Julio Guayara, Hernando Santos Garzón y Martín Antonio Garavito, respectivamente. El Instituto de Estudios del Ministerio Público, mediante auto del 21 de noviembre de 2006, promovió el conflicto negativo de competencias, al considerar que la evaluación de la conducta ejecutada por los servidores públicos debe hacerse “dentro del contexto específico demarcado por el caso concreto en que se dio”, por lo

que no en todos los casos de incumplimiento de obligaciones se debe calificar la falta como leve, pues las circunstancias dadas en cada caso pueden variar esta calificación, como sucede en la conducta que se le endilga al señor Martín Antonio Garavito Suárez quien habría empleado “artimañas” y engaños en contra de la firma Credirey que concedió el crédito, lo que implica un actuar doloso que incluso puede ser calificado como falta gravísima conforme al artículo 48.1 C.U.D. por corresponder la acción cuestionada a la descripción típica de la estafa (fls. 131-134). CONSIDERACIONES DE LA SALA Previo a resolver el intríngulis jurídico la Sala debe dejar constancia que de ninguna manera las manifestaciones efectuadas en esta decisión constituyen juicios de responsabilidad o de culpabilidad del denunciado, pues corresponde a las instancias valorar con imparcialidad el comportamiento de la persona investigada. El análisis se hace por la necesidad de verificar si se está frente a una presunta falta leve o grave y para ello es menester los presupuestos que la misma ley expresa. Por lo tanto las afirmaciones deben entenderse en el contexto objetivo de lo típico. Corresponde a la Sala resolver la controversia suscitada entre la Veeduría y el Instituto de Estudios del Ministerio Público, con el objeto de determinar la competencia para continuar con la investigación adelantada contra el servidor público de esta entidad Martín Antonio Garavito Suárez. Sea lo primero señalar que el artículo 73 del decreto 262 de 2002, estableció: “La competencia para conocer en primera instancia los procesos disciplinarios por faltas leves, que se adelanten contra los servidores de la Procuraduría corresponde a los

respectivos superiores inmediatos, salvo que esté asignada expresamente a otro funcionario de la Procuraduría”. El mismo artículo complementa: “La Veeduría conoce en primera instancia:...b) Los procesos disciplinarios que se adelanten por faltas graves, contra los servidores de la Procuraduría del nivel central, distintos de los mencionados en el artículo anterior. c) Los procesos disciplinarios que se adelanten por faltas gravísimas, contra los servidores públicos de la Procuraduría distintos a los mencionados en el artículo anterior”. Sobre el contenido y alcance de esta norma de competencia no existe divergencia entre la Veeduría y el Instituto de Estudios, por lo que resulta claro para ambas dependencias que es el superior inmediato del funcionario implicado quien conoce la investigación disciplinaria cuando se trate de faltas leves, y es la Veeduría la competente, en el evento que la conducta endilgada al funcionario del nivel central tenga el carácter de grave; por lo que debe entrar la Sala Disciplinaria a determinar si, dadas las circunstancias iniciales esbozadas en la queja y en los elementos probatorios recaudados hasta este momento dentro de la investigación disciplinaria seguida contra el señor Martín Antonio Garavito, se califica la falta como leve o grave. De acuerdo al contenido de la queja formulada por la señora María Rosalba Navarrete Arévalo, se obtiene que los servidores públicos Hernando Santos Garzón, Victor Julio Guayara y Antonio Garavito, solicitaron créditos personales a la firma Credirey para adquirir sendos televisores marca Samsung de 29 pulgadas, bienes

que fueron entregados en la dirección suministrada por los funcionarios, pero al no cumplir con los pagos acordados, la compañía solicitó la devolución de estos bienes, ante lo cual los funcionarios alegaron “ya no tienen la mercancía porque la regalaron”; además, en las direcciones suministradas no habitan los implicados. Con base en el contenido de la queja, el Instituto de Estudios del Ministerio Público sostuvo en apartes de la providencia del 21 de noviembre de 2006, que la conducta descrita y por la cual se investigaba al señor Martín Antonio Garavito, podía enmarcarse dentro de las faltas gravísimas contenidas en el artículo 48.1, al considerar que se configuraba la conducta objetiva descrita en el código penal como estafa, puesto que los funcionarios involucrados habrían actuado dolosamente al emplear artimañas para apoderarse de los bienes recibidos en crédito. Esta Sala Disciplinaria estima pertinente señalar que la falta disciplinaria guarda relación directa con el desempeño del empleo, cargo o función por parte del servidor público, los comportamientos reprochados a los servidores públicos se articulan con los deberes funcionales asignados, pues la finalidad de la norma disciplinaria no es otra que la garantía de la función pública, la cual se desarrolla con arreglo a los principios mínimos de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. Por tanto, el comportamiento reprochable ejecutado por la persona que tiene la calidad de servidor público pero actúa en su órbita privada y cuya conducta en principio es ajena al servicio público prestado y al cargo desempeñado, no es una

acción que transite en los linderos del orden disciplinario por no estar ligada a la función o cargo ejercido, y son las demás jurisdicciones las que, según la naturaleza de la acción cuestionada, deben entrar a impartir las decisiones que en derecho correspondan. Así las cosas, el servidor público a quien se le asigne la competencia en este evento deberá definir si la conducta tenía o no relación con el servicio y si fue realizada con ocasión o abuso del cargo o la función. El centro de la discusión no es ese, es determinar si la conducta central es grave o leve como las dependencias lo expresan. Ahora, es necesario precisar que en ocasiones excepcionales, la conducta que el servidor público realiza en su condición particular adquiere connotación disciplinaria por disposición expresa del legislador, tal como sucede en el caso de la prohibición contenida en el artículo 35 numeral 11, C.U.D. “incumplir de manera reiterada e injustificada obligaciones civiles, laborales, comerciales o de familia, impuestas en decisiones judiciales o admitidas en diligencia de conciliación”. Con esta prohibición, que en principio parecería ajena a los deberes públicos, el legislador pretende garantizar que el servidor público cumpla con las obligaciones adquiridas dado que como funcionario presta un servicio a la comunidad y por lo mismo es imagen de la entidad pública; pero en este punto se debe hacer una salvedad que permite explicar cuándo o en qué casos estamos en presencia de una conducta que, siendo de la órbita particular del funcionario, finalmente tiene trascendencia disciplinaria y merezca reproche, al respecto la Corte Constitucional al pronunciarse sobre un comportamiento de idéntico contenido que traía la ley 200 de

1995, dijo: “cabe aclarar que lo que se sancionaría disciplinariamente no sería el incumplimiento de una determinada obligación civil, comercial, laboral o de familia, sino la sistemática vulneración del orden jurídico por parte de un servidor público… En un momento dado, la acumulación de incumplimientos de las obligaciones legales por parte de un servidor público adquiere una entidad, una sustancia propia, distinta de la de cada uno de los hechos que configuran esa invariable actitud de desacato a las normas jurídicas. Es precisamente esa conducta autónoma y propia la que podría llegar a ser sancionada”1 Es este argumento de la Corte Constitucional el que permite explicar que la prohibición aludida no viola el principio de proporcionalidad, bajo el entendido que el funcionario debe observar un comportamiento probo y que la conducta merecedora de sanción disciplinaria no es el incumplimiento aislado de una obligación, sino la reiterada e injustificada desatención de sus compromisos, indicadores de una actitud dirigida a desacatar el ordenamiento jurídico. 1 Sentencia C 728 de 2000. Por esta razón, el sólo contenido de la queja formulada por la señora María Rosalba Navarrete Arévalo, que hace mención del incumplimiento de las obligaciones civiles o comerciales adquiridas por el señor Martín Antonio Garavito, no sería condición suficiente para adelantar la investigación disciplinaria, al no estar dados los presupuestos de la prohibición en el sentido que tales obligaciones incumplidas deben estar precedidas de decisiones judiciales.2 Sin embargo, se observa del

material probatorio obrante dentro del expediente, que contra el señor Martín Antonio Garavito se han dictado sendas sentencias judiciales por Juzgados Civiles del Circuito de Bogotá, (proceso ejecutivo No 0660-04 y proceso ejecutivo No 2004-1156 (fl 68)); por lo que resulta procedente adelantar la investigación disciplinaria por esta conducta. Una vez establecido que es procedente la investigación disciplinaria, siguiendo los argumentos antes esbozados, pasa la Sala a establecer si la conducta en cuestión es de naturaleza leve o grave. La Veeduría, soportada en decisión de la Sala Disciplinaria de fecha octubre 5 de 2006, (proceso No 161-3197030-99597-04) en donde se habría señalado que la falta disciplinaria descrita en el artículo 35 numeral 11 de la Ley 734 de 2002, es una conducta de naturaleza leve, consideró que este argumento se hacía extensible a las demás acciones en las que un servidor público incurriera en la misma prohibición. Sobre este particular, estima la Sala que la conclusión de la Veeduría no resulta acertada. En esta dirección, se advierte que las faltas gravísimas están taxativamente contempladas en el artículo 48 del Código, y dentro de ellas no se encuentra la prohibición analizada, por lo que se entiende que la incursión en esta prohibición puede constituir una falta grave o leve, pero la definición de la naturaleza de la falta no está supeditada a un criterio objetivo, sino que la calificación dependerá de la aplicación al caso concreto de los criterios consagrados en el artículo 43 de la

Ley 734 de 2002. Ibidem “La investigación disciplinaria acerca del reiterado e injustificado incumplimiento de las obligaciones del 2 servidor público, sòlo podrá iniciarse con base en sentencias proferidas por las respectivas jurisdicciones, en las que se declare que un servidor público ha incumplido sus obligaciones” (negrillas del Despacho) Esto explica que en la providencia de la Sala Disciplinaria, citada por la Veeduría, se afirme “si bien es cierto, que en el caso bajo examen se configuran los elementos exigidos por la ley para calificar la conducta como falta disciplinaria, también lo es que no reúne las condiciones para considerarla como falta grave, pues la afectación no es de tal naturaleza…” (Negrilla de la Sala) La Veeduría resaltó del extracto citado, la frase donde se afirma que la conducta investigada no reunía las condiciones para ser considerada falta grave, olvidando el contexto dentro del cual se citaba esta afirmación; pues del texto en negrilla resaltado por esta Sala puede destacarse que la aseveración respecto a la calificación de falta leve correspondía al caso concreto objeto de estudio, (apreciación advertida por el Instituto de Estudios del Ministerio Público) pues la afectación de la conducta particular, que era uno de los criterios esbozados para considerarla como falta grave, no conllevaba a considerar grave esa acción en concreto porque, como se analizó en esa oportunidad, el funcionario investigado había cumplido con su labor en la Procuraduría y había demostrado querer ajustar su comportamiento al ordenamiento legal al realizar el pago voluntario de una de las obligaciones imputadas en esa ocasión.

Luego, se trataba de un análisis particular de la acción objeto de investigación, que no puede tenerse como aspecto que defina para todos los casos la naturaleza de conductas adecuadas en la prohibición del artículo 35 numeral 11 de la Ley 734 de 2002; es por esta misma razón que se concluyó en dicha providencia “Todos estos elementos probatorios deben estudiarse en conjunto al momento de valorar la conducta, por lo que se estima que existen razones suficientes para considerar que estamos frente a una falta de carácter leve.” De manera que se debe realizar una valoración de cada caso a fin de determinar si la calificación inicial de la falta es leve o grave y, conforme a ello, definir la competencia. En el caso concreto se tiene que la narración de los hechos por parte de la quejosa María Rosalba Navarrete daría, en principio, cuenta de una actuación dolosa por parte de los tres funcionarios públicos que solicitaron el crédito de los electrodomésticos consistentes en tres televisores marca Samsung de 29 pulgadas, puesto que no sólo incumplieron la obligación de pago, sino que se negaron a realizar la devolución de los electrodomésticos; y es sabido que uno de los criterios para definir la gravedad de la falta es justamente el grado de culpabilidad. Por lo que concluye prima facie la Sala que, en este caso particular obran elementos dentro de la queja de los cuales se puede deducir que la conducta cuestionada puede calificarse como grave. (Sin perjuicio que en casos en los que no se presenten elementos de agravación, la conducta podrá calificarse como leve y la competencia corresponderá al superior inmediato). No sobra decir que en las oportunas visitas realizadas por la Veeduría a los distintos

juzgados, pudo obtenerse información indicando que contra los 3 disciplinados se ha dictado sentencia condenatoria dentro de los procesos ejecutivos seguidos en su contra, incluso contra el señor Victor Julio Guayara, existen 4 sentencias, aspecto este que es relevante al momento de evaluar la naturaleza de la conducta. Así las cosas, la Sala Disciplinaria dirimirá el presente conflicto de competencias negativo, asignándole a la Veeduría el conocimiento de las diligencias radicadas bajo el número 030-146189, precisando que esta decisión comprende a los tres sujetos implicados, Martín Antonio Garavito, Victor Julio Guayara y Hernando Santos Garzón, quienes deberán ser investigados bajo la misma cuerda procesal, siempre que ello sea procedente de acuerdo a los momentos procesales que atraviesen las actuaciones respectivas. En mérito de lo expuesto, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, en uso de sus facultades legales, RESUELVE: PRIMERO: Dirimir el presente conflicto de competencias suscitado entre la Veeduría y el Instituto de Estudios del Ministerio Público en el sentido de ASIGNAR el conocimiento de estas diligencias a la primera de las dependencias mencionadas, de conformidad con las razones expuestas en precedencia, para que prosiga el trámite respectivo, para cuyo efecto se dispone REMITIR el expediente a la misma.

SEGUNDO: Por la Secretaría de la Sala Disciplinaria, INFORMAR esta decisión al Instituto de Estudios del Ministerio Público, la Coordinación de Asesores en

Contratación y la División Financiera.

TERCERO: Por la Secretaría de la Sala Disciplinaria COMUNICAR la presente

determinación a la Oficina de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación, para lo de su cargo y REGISTRAR las constancias de rigor.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

ESIQUIO MANUEL SÁNCHEZ HERRERA

Procurador Primer Delegado

DORA ANAÍS CIFUENTES RAMÍREZ

Procuradora Segunda Delegada

EMSH/DACR/WGRH

Expediente No.161-3345 (030-146189)