SIC - Concepto-12081340

Bogotá D.C., 10

Asunto: Radicación: 12-81340--2-0

Trámite: 113

Evento: 0

Actuación: 440

Folios: 1

Respetado(a) Señor (a): [Datos personales eliminados en virtud de la Ley 1581 de 2012] Con el alcance previsto en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo damos respuesta a su comunicación radicada en esta Entidad con el número que se indica en el asunto, en los siguientes términos:

1. Objeto de la Consulta En consideración a que la Superintendencia de Industria y Comercio ha impartido instrucciones sobre la comercialización de productos elaborados a base de lactosueros rehidratados u otros compuestos similares y teniendo en cuenta que el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA es la entidad encargada de emitir registros sanitarios, habiendo establecido la Clasificación de los Productos de Leche de Soya, con el objeto de hacer claridad el tema en relación con los consumidores, solicita a esta Superintendencia "proceda de manera formal a establecer su posición respecto a la denominación de dichos productos, y proceda a indicarla normatividad en que se sustenta".

Para un mejor entendimiento del tema bajo estudio, es necesario que se tenga en cuenta cuales son las competencia de las diversas entidades que tienen relación con la protección de los consumidores en la es comercialización de alimentos, Particularmente, el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y AlimentosINVIMA y la Superintendencia de Industria y Comercio.

2. Competencias del INVIMA En materia de asuntos relacionados con los productos que enuncia en su consulta, tenemos que, tal y como se establece en el Decreto 1290 de 1994, "por

el cual se precisan las funciones del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos -INVIMAy se establece su organización básica", este Instituto tiene entre sus funciones1: "1. Controlar y vigilar la calidad y seguridad de los productos establecidos en el artículo 245 de la Ley 100 de 1993 y en las demás normas pertinentes, durante todas las actividades asociadas con su producción, importación, comercialización y consumo. "2. Adelantar los estudios básicos requeridos, de acuerdo con su competencia, y proponer al Ministerio de Salud las bases técnicas que este requiera, para la formulación de políticas y normas, en materia de control de calidad y vigilancia sanitaria de los productos mencionados en el artículo 245 de la ley 100 de 1993 y en las demás normas pertinentes. "15. Identificar y evaluar las infracciones a las normas sanitarias y procedimientos establecidos y adelantar las investigaciones que sean del caso, aplicar las medidas de seguridad sanitaria de ley y las sanciones que sean de su competencia, de conformidad con la Ley 9 de 1979 y remitir a otras autoridades los demás casos que les correspondan. "19. Autorizar la publicidad que se dirija a promover la comercialización y consumo de los productos establecidos en el artículo 245 de la Ley 100 de 1993, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 9 de 1979 y sus Decretos Reglamentarios y en las demás normas que se expidan para el efecto. El INVIMA podrá autorizar de manera general y previa, toda la publicidad que se ajuste a los criterios generales que para el efecto disponga.

"23. Otorgar visto bueno sanitario a la importación y exportación de los productos de su competencia, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en las normas vigentes." De la misma manera, la Ley 1122 del 9 de enero de 2007, "por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones", establece, en su artículo 34, que "corresponde al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima, como autoridad sanitaria nacional, además de las dispuestas en otras disposiciones legales, las siguientes": "a) La evaluación de factores de riesgo y expedición de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricación de los mismos; "b) La competencia exclusiva de la inspección, vigilancia y control de la producción y procesamiento de alimentos, de las plantas de beneficio de animales, de los centros de acopio de leche y de las plantas de procesamiento de leche y sus derivados así como del transporte asociado a estas actividades; "c) La competencia exclusiva de la inspección, vigilancia y control en la inocuidad en la importación y exportación de alimentos y materias primas para la producción de los mismos, en puertos, aeropuertos y pasos fronterizos, sin perjuicio de las competencias que por ley le corresponden al Instituto Colombiano Agropecuario, ICA. Corresponde a los departamentos, distritos y a los municipios de categorías 1a 2a, 3a y especial, la vigilancia y control sanitario de la distribución y comercialización de alimentos y de los establecimientos gastronómicos, así como, del transporte asociado a dichas

actividades. Exceptúase del presente literal al departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalin a por tener régimen especial; "(…)" Acorde con lo arriba señalado las funciones del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA, están referidas a la expedición de registros sanitarios y al control sanitario de la producción y distribución de medicamentos y alimentos, así como a la autorización previa de la publicidad de los mismos. Precisando lo referente a las atribuciones del INVIMA en materia de publicidad, encontramos que ésta es de carácter limitado. En relación con los alimentos, tenemos que las normas más importantes al respecto son:  Ley 9 de 1979 (Arts. 271 a 274)  Decreto 1397 de 1992: "Por el cual se promueve la lactancia materna, se reglamenta la comercialización y publicidad de los alimentos de formula para lactantes y complementarios de la leche materna y se dictan otras disposiciones".  Decreto 547 de 1996: "Por el cual se reglamenta el Título V de la Ley 09 de 1979, en cuanto a la expedición del registro Sanitario y a las condiciones sanitarias de producción, empaque y comercialización, al control de la sal para Consumo humano y se dictan otras disposiciones sobre la materia".

3. De la Leche de Soya En desarrollo de sus funciones el Ministerio de la Protección Social, Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA, a través de la Comisión Revisora de Medicamentos y Productos Biológicos, de Alimentos y Bebidas Alcohólicas, de Insumos para la Salud y Productos Varios - Sala Especializada de Alimentos y Bebidas Alcohólicas -SEABA, en Acta 03 de 19 de

Junio de 2008, en relación con la leche de soya emitió el siguiente concepto: "La Sala acoge la definición de Leche de Soya del documento "Voluntary Standards for the Composition and Labelling of Soymilk in the United States", de la Soyfoods Association of America referenciado por la FDA, como el alimento liquido blanquecino que se obtiene de la emulsión acuosa resultante de la hidratación de granos de fríjol de soya entero. "La Leche de Soya en polvo, es aquella a la que se le ha retirado el agua de composición. "En la Leche de Soya es viable la adición de saborizantes y edulcorantes. "Los productos que no se ajusten a la definición de Leche de Soya, deben ser llamados a revisión de oficio, de conformidad con lo establecido en el articulo 79 del Decreto 3075 de 1997." La misma entidad, en ACTA 01 del 29 de Enero de 2009, complementó la clasificación en los siguientes términos: "Se complementa la definición de leche de soya establecida en el Acta 03 de 2008 de la Sala acogiendo del documento "Voluntary Standards for the Composition and Labelling of Soymillk in the United States" el literal b del numeral 3, así: "Clasificación de Productos de Leche de Soya "Leche de Soya: Contendrá no menos de 3,0 % de proteína de soya, no menos de 1,0% de grasa de soya y no menos de 7,0% de sólidos totales.

Bebida de Leche de Soya: Es una bebida que no se clasifica como Leche de Soya pero contiene no menos de 1,5% de proteína de soya, no menos de

0,5% de grasa de soya y no menos de 3,9% de sólidos totales. "Leche de Soya en Polvo: Es el producto obtenido por eliminación del agua de la leche de soya líquida, o por mezclar la proteína de soya de calidad comestible y el polvo de grasa de soya. La Leche de Soya en Polvo contendrá no menos de 38,0% de proteína de soya, no menos de 13,0% de grasa de soya y no menos de 90% de sólidos totales."

4. Facultades de la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de Protección al Consumidor De acuerdo con el Decreto 4886 de 2011, la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de protección al consumidor cuenta con las siguientes funciones: (i) Velar por el cumplimiento de las normas sobre protección al consumidor, en particular, las contenidas en la Ley 1480 y las demás que regulan los temas concernientes a la calidad, la idoneidad y las garantías de los bienes y servicios, así como por la verificación de la responsabilidad por el incumplimiento de las normas sobre información veraz y suficiente e indicación pública de precios, entre otras, (ii) Vigilar, en los términos establecidos en la ley, la observancia de las disposiciones sobre protección a suscriptores, usuarios y consumidores de los servicios de telecomunicaciones, (iii) Velar por el cumplimiento de los reglamentos técnicos sometidos a su vigilancia y control, (iv) Vigilar a los operadores y fuentes de información financiera, crediticia, comercial y de servicios y la proveniente de terceros países con idéntica naturaleza, conforme

a la ley de Habeas Data (Ley 1266 de 2008). (v) En facultades jurisdiccionales puede conocer y decidir los asuntos de protección del consumidor.

5. Naturaleza residual de nuestras competencias en materia de protección al consumidor.

Como primera medida, es necesario tener en cuenta que la Superintendencia de Industria y Comercio solo puede pronunciarse respecto de las funciones que le han sido asignadas.

6. Competencia suplementaria En relación con la aplicación de la Ley 1480, debemos considerar que el artículo 2, al hablar del objeto de la ley establece que "[l]as normas de esta ley regulan los derechos y las obligaciones surgidas entre los productores, proveedores y consumidores y la responsabilidad de los productores y proveedores tanto sustancial como procesa/mente".

Expresa enseguida que "fijas normas contenidas en esta ley son aplicables en general a las relaciones de consumo y a la responsabilidad de los productores y proveedores frente al consumidor en todos los sectores de la economía respecto de los cuales no exista regulación especial, evento en el cual aplicará la regulación especial y suplementariamente las normas establecidas en esta Ley", lo que nos evidencia que la norma regula, de manera exclusiva, lo relativo a las relaciones de consumo y a la responsabilidad de productores y proveedores respecto de quien es considerado consumidor final. Igualmente, la normativa contenida en la misma tiene el carácter de supletiva, por tanto, solo se aplicará en los eventos en que no exista una regulación especial. Al tenor del numeral 22 del artículo 1 del Decreto 4886 de 2011, por regla general corresponde a la Superintendencia de Industria y Comercio velar por la observancia de las disposiciones sobre protección al consumidor, dando trámite a

las reclamaciones o quejas que se presenten, teniendo en cuenta que la competencia del asunto no haya sido asignada a otra autoridad. "ARTICULO 1o. "(...) La Superintendencia de Industria y Comercio ejercerá las siguientes funciones:(...) 22. Velar por la observancia de las disposiciones sobre protección al consumidor y dar trámite a las reclamaciones o quejas que se presenten, cuya competencia no haya sido asignada a otra autoridad, con el fin de establecer las responsabilidades administrativas del caso y ordenar las medidas que resulten pertinentes..." De acuerdo con lo anterior, la competencia atribuida a esta Superintendencia en materia del régimen de protección al consumidor es de naturaleza supletiva, es decir, que se radica en cabeza de la Entidad siempre y cuando no le haya sido atribuida a otra autoridad.

7. Derecho a la información de los consumidores Como se ha señalado, la normativa aplicable en materia de protección de los consumidores es la Ley 1480 de 2011, en la cual se establece que es un derecho de los consumidores "obtener información completa, veraz, transparente, Oportuna, verificable, comprensible, precisa e idónea respecto de los productos que se ofrezcan o se pongan en circulación, así como sobre los riesgos que puedan derivarse de su consumo o utilización, los mecanismos de protección de sus derechos y las formas de ejercerlos".

De la misma manera, define información como "todo contenido y forma de dar a conocer la naturaleza, el origen, el modo de fabricación, los componentes, los usos, el volumen, peso o medida, los precios, la forma de empleo, las propiedades, la calidad, la idoneidad o la cantidad, y toda otra característica o

referencia relevante respecto de los productos que se ofrezcan o pongan en circulación, así como los riesgos que puedan derivarse de su consumo o utilización". En consideración a lo expuesto y en ejercicio de sus facultades de instrucción, la Superintendencia, ha emitido la Circular 12 del 25 de abril de 2011, dirigida los propietarios y administradores de establecimientos de comercio que comercialicen o expendan, al mayor o al detal, de leche y de productos elaborados a base de lactosueros rehidratados u otros compuestos similares, con el objeto de respetar el derecho de los consumidores a recibir información veraz, suficiente y que no lo induzca a error. Las instrucciones impartidas, las cuales fueron incorporadas a la Circular Única de la Entidad, son las siguientes: "2.12 Comercialización de leche y de productos elaborados a base de lactosueros rehidratados u otros compuestos similares. "En consideración a las diferencias existentes entre la leche y aquellos productos elaborados a base de lactosueros rehidratados y otros compuestos similares, en especial respecto de su composición, calidad nutricional y precio, los comercializadores y expendedores de estos dos últimos tipos de productos deberán adoptar todas las medidas que sean necesarias para evitar que los consumidores los confundan, en especial las siguientes: "2.12.1 Cuando en los supermercados y demás puntos de venta se comercialicen o expendan los productos elaborados a base de lactosueros rehidratados y otros compuestos similares, mediante la localización en góndolas, anaqueles o estantes, estos productos deberán estar claramente separados de la leche e identificados siempre con un aviso situado en lugar

visible en el que se indique expresamente: "ESTE PRODUCTO NO ES LECHE. "Su composición y calidad nutricional difieren de las propias de la leche" En todo caso, deberá eliminarse la Posibilidad de que el consumidor tenga a la vista, en forma simultánea, el PUM de la leche, enfrentado al PUM de un producto elaborado a base de lactosueros rehidratados y otros compuestos similares. "2.12.2 La leche y los productos elaborados a base de lactosueros rehidratados y otros compuestos similares no podrán ser presentados al público o promocionados en los mismos puntos de exhibición, a menos que se indique en forma claramente visible que los productos elaborados a base de lactosueros rehidratados y otros compuestos similares no son iguales a la leche en su composición y calidad nutricional. Esta obligación sólo se entenderá satisfecha con la utilización del aviso a que hace referencia el numeral 2.12.1 de la presente Circular. "2.12.3 En consonancia con lo previsto en el numeral 2.1.2.6 del Capítulo Segundo del Título II de la Circular Única, la propaganda comercial comparativa realizada entre productos elaborados a base de lactosueros rehidratados u otros compuestos similares y la leche, se considera engañosa por no tratarse de extremos análogos. "2.12.4 En los eventos en que los productos elaborados a base de lactosueros rehidratados y otros compuestos similares se comercialicen o expendan mediante la localización en góndolas, anaqueles o estantes, la fijación del precio al público no deberá incluir indicaciones o expresiones que sugieran que se trata de leche."

Lo expuesto evidencia que las instrucciones impartidas por la Superintendencia de Industria y Comercio, desde ningún punto de vista, van en contravía con las disposiciones y clasificación que en materia de Leche de Soya ha impartido el INVIMA. La Circular en comento lo que hace es impartir orientación a aquellos que comercialicen o expendan los productos elaborados a base de lactosueros rehidratados y otros compuestos similares, para que, mediante la ubicación en góndolas, anaqueles o estantes, tales productos estén visiblemente separados de la leche e identificados siempre con un aviso situado en lugar visible en el que se indique expresamente que el producto no es leche y que "su composición y calidad nutricional difieren de las propias de la leche". La intención de la norma es la de proteger a los consumidores, garantizándoles el acceso a una información completa al momento de la toma de la decisión de adquisición, sin que la denominación "leche" le generé confusión al momento de la compra. Se recalca que esta Superintendencia no ha establecido obligaciones o limitaciones adicionales para aquellos que fabrican o importar este tipo de alimentos, sino que ha establecido algunas reglas para su comercialización y así el consumidor medio pueda tomar una decisión con los elementos de juicio Mínimos y evitar confusiones que lo lleven a consumir un producto con la convicción que está comprando otro. En conclusión, no existe ningún tipo de desorientación que deba ser solucionada a través de concepto, pues las atribuciones de las entidades involucradas y las instrucciones impartidas no pueden ser consideradas de manera distinta a complementarias y encaminadas a la protección efectiva de los consumidores.

Si requiere mayor información sobre el desarrollo de nuestras funciones y sobre las normas objeto de aplicación por parte de esta Entidad, puede consultar nuestra página de internet www.sic.gov.co. Atentamente,

WILLIAM ANTONIO BURGOS DURANGO

JEFE OFICINA ASESORA JURÍDICA

Elaboró: José González

Revisó: William Burgos

Aprobó: William Burgos