SIC - Concepto-12028310

Bogotá D.C., 10

Asunto: Radicación: 12-028310--00003-0000

Trámite: 113

Evento: 0

Actuación: 440

Folios: 1

Respetado(a) Señor (a): [Datos personales eliminados en virtud de la Ley 1581 de 2012] Con el alcance previsto en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, damos respuesta a su comunicación radicada en esta Entidad bajo el número de la referencia, en los siguientes términos: 1 Objeto de la consulta En su escrito formula varios interrogantes relacionados con el procedimiento de las investigaciones en facultades jurisdiccionales, la cuales serán respondidas más adelante. Para comenzar, es necesario exponer las atribuciones de la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de protección al consumidor. 2 Funciones de la SIC en materia de protección al consumidor En materia de protección al consumidor, la Superintendencia de Industria y Comercio cuenta, de una parte, con facultades jurisdiccionales excepcionales (Ley 446 de 1998, artículo 145) con base en las cuales puede ordenar al productor, expendedor, proveedor o prestador del servicio hacer efectivas las garantías de calidad o idoneidad de los bienes y servicios que ofrecen en el mercado y, de otra, con facultades administrativas (Decreto 4886 de 2011, artículo 1, numeral 22 en concordancia con el Decreto-Ley 3466 de 1982, artículos 42 y 43 literal f).), en virtud de las cuales puede imponer sanciones por el incumplimiento de las condiciones de calidad e idoneidad de los productos y los servicios, tanto las registradas o contenidas en normas técnicas oficiales como las

ordinarias y habituales del mercado. Esta función la cumple por intermedio de la Delegatura de Asuntos Jurisdiccionales. Respecto de las facultades administrativas es necesario hacer la precisión que la facultad de la Superintendencia es residual, esto es, que administrativamente conocerá de aquello cuya competencia no haya sido atribuida a otra autoridad administrativa, tal y como lo dispone el Decreto 4886 de 2011. En concordancia con lo anterior, tenemos que, para el cumplimiento de las funciones generales de esta Superintendencia, la Delegatura para la Protección al Consumidor ejerce, entre otras, las función de adelantar investigaciones administrativas por la violación de las disposiciones en referidas a la protección al consumidor, relativas a la calidad de bienes y servicios, información que se suministra a los consumidores, precios, prestación de servicios que suponen la entrega de un bien y ventas bajo los sistemas de financiación. Para un mejor entendimiento del tema, es importante determinar que el objetivo de una investigación administrativa en materia de protección al consumidor, es tutelar un bien jurídico de carácter colectivo, que en este caso sería la violación de normas de orden público que protegen a los consumidores respecto actividades que conllevan adquisición, utilización o disfrute de un bien o la prestación de un servicio determinado, para la satisfacción de sus necesidades. Igualmente, la culminación de dicha investigación, una vez demostrada la violación, es la imposición de una multa a favor del tesoro público, como sanción por inobservancia de la ley. De otra parte, una investigación de carácter jurisdiccional, va encamina a solucionar un conflicto entre particulares, esto es, el incumplimiento de la garantía

y su culminación, en caso de probarse tal incumplimiento, es la orden de efectividad de garantía.

3. Respuesta a los interrogantes del numeral 1 de su consulta "1. ¿Con la normatividad que hoy está vigente, cómo son los pasos del (sic) procesos jurisdiccionales que adelanta la SIC en asuntos de "efectividad de garantías"? "1.1 ¿Hay auto admisorio? "1.2 En caso afirmativo ¿Hay recurso de reposición contra ese auto admisorio? "1.3 ¿Hay auto de pruebas? "1.4 En caso afirmativo. ¿Hay recurso de reposición contra ese auto de pruebas?" Como se ha explicado, la superintendencia cuenta, de una parte, con facultades de carácter administrativo y, de otra, con facultades jurisdiccionales.

En materia de investigaciones administrativas, el artículo 54 del decreto 2153 de 1992, vigente para el asunto, establece que "[s]in perjuicio de las disposiciones especiales en materia de propiedad industrial y lo previsto en el presente Decreto, las actuaciones que adelante la Superintendencia de Industria y Comercio se tramitarán de acuerdo con los principios y el procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo". Igualmente, respecto al procedimiento que debe seguirse en materia de investigaciones que se adelantan en protección al consumidor, en facultades jurisdiccionales, el artículo 148 de la Ley 446 de 1998, modificado por la Ley 510 de 2001, establece que el procedimiento al que se debe sujetar la Superintendencia de Industria y Comercio en el trámite de los asuntos de protección del consumidor, en ejercicio de facultades jurisdiccionales, es "el

previsto en la Parte Primera, Libro I, Título I del Código Contencioso Administrativo, en especial el correspondiente al ejercicio del derecho de petición en interés particular y las disposiciones contenidas en el capítulo VIII. Para lo no previsto en este procedimiento, se aplicarán las disposiciones del proceso Verbal Sumario consagradas en el procedimiento civil." A su vez, el artículo 147 de la Ley 446 de 1998, determina la competencia a prevención de la Entidad, al expresar que "la Superintendencia o el Juez competente conocerá a prevención de los asuntos de que trata esta parte". En consecuencia, toda actuación que realice la Superintendencia de Industria y Comercio respecto de las investigaciones en materia de investigaciones administrativas de protección al consumidor, así como las solicitudes de efectividad de garantía deberán regirse por el procedimiento aquí anotado. 3.1. Puntos comunes de los procedimientos En consideración a que, en esencia, tanto en facultades jurisdiccionales como administrativas, se sigue un mismo procedimiento, a continuación encontrará una descripción detallada del mismo, teniendo en cuenta cuales son los aspectos comunes. 3.1.2. Presentación de la queja o reclamo Las quejas por vulneración a las normas de protección al consumidor pueden presentarse de la siguiente forma: - Llenando el formulario de queja que está a disposición del público en el Centro de Documentación e Información ubicado en la Sede Centro de la entidad: carrera 13 27-00, piso 3, de la ciudad de Bogotá. - Presentando la queja en las intendencias regionales de la Superintendencia de Sociedades, por existir un acuerdo entre entidades. - Formulando la queja a través de nuestra página en Internet,

www.sic.gov.co, siguiendo las instrucciones. - Enviando un escrito al Centro de Documentación e Información de la Entidad, a la dirección antes anotada. - Enviado un fax al número 5870284 de Bogotá. Los requisitos que debe tener una queja ante la Superintendencia de Industria y Comercio son los siguientes: - Nombre completo e identificación del denunciante. - Nombre completo e identificación de la persona contra la cual se dirige la denuncia. - Dirección y teléfono, con indicación de la ciudad, tanto del denunciante como del denunciado. - Relato completo y legible de los hechos denunciados. - Copia de los documentos que respaldan la denuncia, como facturas, garantías, recibos, revisiones técnicas, servicios prestados, material publicitario y demás información que soporte los hechos. - En lo posible, anexar el certificado de la cámara de comercio del denunciado o, en su defecto, toda la información que considere necesaria referente a la persona o establecimiento (proveedor) donde se adquirió el bien o servicio. - Si se actúa a través de representante o apoderado debe anexar el poder otorgado de acuerdo con las formalidades previstas en la ley (artículo 65 del Código de Procedimiento Civil). - Expresar claramente lo que solicita. - Indicar que se pretende una investigación de carácter administrativo para la imposición de multas o una de carácter jurisdiccional para la solución efectiva del conflicto 3.1.3 Admisión Si la queja o denuncia reúne los requisitos antes señalados y los hechos que se ponen en conocimiento corresponden a la competencia de la entidad, se verifica

la información y los documentos anexos a la denuncia. Si la denuncia no contiene la información suficiente para establecer la competencia de la entidad o para iniciar la investigación, se requerirá al solicitante en los términos del artículo 12 del Código Contencioso Administrativo. 3.1.4 Apertura de investigación Cumplidos los requisitos de admisión de la denuncia y considerando la Superintendencia que existen pruebas sobre la presunta infracción a las normas sobre protección al consumidor se profiere decisión de apertura de investigación o solicitud de explicaciones, que deberá ser comunicado a las partes. Al efecto, la Circular Única de la Entidad dispuso en su Título I: "d) En los procesos administrativos y jurisdiccionales que se adelanten ante la Superintendencia de Industria y Comercio, salvo disposición especial en contrario, las citaciones y comunicaciones podrán surtirse válidamente mediante la utilización de correo certificado o mensajería especializada, lo que incluye los medios electrónicos." Recibidos los descargos (respuesta del investigado) dentro del plazo otorgado en la solicitud de explicaciones se evaluará si con la información obrante en el expediente puede fallarse el caso o se requiere la práctica de pruebas. 3.1.5 Conciliación De conformidad con el artículo 34 de la Ley 640 de 2001, en los casos de protección al consumidor, siempre que se haya iniciado el proceso por presentación de una petición, queja o reclamo, la Superintendencia podrá citar a audiencia de conciliación, de oficio o a petición de parte, respecto a los intereses particulares que puedan verse afectados, con lo cual es claro que no será objeto

de negociación la cesación de la actuación administrativa, que continuará por el interés público hasta la imposición de la sanción, si hay lugar a ello. El acuerdo conciliatorio tendrá efecto de cosa juzgada y prestará mérito ejecutivo. 3.1.6 Etapa probatoria Si de la información contenida en la denuncia y sus anexos y los descargos del investigado no surgen elementos de juicio suficientes para proferir un fallo de fondo sobre la conducta denunciada u oficiosamente investigada, se podrán practicar pruebas, de acuerdo con el Código Contencioso Administrativo. 3.1.7 Decisión o fallo Concluida la práctica de pruebas o siendo suficientes las allegadas con la denuncia y los descargos, se procederá a la valoración de fondo, fáctica y jurídica del caso, de lo cual emergerá el acto administrativo motivado de sanción o de archivo, según corresponda. 3.1.8 Notificación La notificación de la decisión sancionatoria o de archivo se realizará observando el procedimiento y los términos indicados en los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo, sea personalmente o por edicto. Tanto las constancias de notificación personal como los edictos se registrarán y fijarán en la Oficina de Atención al Usuario ubicada en el piso 3 del Edificio Bochica, calle 13 27-00, de Bogotá. Respecto de las decisiones de carácter jurisdiccional la citada Circular Única ha dispuesto: "- En los proceso? de efectividad de garantía las sentencias se notificarán de conformidad con lo establecido en los artículos 315 a 323 del Código de Procedimiento Civil, y los autos que terminen el proceso se notificarán conforme a

lo previsto en el artículo 321 del mismo código. Como puede observarse, todas las actuaciones de esta Superintendencia, en materia de protección al consumidor, sea en facultades administrativas o Jurisdiccionales, se llevan a cabo con la observación de las normas existentes al respecto y garantizando el debido proceso. Tenga en cuenta que, de conformidad con la Ley 1480 de 2011, una vez entré en vigencia, esto es, el 12 de abril del presente año, el procedimiento será el contenido en los artículos 56 y siguientes de dicha ley. 3.2. Particularidades del proceso jurisdiccional En razón a que el artículo 148 de la ley 446 de 2008 establece que "para lo no previsto en este procedimiento, se aplicarán las disposiciones del proceso Verbal Sumario consagradas en el procedimiento civil", respecto de la admisión y de los autos de prueba, al no existir reglamentación específica en el Código Contencioso Administrativo, se dará aplicación al procedimiento civil, en consecuencia, se libra auto admisorio. Igualmente, respecto de las pruebas, se profiere auto de pruebas, siguiendo los lineamientos del Código de Procedimiento Civil. Los autos que se profieren dentro de la actuación jurisdiccional tienen los recursos establecidos para el efecto por el Código de Procedimiento Civil, teniendo en cuenta las reglas que allí se establecen.

4. Respuesta a los interrogantes del numeral 2 de su consulta "2 ¿Para los procesos jurisdiccionales por efectividad de garantías, iniciados antes de que entre en vigencia la ley 1480 de 2011, existirá algún "régimen de transición"? "2.1 ¿Continuarán hasta su culminación con el trámite vigente al momento de

su iniciación? "2.2 ¿Cambiaran a la regulación de la ley 1480 de 2011, en el estado que se encuentre el proceso hacia adelante?" Para dar respuesta a su consulta, acudimos a lo normado por el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, que establece: "Artículo 40. \”Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, sé regirán por la ley vigente al tiempo de su íniciación\” Respecto de la reglas de interpretación sobre la aplicación de normas, la H. Corte Constitucional en C-619 del 14 de junio de 2001, expediente D-3291, Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso primero del artículo 67 de la Ley 610 de 2000, con ponencia del Dr. Marcó Gerardo Monroy Cabra, expresó: "Con fundamento en las disposiciones superiores anteriormente comentadas [refiriéndose a los artículos 58 y 29 de la Constitución Política] las cuales también estaban consignadas en la Constitución Nacional de 1886 y que delimitan la órbita de libertad de configuración legislativa en la materia, se desarrolló un régimen legal que señaló los' principios generales relativos a los efectos del tránsito de legislación, respetando el límite señalado por la garantía de los derechos adquiridos y los principios de legalidad y favorábilidad penal. "Dicho régimen legal está contenido en los artículos 17 a 49 de la Ley 153 de

1887 que de manera general, en relación con diversos tipos de leyes, prescriben que ellas rigen hacia el futuro y regulan todas las situaciones jurídicas que ocurran con posterioridad a su vigencia. A contrario sensu, las situaciones jurídicas extinguidas al entrar en vigencia una nueva ley, se rigen por la ley antigua. Ahora bien, cuando no se trata de situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de la ley anterior, sino de aquellas que están en curso en el momento de entrar en vigencia la nueva ley, ni de derechos adquiridos en ese momento, sino de simples expectativas, la nueva ley es de aplicación inmediata. La aplicación o efecto general inmediato de la ley es la proyección de sus disposiciones a situaciones jurídicas que están en curso al momento de su entrada en vigencia. El efecto general inmediato de la nueva ley no desconoce la Constitución, pues por consistir en su aplicación a situaciones jurídicas que aun no se han consolidado, no tiene el alcance de desconocer derechos adquiridos. "En cuanto a la proyección futura de los efectos de una ley derogada, (ultraactividad de la ley), el régimen legal general contenido en las normas mencionadas lo contempla para ciertos eventos. La ultraactividad en sí misma no contraviene tampoco la Constitución, siempre y cuando, en el caso particular, no tenga el alcance de desconocer derechos adquiridos o Situaciones jurídicas consolidadas, ni el principio de favorabilidad penal. \” En consecuencia, en respuesta a su interrogante, tenemos que, los procesos que vienen adelantándose, una vez entre en vigencia la nueva ley, se continuarán tramitando con el nuevo procedimiento, que será el establecido en el Título VIII de la ley 1480 de 2011, pero los términos que hubieren empezado a correr, y las

actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por el procedimiento actual.

5. Respuesta al interrogante del numeral 3 de su consulta "3. ¿En vigencia de la Ley 1480 de 2011, para los asuntos jurisdiccionales de efectividad de garantías, ¿entiende esa entidad que la carga probatoria se invierte en su totalidad a favor del consumidor y se radica en al empresa demandada?" A este respecto es necesario considerar lo que ha expresado la H. Corte Constitucional, que en sentencia C-1141 del 30 de agosto de 2000, con ponencia del doctor Eduardo Cifuentes Muñoz, frente al tema del principio de la inversión de la carga de la prueba en materia de protección del consumidor: "La posición del consumidor no le permite conocer en detalle el proceso de producción, más aún si éste se desarrolla en condiciones técnicas que solamente son del dominio del empresario industrial. La ley, por lo tanto, desconoce las circunstancias de inferioridad del consumidor cuando, en estos supuestos, exige a la persona perjudicada con un producto defectuoso, puesto en circulación por un empresario profesional, cargas adicionales a la prueba del daño, del defecto y del nexo causal entre este último y el primero, puesto que acreditado este extremo, corresponderá al empresario demostrar los hechos y circunstancias que lo eximan de responsabilidad y que, en su caso, conforme a las reglas legales y a las pautas jurisprudenciales, le permitan excluir la imputabilidad causal del hecho dañoso o sufrido por aquélla." Y más adelante agrega: "Como ya se ha expresado, la razón de ser de este régimen estriba en la necesidad de compensar con medidas de distinto orden la posición de

inferioridad con que consumidores y usuarios, por lo general dispersos y dotados de escasos conocimientos y potencialidades, enfrentan a las fuerzas De la producción y comercialización de bienes y servicios, necesarios en orden a la satisfacción de sus necesidades materiales. Cuando la Constitución encomienda al legislador el desarrollo de un cierto régimen de protección, no está simplemente habilitando una competencia específica para dictar cualquier tipo de normas. Lo que el Cónstituyente se propone es que la finalidad de la protección efectivamente se intente actualizar y se imponga en la realidad política y social - por lo menos en un grado razonable y en la medida de las posibilidades y recursos existentes -, articulando de la manera más armoniosa y eficaz dentro de las políticas públicas las justas demandas de los sujetos merecedores de dicha protección especial". Así las cosas, la carga de la prueba dentro de un asunto de carácter jurisdiccional referido a la efectividad de garantía se encuentra invertida en razón de la presunción de inferioridad en que se encuentran los consumidores ante quienes proveen bienes y servicios, correspondiéndoles únicamente la prueba de la existencia del daño, en tanto que el proveedor deberá probar todo lo relativo a su exoneración dentro del proceso. Es más, la Ley 1480 dé 2011 se refiere de manera expresa al tema, en el artículo artículo 43, de las cláusulas abusivas ineficaces de pleno derecho, donde expresa que "[s]on ineficaces de pleno derecho las cláusulas que: (...) 3. Inviertan la carga de la prueba en perjuicio del consumidor (...)". En consecuencia, la interpretación en relación con la carga de prueba en materia

de asuntos jurisdiccionales de protección al consumidor se hará con la observancia de las normas existentes y la jurisprudencia, donde ha quedado claramente establecido un principio de inversión de la carga de la prueba a favor del consumidor, en los términos señalados en precedencia. Si requiere mayor información sobre el desarrollo de nuestras funciones y sobre las normas objeto de aplicación por parte de esta Entidad, puede consultar nuestra página de internet www.sic.gov.co. Atentamente,

WILLIAM ANTONIO BURGOS DURANGO

Jefe Oficina Asesora Jurídica