PGN - REFORMA CONSTITUCIONAL - Trámite

Procurador General 1 Bogotá, D.C., marzo 11 de 2004 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo transitorio segundo del artículo 2º del Acto Legislativo No. 01 de 2003, “Por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones”.

Actor: ALFONSO CLAVIJO GONZÁLEZ

MagistradaSustanciadora: Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

Expediente D-5004 Concepto No. 3510 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5, de la Carta Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por el ciudadano ALFONSO CLAVIJO GONZÁLEZ, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1 de la Constitución Política, ha solicitado a la Corte que por vicios de procedimiento en su formación declare la inconstitucionalidad del parágrafo transitorio segundo del artículo 2 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, según el cual “Un número plural de Senadores o Representantes a la Cámara, cuya sumatoria de votos en las pasadas elecciones de Congreso hayan obtenido más del dos por ciento (2%) de los votos válidos emitidos para Senado de la República en el Territorio Nacional, podrán solicitar el reconocimiento de la Personería Jurídica de partido o movimiento político. Esta norma regirá por

tres (3) meses a partir de su promulgación”.

1. Planteamientos de la demanda Para el ciudadano Clavijo González, la norma acusada desconoce el artículo 375 de la Constitución Política, por cuanto dicho precepto no fue Procurador General 2 discutido y aprobado en los 8 debates reglamentarios del citado Acto Legislativo, y de “manera arbitraria e inconsulta” los miembros del Congreso que conciliaron el proyecto de acto legislativo No. 01 de 2002

Senado y 136 de 2002 Cámara-, que se convirtió en el Acto Legislativo No. 01 de 2003, agregaron el parágrafo segundo transitorio del artículo 2º del mencionado Acto Legislativo.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público determinar si en relación con el

parágrafo transitorio segundo del artículo 2 del Acto Legislativo No. 1 de 2003, se desconoció la exigencia constitucional de que los textos de los actos de reforma constitucional sean sometidos a ocho debates. Al respecto, el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente.

3. Aclaración Previa En relación con la norma acusada, este Despacho tuvo oportunidad de pronunciarse en el concepto No. 3483 de febrero 10 de 2004, emitido dentro del expediente D-4906. Por lo tanto, para la fecha en que el proceso de la referencia deba ser resuelto por esa Corporación, es posible que pueda presentarse el fenómeno de la cosa juzgada, de ser así, este Despacho le solicitará a esa Corporación estarse a lo que decida en la

sentencia correspondiente. Ahora bien, teniendo en cuenta que los cargos de la demanda bajo estudio son en esencia iguales a los presentados en esa oportunidad, se transcriben a continuación las consideraciones expuestas por el Ministerio Público en el mencionado concepto. Procurador General 3

4. El trámite de la disposición acusada El Acto Legislativo 01 de 2003, tuvo origen en el Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002 Senado136 de 2002 Cámara, acumulados con los proyectos de Acto Legislativo Nos. 03 y 07 Senado. 4.1. Trámite en primera vuelta 4.1.1. El 20 de julio de 2002 un grupo de más de diez Senadores presentaron el proyecto de Acto Legislativo No.01 de 2002 ante el Congreso de la República, proyecto que junto con su exposición de motivos fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 303 del 29 de julio de 2002

(páginas 1 a 6). 4.1.1.1. En el artículo 2º aparece lo relacionado con la función del Tribunal Nacional Electoral de reconocer personería jurídica a los partidos o movimientos políticos que hayan obtenido en las últimas elecciones una votación equivalente al 2% o más de los votos válidos emitidos en el territorio nacional. 4.1.1.2. Nada se dijo respecto del contenido del parágrafo transitorio 2º. 4.1.2. En la Gaceta del Congreso No. 406, del 1 de octubre de 2002, se publicó la ponencia para primer debate en el Senado de la República al proyecto de Acto Legislativo No. 01 de 2002 (páginas 1 a 6):

4.1.2.1. En el artículo 2º, aparece lo relacionado con la función del Tribunal Nacional Electoral de reconocer personería jurídica a los partidos o movimientos políticos o ciudadanos que hayan obtenido en las últimas elecciones para Senado una votación equivalente al 2% o más de los votos válidos emitidos en el territorio nacional. Procurador General 4 4.1.2.2. Nada se dijo respecto del contenido del parágrafo transitorio 4.1.3. En la Gaceta del Congreso No. 437 del 22 de octubre de 2002, se publicó la ponencia para segundo debate en el Senado de la República al proyecto de Acto Legislativo No. 01 de 2002 (páginas 1 a 5). Igualmente, se publicó el texto aprobado por la Comisión Primera del Senado (páginas 5 a 12) así: 4.1.3.1. En el artículo 2º. del texto aprobado por la Comisión Primera del Senado aparece lo relacionado con la función de la Organización Nacional Electoral de reconocer personería jurídica a los partidos o movimientos políticos o ciudadanos que hayan obtenido en las últimas elecciones para Senado una votación equivalente al 2% o más de los votos válidos emitidos en el territorio nacional. 4.1.3.2. No figura lo relacionado con el parágrafo transitorio 2º. 4.1.4. En las Gacetas del Congreso Nos. 479, 509, 526, 527, del 8, 18, y 20 de noviembre del 2002, respectivamente, se publicaron las Actas de Plenaria Nos. 18, 19, 20 y 21 de las sesiones ordinarias del Senado del

28, 29, 30 y 31 de octubre de 2002, en su orden, en las cuales constan las discusiones y aprobaciones del segundo debate en primera vuelta surtido en sesión plenaria del Senado. 4.1.5. En la Gaceta del Congreso No. 481 del 8 de noviembre de 2002, se publicó el texto definitivo al proyecto de Acto Legislativo No. 01 de 2002, aprobado en las sesiones plenarias del Senado de la República, de los días 28, 29, 30 y 31 de octubre de 2002 (páginas 16 a 24), así: Procurador General 5 4.1.5.1. En el artículo 2º. aparece aprobada la función del Consejo Nacional Electoral de reconocer personería jurídica a los partidos o movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos que hayan obtenido en las últimas elecciones para Senado una votación equivalente al 2% o más de los votos válidos emitidos en el territorio nacional. 4.1.5.2. No se dijo nada respecto del contenido del parágrafo transitorio 2º. 4.1.6. En la Gaceta del Congreso No. 540 de noviembre 22 de 2002, se publicó la ponencia para primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes (páginas 1 a 12): 4.1.6.1. En el artículo 2º. Se reemplazó la expresión Consejo Nacional Electoral por Tribunal Nacional Electoral. 4.1.6.2. No se refiere al parágrafo transitorio 2º. 4.1.7. En la Gaceta del Congreso No. 567 del 6 de diciembre de 2002, se

publicó el texto del Proyecto de Acto Legislativo aprobado en primera vuelta en comisión de la Cámara de Representantes, con las modificaciones debatidas (páginas 1 a 9). 4.1.8. En la Gaceta del Congreso 305 del 19 de junio de 2003, se publicó el Acta de la sesión realizada por la Comisión Primera, el 25 de noviembre de 2002. Procurador General 6 4.1.9. La Cámara de Representantes en sesiones plenarias del 9 y 11 de diciembre de 2002, aprobó el proyecto de acto legislativo, cuyas Actas de Plenaria Nos. 032 y 033 de diciembre 9 y 11 de 2002, se publicaron en las Gacetas del Congreso No. 059 de 2003 y 076 del mismo año. El texto definitivo fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 592 de 2002 (páginas 9 a 17) así: 4.1.9.1. Se aprobó en el artículo 2 la función del Tribunal Nacional Electoral de conceder personería jurídica a los partidos y movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos que hayan obtenido el umbral en las elecciones para Senado. 4.1.9.2. No se refiere al parágrafo transitorio 2º. 4.1.10. El 16 de diciembre de 2002, las plenarias de Cámara y Senado aprobaron el texto presentado por la Comisión de Conciliación, publicado en las Gacetas del Congreso Nos. 32 del 4 de febrero de 2003 y 81 de marzo 5 de 2003, en ésta se observa que respecto de los artículos

acusados, la Comisión de conciliación acogió los textos aprobados por la Plenaria de la Cámara de Representantes (página 22). 4.1.11. Mediante Decreto 99 del 20 de enero de 2003, el Gobierno dispuso la publicación del proyecto de acto legislativo, lo cual se hizo en el diario oficial No. 45071 de enero 22 de 2003. 4.2. Trámite en segunda vuelta 4.2.1. En la Gaceta del Congreso No. 146 del 3 de abril de 2003, se publicó la ponencia para primer debate en segunda vuelta en el Senado de la República al proyecto de Acto Legislativo No. 136 de 2002 Cámara -01 de 2002 Senado (páginas 1 a 15), así: Procurador General 7 4.2.1.1. Los ponentes le adicionan al texto aprobado en primera vuelta la posibilidad de reconocer personería jurídica a los partidos o movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos que hayan obtenido el umbral en elecciones para Cámara, Asambleas o Concejos. 4.2.1.2. No se dice nada respecto del parágrafo transitorio 2º. 4.2.2. En la Gaceta del Congreso No. 169 del 22 de abril de 2003 se publicó el texto al proyecto de acto legislativo aprobado por la Comisión Primera del Senado y el informe de ponencia para segundo debate al proyecto de acto legislativo No. 136 de 2002 Cámara01 de 2002 Senado. Es de advertir que los ponentes no presentaron pliego de modificaciones

con el propósito de avanzar en la discusión en segundo debate (páginas 4 y 16 a 20). En relación con los artículos acusados se observa lo siguiente: 4.2.2.1. Se conserva en el artículo 2 la exigencia del umbral del 2% para la obtención y conservación de personerías jurídicas. 4.2.2.2. En el parágrafo transitorio del artículo 2, se contempla la posibilidad de que los Congresistas que tengan una votación agrupada superior al 2% obtengan personería de partido. 4.2.3.En la Gaceta del Congreso No. 190 del 7 de mayo de 2003, se publicó el texto definitivo al proyecto de Acto Legislativo No. 01 de 2002 Senado, aprobado en las sesiones plenarias del Senado de la República, realizadas los días 23, 28, 29 y 30 de abril y 5 de mayo de 2003 (Páginas 14 a 16): 4.2.3.1. Se conserva en el artículo 2, la posibilidad de que se agrupen los Congresistas que hayan cumplido los requisitos de votación exigidos en la reforma. Procurador General 8 4.2.4. En la Gaceta del Congreso No. 220 del 23 de mayo de 2003, se publicó la ponencia de primer debate en segunda vuelta y el pliego de modificaciones al proyecto de acto legislativo en la comisión primera de la Cámara de Representantes (páginas 1 a 4). 4.2.4.1. En el artículo 2, se contempló lo relacionado con el umbral para obtener personería jurídica.

4.2.4.2. En el parágrafo transitorio del artículo 2, se reguló la posibilidad de agrupación de los Congresistas que cumplan los requisitos de votación. 4.2.5. En la Gaceta del Congreso No. 271 de junio 11 de 2003, se publicó la ponencia para segundo debate en segunda vuelta, en la Cámara de Representantes al proyecto de acto legislativo. Igualmente, se publicó el texto definitivo aprobado por la comisión primera (páginas 11 a 18), de conformidad con lo propuesto en la ponencia. 4.2.6. En la Gaceta del Congreso No. 301 del 18 de junio de 2003, se publicó el texto definitivo aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes en segunda vuelta, durante las sesiones celebradas los días 16 y 17 de junio de 2003, (páginas 5 a 8), texto que respecto de los artículos acusados coincide con el aprobado durante el primer debate. 4.2.7. En las Gacetas del Congreso Nos. 356 del 25 de julio de 2003 y 378 del 31 de julio de 2003 se publicó el Acta de Plenaria No. 57 del 16 de junio de 2003 y el Acta de Plenaria No. 058 del 17 de junio del mismo año sobre aprobación en plenaria. 4.2.8. En la Gaceta No. 328 de 11 de julio de 2003, se publicó el Acta No. 66 de junio 19 de 2003, correspondiente a la comisión de conciliación (páginas 59 a 62), en ella se lee lo siguiente: Procurador General 9

4.2.8.1. En el artículo 2, se aprobó lo relativo a las personerías jurídicas para los partidos y movimientos políticos o grupos de ciudadanos que alcancen el umbral. 4.2.8.2. En el parágrafo transitorio 2, se encuentra la posibilidad de que se agrupen los Congresistas que hayan alcanzado el umbral. 4.2.9. En la Gaceta del Congreso No. 417 del 20 de agosto de 2003, se publicó el Acto Legislativo No. 01 de 2003. 4.2.10. De conformidad con la certificación expedida el 12 de febrero de 2003 por el Secretario General del Senado de la República, el Acto Legislativo 01 de 2003 fue aprobado por mayoría.

5. El trámite de los Proyectos de Acto Legislativo y la exigencia de los ocho debates conduce a solicitar la exequibilidad de la norma acusada por cumplir con este requisito 5.1. Como lo ha precisado este Despacho en los conceptos Nos. 3410 de octubre 4 de 2003; 3429 de noviembre 24 del mismo año y 3483 del 10 de febrero de 2004, el Ordenamiento Superior regula el trámite de los proyectos de actos legislativos en el artículo 375, en él se señala que el trámite de éstos tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos, y una vez aprobado en el primero de ellos el proyecto será publicado por el Gobierno. Y agrega que en el segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero.

Procurador General 10 De este modo, entre los requisitos que señaló el Constituyente y que

diferencia el trámite de un acto reformatorio de la Constitución con una ley ordinaria se encuentra el de discutir y aprobar los textos de los actos legislativos en ocho (8) debates y la prohibición de introducir en la segunda vuelta, textos no aprobados en la primera vuelta, salvo cuando el texto introducido durante la segunda vuelta haga parte de la esencia del texto aprobado en la primera legislatura (sentencia C-614 de 2002). Adicionalmente, el artículo 227 de la Ley 5ª de 1992 establece que las disposiciones contenidas en dicha ley que se refieren al proceso legislativo ordinario, que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales, tendrán en el trámite legislativo constituyente plena aplicación y vigencia. 5.2. La Corte Constitucional, en las sentencias C-222 de 1997 y C-543 de 1998, se ha referido a las exigencias constitucionales de las reformas de la Carta por la vía del acto legislativo sosteniendo que, en el trámite de éstos, son aplicables las disposiciones del proceso legislativo ordinario contenidas en la Carta Política y en la Ley 5ª de 1992, siempre y cuando sean compatibles con el proceso de reforma constitucional. En virtud de esa doctrina, es evidente que la conformación de comisiones accidentales es válida tratándose de actos legislativos, por ende, tanto el artículo 161 de la Constitución como el 186 de la Ley 5ª de 1992, son aplicables. Esta última disposición señala que los Presidentes de las Cámaras integrarán las Comisiones accidentales que sean necesarias para superar las discrepancias que surgieren respecto del articulado de un

proyecto. Y aclara que serán consideradas como discrepancias las aprobaciones del articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas. Procurador General 11 5.3. En este orden de ideas, y de conformidad con el trámite que se le dio al precepto acusado y que minuciosamente se describe en el numeral 4 de este concepto, se analizará si se desconoció la exigencia de los ocho debates, así: 5.3.1. El parágrafo transitorio 2º que regula la facultad de que un número plural de Senadores y Representantes soliciten el reconocimiento de personería jurídica de partido o movimiento político, fue introducido en la segunda vuelta, situación que no genera inconstitucionalidad de la disposición, puesto que la misma no altera sustancialmente el contenido del artículo 2º que regula el reconocimiento de personería jurídica de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, el cual fue debidamente debatido y aprobado durante el primer período y además publicado en el diario oficial, previamente a que se iniciara el segundo período de sesiones; por el contrario, complementa y enriquece el contenido de esta disposición, y es fruto del debate democrático que debe existir durante el trámite de los proyectos de acto legislativo. En efecto, tal como lo sostuvo la Corte Constitucional en la sentencia C614 de 2002, en la segunda vuelta se pueden hacer modificaciones a los textos aprobados en la primera, modificaciones que pueden alterar el contenido normativo de las disposiciones de un proyecto, o incorporarle regulaciones complementarias, pero deben versar sobre iniciativas que hayan sido presentadas en la primera vuelta sin comportar cambios

esenciales sobre lo aprobado allí, y el proyecto aprobado al terminar el primer período debe ser publicado por el Gobierno, después de sufrir los cuatro debates de rigor, porque no es posible que el mismo se desarrolle sobre propuestas nuevas no consideradas en la primera vuelta. Procurador General 12 En el caso en estudio, al existir conexidad entre lo aprobado en la primera vuelta en el artículo 2, reconocimiento de personería jurídica a los movimientos y partidos que cumplieran el requisito del umbral y el parágrafo aprobado en segunda vuelta, reconocimiento de partido al grupo de congresistas que también cumplieran el requisito del umbral, no encuentra el Despacho desconocimiento alguno del artículo 375 de la Constitución, en los términos que ésta ha sido interpretado por la Corte Constitucional.

6. Conclusión De lo antes expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional, declarar EXEQUIBLE el parágrafo transitorio 2o del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2003. En subsidio de lo anterior, estarse a lo decidido en el Proceso No. D-4906

Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación SPTB/CPOB/ncdem