CC - C511-2013

Sentencia C-511/13

REGLAMENTOS DE POLICIA QUE EXCEPCIONALMENTE

RESTRINGEN CIRCULACION DE VEHICULOS Y PEATONES PARA GARANTIZAR LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PUBLICAS-No constituyen reserva de ley estatutaria y obedecen a finalidades constitucionalmente legítimas FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Regulación de ciertos derechos y libertades públicas, entre ellas la libertad de locomoción, sin desconocer el principio de reserva general de ley en materia de limitación de derechos fundamentales DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga mínima de argumentación DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones suficientes PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Examen no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION

DE RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Jurisprudencia constitucional/DESARROLLO LEGISLATIVO DE DERECHOS FUNDAMENTALES MEDIANTE LEY ESTATUTARIAJurisprudencia constitucional FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Normas sobre policía que determinan y reglamentan materias de su competencia

LIBERTAD DE LOCOMOCION-Jurisprudencia constitucional 2 DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE PODER, FUNCION Y ACTIVIDAD DE POLICIA-Jurisprudencia constitucional POLICIA ADMINISTRATIVA-Formas de manifestación

ACTIVIDAD DE POLICIA-Finalidad

PODER DE POLICIA, FUNCION DE POLICIA Y ACTIVIDAD DE

POLICIA-Distinción PODER DE POLICIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICAAlcance EJERCICIO DEL PODER DE POLICIA-Alcance LIBERTAD DE LOCOMOCION-No constituye un derecho absoluto NUCLEO ESENCIAL DE UN DERECHO FUNDAMENTALConcepto El núcleo esencial se ha definido como el mínimo de contenido que el legislador debe respetar, es esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas. Y, en sentido negativo debe entenderse “el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental. LIBERTAD DE LOCOMOCION-Definición/LIBERTAD DE LOCOMOCION-Límites Tratándose de la libertad de locomoción, la Corte Constitucional en el fallo SU-257 de mayo 28 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández Galindo, indicó que acorde con el artículo 24 superior, dicha libertad “consiste en el derecho que tienen todos los colombianos de circular libremente por el territorio

nacional, de entrar y salir de él, y de permanecer y residenciarse en Colombia”. Con todo, en el citado fallo se explicó que dicha prerrogativa no es incondicional, pues es posible establecer limitaciones a su ejercicio, “buscando conciliarla con otros derechos o con los principios rectores de todo el sistema”. Lo anterior, sin que tales restricciones conlleven la “supresión o el desvanecimiento del derecho fundamental”, pues se entiende que no pueden desconocer su núcleo esencial, no siendo posible que el ejercicio de tal libertad sea impracticable, a través de medidas que impidan su ejercicio en su “sustrato mínimo e inviolable”. Igualmente, en dicha 3 providencia, la Corte Constitucional puntualizó que es viable por razones de prevalencia del interés general, establecer reglas que obliguen al individuo y le resten posibilidades de movimiento en el territorio, siempre que no se soslayen los principios, valores y derechos constitucionales. CODIGO-Definición La Corte ha indicado que debe entenderse por código “la unidad sistemática en torno a una rama específica del derecho, de modo pleno, integral y total’, o todo cuerpo normativo único, coherente y exhaustivo revestido de fuerza obligatoria ‘que regula de forma metódica sistemática y coordinada las instituciones constitutivas de una rama del derecho’”. En la citada sentencia C-252 de 1994, esta corporación explicó: “Se puede afirmar en consecuencia, que en el concepto de código, confluyen varios elementos a saber: (i) la existencia de un cuerpo normativo único con fuerza obligatoria; (ii) que se refiera a una rama específica del derecho; (iii) que involucre una pretensión

de regulación sistémica, de integralidad, y plenitud; y (iv) que exista la manifestación expresa del legislador de erigir dicho cuerpo jurídico en código

CODIGO DICTADO CON FUNDAMENTO EN FACULTADES

EXTRAORDINARIAS ANTES DE LA CONSTITUCION DE 1991Jurisprudencia constitucional RESERVA DE LEY EN MATERIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Jurisprudencia constitucional PODER DE POLICIA SUBSIDIARIO O RESIDUAL-Jurisprudencia constitucional

REGLAMENTOS DE POLICIA QUE EXCEPCIONALMENTE

RESTRINGEN CIRCULACION DE VEHICULOS Y PEATONES

PARA GARANTIZAR LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD

PUBLICAS-Finalidad MEDIDAS POLICIVAS DE URGENCIA EN CASO DE CALAMIDAD PUBLICA-Facultades de Gobernadores y Alcaldes Las medidas policivas de urgencia pueden adoptarse en caso de calamidad pública (inundación, terremoto, incendio o epidemia) que amenace a la población, evento en el cual los gobernadores y alcaldes, entre otras autoridades, podrán adoptar una serie de medidas para conjurar dicha situación o remediar sus consecuencias, entre ellas, (i) ordenar el inmediato derribo de edificios u obras, cuando sea necesario, o la (ii) construcción de obras y la realización de tareas indispensables para impedir, disminuir o detener los daños ocasionados o que puedan ocasionarse; (iii) “impedir o 4 reglamentar en forma especial la circulación de vehículos y de personas en la

zona afectada o establecer ese tránsito por predios particulares”; (iv) ordenar desocupar casas, almacenes y tiendas o su sellamiento; (v) desviar el cauce de las aguas; (vi) ordenar la suspensión de reuniones y espectáculos y la clausura de escuelas y de colegios; (vii) reglamentar el aprovisionamiento y distribución de víveres, drogas y la prestación de servicios médicos, clínicos y hospitalarios; (viii) reglamentar extraordinariamente servicios públicos como energía eléctrica, acueductos, teléfonos y transportes de cualquier clase; (ix) organizar campamentos para la población que lo requiera; y (x) crear juntas cívicas que se encarguen del socorro de la población damnificada (art. 10º).

REGLAMENTOS DE POLICIA QUE EXCEPCIONALMENTE

RESTRINGEN CIRCULACION DE VEHICULOS Y PEATONES

PARA GARANTIZAR LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD

PUBLICAS-Objetivos LIMITACIONES AL EJERCICIO DE LA LIBERTAD DE LOCOMOCION POR AUTORIDADES LOCALES-Facultad en la medida en que resulte estrictamente necesario y únicamente en el área y durante el lapso indispensable para preservar la vida, la integridad personal y la salud de los seres humanos EXHORTACION AL CONGRESO-Expedición de nuevo Régimen General de Policía La Corte Constitucional insiste que las normas de policía aún vigentes no se acoplan con los actuales fenómenos que décadas atrás se pretendía regular, tornando imperativo que el legislador, dentro de sus competencias, las adecue al paradigma constitucional vigente.

Referencia: expediente D-9354.

Demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “sino para garantizar la seguridad y la salubridad públicas”, contenida en el artículo 99 del Decreto Ley 1355 de 1970 (“Por el cual se dictan normas sobre policía”).

Demandante: Édgar Alan Olaya Díaz.

Magistrado sustanciador: Nilson Pinilla Pinilla

5 Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil trece (2013). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución, el ciudadano Édgar Alan Olaya Díaz demandó la expresión “sino para garantizar la seguridad y la salubridad públicas”, contenida en el el artículo 99 del Decreto Ley 1355 de 1970.

Mediante auto de noviembre 13 de 2012, el Magistrado sustanciador admitió la demanda de la referencia y dispuso que se fijara en lista el presente proceso y se diera traslado al Procurador General de la Nación para que rindiese su concepto; así mismo, ordenó comunicar la iniciación del asunto a los señores Presidentes de la República y del Congreso, y a los Ministros de Ambiente, Defensa Nacional y Justicia y del Derecho. Se invitó además al Presidente del Consejo de Estado, al Director General de la Policía Nacional, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Centro

de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, a la Comisión Colombiana de Juristas y a las facultades de derecho en Bogotá de las Universidades Nacional de Colombia, Santo Tomás, Javeriana, Externado de Colombia, del Rosario y de los Andes, al igual que de la Industrial de Santander, del Norte y de Antioquia, con el objeto de que, si lo estimaban pertinente, conceptuaran sobre la exequibilidad de la norma demandada. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, la Corte procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. NORMA DEMANDADA A continuación se trascribe el texto de la norma demandada, resaltando el aparte acusado. “DECRETO 1355 DE 1970

(Agosto 4) Diario Oficial No 33.139, del 4 de septiembre de 1970

MINISTERIO DE JUSTICIA

6 Por el cual se dictan normas sobre policía EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió la ley 16 de 1968 y atendido el concepto de la Comisión Asesora establecida en ella, DECRETA: … … …

LIBRO II.

DEL EJERCICIO DE ALGUNAS LIBERTADES PÚBLICAS

CAPÍTULO I.

DE LA LIBERTAD DE LOCOMOCIÓN … … … ARTICULO 99. Los reglamentos no pueden estatuir limitación al ejercicio de la libertad de locomoción, en cuanto a tránsito terrestre de vehículos y peatones, sino para garantizar la seguridad y la salubridad públicas. … … …”

III. LA DEMANDA 3.1. El ciudadano Édgar Alan Olaya Díaz afirmó que la norma impugnada

desconoce los artículos 241, 150 numeral 252 y 1523 de la Constitución Colombiana y algunos artículos de diferentes instrumentos internacionales, entre ellos, la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 (art. 13), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966 (art. 12) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969 (art. 22). 1“Artículo 24. Todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia.” 2“Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: … … …

25. Unificar las normas sobre policía de tránsito en todo el territorio de la República.

Compete al Congreso expedir el estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional.” 3“ARTICULO 152. Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: a) Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección;…” 7 Indicó que acorde con la referida normatividad y la jurisprudencia de esta corporación, la libertad de locomoción es un derecho fundamental de estirpe constitucional, el cual solo puede ser restringido por el Congreso, como órgano deliberante y representativo del conglomerado social. Agregó que acorde con el artículo 24 superior, constitucionalmente el legislador es el único competente para restringir las libertades y derechos ciudadanos. Así, existiendo una competencia normativa legal o reglamentaria

exclusiva del Congreso para regular el poder de policía, no puede existir uno subsidiario o residual en cabeza de autoridades administrativas. 3.2. El demandante manifestó que acorde con la Constitución, la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y la jurisprudencia de la Corte, solamente la ley puede introducir restricciones a la libertad de locomoción, principalmente por razones de seguridad, orden público, salud pública o decisiones judiciales; siendo inconstitucional, en su sentir, una norma que delegue en los órganos de la administración la facultad del legislador para limitar derechos individuales. Planteó que la preceptiva demandada desconoce la reserva de ley exigida para limitar un derecho fundamental como la libertad de locomoción, pues no puede ser objeto de regulación por otras autoridades distintas al legislador, dentro del ámbito de sus competencias y atendiendo los principios, valores, derechos y deberes de estirpe constitucional. Explicó que al deferir al reglamento que adopten las autoridades administrativas la posibilidad de limitar un derecho fundamental y libertad pública como la locomoción, se contraría la Constitución, al evadir la competencia restrictiva que tiene el Congreso para regular el poder de policía. 3.3. Manifestó además que no sólo se desconoce la reserva legal en materia de asuntos de policía (art. 150 num. 25 Const.), sino la reserva de ley estatutaria, como quiera que acorde con el literal a) del artículo 152 superior, el Congreso debe regular mediante ese tipo de normas lo relacionado con los derechos y deberes fundamentales de las personas, en este caso, el de locomoción.

Formuló entonces que la expresión demandada, contenida en un decreto ley, faculta a las autoridades públicas administrativas a fijar límites a la libertad de locomoción, sin el concurso del legislador, y sin el cumplimiento de los presupuestos constitucionales propios para ese tipo de reglamentación.

IV. INTERVENCIONES 4.1. Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad

Nacional de Colombia, Sede Bogotá. 8 En escrito de diciembre 5 de 20124, el Decano de dicha facultad pidió declarar inexequible la norma demandada, pues en su sentir únicamente el legislador, mediante una ley de la República, puede reglamentar un derecho fundamental, no siendo factible que las autoridades administrativas por reglamentos, sin importar su rango, restrinjan garantías constitucionales. Explicó que acorde con la jurisprudencia, en concordancia con normas de la carta política y de algunos tratados internacionales sobre derechos humanos que forman parte del bloque de constitucionalidad, únicamente el legislador tiene competencia para regular, restringir, limitar o definir el alcance y tutela de los derechos fundamentales y las libertades públicas. Agregó además que la concurrencia de poderes de policía en el Congreso y otros en las Asambleas Departamentales o los Concejos Municipales, no faculta a estos últimos para reglamentar derechos fundamentales, como quiera que se trata de una potestad exclusiva del poder legislativo, mediante leyes. Con todo, planteó que corresponde a la Corte definir si en el presente evento la norma que se echa de menos sea una ley ordinaria o estatutaria, pues en su

sentir, esta corporación ha indicado que no toda regulación o reglamentaciones de un derecho fundamental deba efectuarse mediante una ley estatutaria. 4.2. Ministerio de Defensa Nacional. En escrito de diciembre 6 de 20125, la apoderada especial del Ministerio respaldó la exequibilidad del segmento impugnado, indicando que la norma demandada tiene como finalidad crear herramientas o mecanismos jurídicos para brindar a las autoridades competentes los elementos para combatir comportamientos que atenten contra los derechos de los asociados. Sostuvo que el Decreto Ley 1355 de 1970 fue expedido en virtud de las facultades extraordinarias conferidas por el Congreso al Presidente, siendo éste el jefe superior de la función de policía, lo que en su sentir le otorga la autorización para expedir los “méritos jurídicos de que dispone la policía para cumplir la obligación que se le ha asignado como autoridad”6. Indicó que la norma demandada forma parte de un decreto ley expedido en virtud de facultades extraordinarias, atendiendo la necesidad y la urgencia de aquél entonces, por lo que aún sin pasar estrictamente por el poder legislativo, emana de una autoridad competente envestida para ello, naciendo al ordenamiento jurídico respetando la Constitución y el principio de legalidad. Agregó que si bien la expresión demandada limita el derecho a la libre circulación, resulta válida pues se encamina a garantizar la seguridad y la 4 Fs. 56 a 59 cd. inicial. 5 Fs. 60 a 69 ib.. 6F. 66 ib.. 9 salubridad públicas, protegiendo así la vida de las personas, y siendo un medio

idóneo para prevenir posibles vulneraciones a la integridad personal, atendiendo siempre los principios de necesidad y proporcionalidad. Señaló que constitucionalmente los alcaldes, como jefes de la administración local en los municipios, también están obligados a preservar y restablecer el orden público, mediante el empleo de medios o instrumentos que resulten necesarios para cumplir dicho cometido, bajo los criterios de necesidad y proporcionalidad, y sin sobrepasar los límites que la Constitución impone. 4.3. Ministerio de Justicia y del Derecho. En escrito de diciembre 6 de 20127, el apoderado del Ministerio pidió declarar exequible la expresión demandada, pues el Decreto Ley 1355 de 1970 tiene el alcance material de una norma con fuerza de ley, siendo factible que las autoridades administrativas establezcan límites a la libertad de locomoción de vehículos y peatones, para garantizar la seguridad y la salubridad pública. El interviniente aclaró que dicho Decreto fue expedido por el Presidente en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 16 de 1968, teniendo fuerza material de ley, estando habilitado entonces para restringir la libertad de locomoción, dentro de parámetros de proporcionalidad. Expuso que aunque por regla general el Congreso tiene la competencia para expedir normas que restrinjan libertades o derechos, no puede admitirse que sea discrecional y exclusiva, como quiera que mediante reglamentos es viable que la autoridad de policía proteja a todos los asociados en su vida, honra y bienes, asegurando el cumplimiento de las libertades y garantías ciudadanas;

por ende, el artículo 99 demandado no desconoce la libertad de locomoción, pues se encamina a garantizar la seguridad y la salubridad públicas. Manifestó además que en concordancia con el fallo C-790 de 2002, aunque el legislador detenta en forma exclusiva y excluyente la competencia para limitar derechos y libertades públicas, no es menos cierto que no puede prever todos los supuestos de hecho que se puedan presentar, permitiendo así un margen de actuación a las autoridades administrativas para fijar normas de conducta en el ámbito local, y conjurar así todas las posibles situaciones que acaezcan. 4.4. Policía Nacional. En escrito de diciembre 11 de 20128, el Secretario General de la Policía Nacional pidió declarar exequible el segmento demandado, pues el Decreto Ley 1355 de 1970 fue expedido acatando las pautas señaladas por el Congreso de la República, al facultar al Presidente para regular determinada materia. 7 Fs. 77 a 82 ib.. 8Fs. 105 a 107 ib.. 10 Luego de citar jurisprudencia de la Corte sobre los términos actividad, poder y función de policía, indicó que existe un poder de policía subsidiario en cabeza de las asambleas departamentales y los concejos municipales, para ejerzan “funciones legislativas” en el ámbito de su jurisdicción, y mejorar la gestión en los entes territoriales, sin que ello implique desconocer la Constitución. Precisó que la norma demandada alude a la facultad otorgada a las asambleas departamentales y los concejos municipales, en virtud del poder de policía

subsidiario, para conservar el orden público interno, estando obligados a prevenir y corregir las conductas que atenten contra la convivencia pacífica. Sintetizó que las restricciones que se impongan a la libertad de locomoción en ejercicio del poder de policía no riñen con la Constitución, ni con la configuración del legislador, pues garantizan la prevalencia de bienes jurídicos relevantes como la seguridad y la salubridad públicas, para preservar el interés general. 4.5. Ministerio de Transporte. En diciembre 12 de 20129, el apoderado de dicha cartera indicó que la demanda no cumple con los presupuestos mínimos para que la Corte emita un pronunciamiento de fondo, pues en su sentir el actor no expuso la forma como la norma impugnada presuntamente desconoce la Constitución. 4.6. Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás de Bogotá. En escrito de diciembre 13 de 201210, el coordinador del Grupo de Acciones de Intereses Público del Consultorio Jurídico de esa facultad sostuvo que la expresión impugnada no transgrede la Constitución. Indicó que aunque el artículo 152 superior faculta al Congreso para regular el ejercicio de los derechos fundamentales, la Corte Constitucional ha indicado que el legislador solo debe regular lo referente al núcleo esencial de esas garantías y sus contenidos más cercanos. Planteó que el artículo demandado no transgrede la Constitución, pues no afecta el núcleo esencial del derecho a la locomoción; al tiempo que, en su sentir, el poder de policía también puede ser desarrollado por el Presidente,

por lo que no se trata de una facultad exclusiva de la rama legislativa.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN En concepto 5503 de enero 25 de 201311, el señor Procurador General de la Nación solicitó a la Corte inhibirse para “conocer de fondo” el presente

9Fs. 108 a 113 ib.. 10Fs. 132 a 137 ib.. 11Fs. 139 a 144 ib.. 11 asunto por falta de certeza en los contenidos de la demanda y, subsidiariamente, declarar exequible el segmento impugnado. Explicó que la norma demandada solo establece unos parámetros delimitantes a la función de policía, frente al ejercicio de la libertad de locomoción, únicamente en lo que respecta al tránsito terrestre de vehículos y peatones, para garantizar la seguridad y salubridad públicas. Agregó que no se desconoce la reserva legal, pues la norma impugnada no otorga competencias administrativas a las autoridades de policía, por el contrario, limita el ejercicio que les compete para mantener las condiciones necesarias que garanticen el ejercicio de los derechos y libertades públicas, manteniendo el orden público interno y previniendo perturbaciones a la seguridad, la tranquilidad, la salubridad y la moralidad públicas. Planteó entonces que de no permitirse lo anterior, “asuntos concretos como la inmovilización de vehículos que transporten animales o vegetales que presentan riesgo para la salud humana, o basuras o elementos radioactivos sin las correspondientes autorizaciones y tratamientos técnicos para su movilización, entre otros, no podrían ser objeto de control policial inmediato

en cada región del país, porque absolutamente todo debería prescribirlo la ley, lo cual es contrario a la esencia de la institución policial, en su consagración constitucional”12. Concluyó que no le asiste razón al actor al ser procedente la reglamentación de asuntos de policía, incluidos los que limitan la libertad de locomoción de vehículos y peatones, como se indicó en el fallo C-790 de 2002, atendiendo el efecto útil de dichas normas, para conservar las condiciones necesarias para el ejercicio de derechos y libertades públicas, incluyendo su reglamentación, permitiendo restringir la libre locomoción para casos o temas concretos.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1.- Competencia. En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 5°, de la Constitución, la Corte es competente para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno Nacional con fundamento, entre otros, en el numeral 10° del artículo 150 superior, tanto por vicios de contenido material o de fondo, como por aquellos de carácter procedimental suscitados en su formación, teniendo esta acción origen en un reparo contra un segmento del artículo 99 del Decreto Ley 1355 de 1970, por el cual “se dictan normas sobre policía”. Corresponde a la Corte Constitucional determinar si permitir que mediante reglamentos relacionados con el ejercicio de la actividad de la policía se limite 12F. 142 ib.. 12 el ejercicio de la libertad de locomoción, en lo que respecta al tránsito terrestre

de vehículos y peatones, para garantizar la seguridad y la salubridad públicas, conculca los artículos 24, 150 y/o 152 de la Constitución y algunos instrumentos internacionales sobre derecho humanos, al desconocer que el legislador es el único competente para imponer restricciones a ese derecho. Con todo, inicialmente esta corporación debe analizar si la censura invocada en la demanda cumple con los contenidos del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, ampliamente desarrollados por la jurisprudencia constitucional, y constatado su cumplimiento, proceder al respectivo análisis de fondo.

2. Aptitud sustantiva de la demanda en el presente evento. 2.1. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece los requisitos mínimos que razonablemente13 deben contener las demandas de constitucionalidad para su admisión y para que la Corte pueda emitir así un fallo de fondo. Según lo allí indicado, es imperativo señalar con claridad las normas que son censuradas como inconstitucionales, al igual que la preceptiva superior que se tilda de infringida y explicar las razones por las cuales se estima que presuntamente las primeras violan o desconocen la segunda.

Otra parte fundamental de los indicados requisitos es la formulación de cargos de inconstitucionalidad contra las normas demandadas, esto es, la sustentación de los distintos argumentos por los cuales el ciudadano demandante advierte que aquéllas contrarían uno o más preceptos superiores. Al respecto, en atención a lo cuestionado por uno de los intervinientes y el Ministerio Público, recuérdese que la jurisprudencia tiene establecido que las razones presentadas para sustentar la inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas, deben ser

claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes14. La adecuada presentación del concepto de violación permite a esta corporación desarrollar su función de defensa de la carta política en debida forma, en tanto delimita el campo en el cual se hará el respectivo análisis de constitucionalidad, sin que ello implique una restricción de los derechos políticos de los demandantes, pero sí el establecimiento de unos elementos que informen adecuadamente a la Corte para poder proferir un pronunciamiento de fondo, evitando un fallo inhibitorio15. Reitérese, en cuanto al concepto de la violación, que la jurisprudencia ha sido constante16 en manifestar que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de las normas acusadas deben ser claros, esto es, que exista un hilo 13C-131 de abril 1° de 1993, M. P. Alejandro Martínez Caballero, entre otros. 14 Ver, entre otros, auto 288 y fallo C-1052 de 2001, ambos de octubre 4, con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa. 15 C-1052 de 2001, previamente citada. 16 Ver, entre otros, auto 288 de octubre 4 de 2001 y sentencias C-1052 de octubre 4 de 2001 y C-568 de junio 28 de 2004, todas esos fallos con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, y C-980 de septiembre 26 de 2005, M. P. Rodrigo Escobar Gil. 13 conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan; ciertos, en cuanto la demanda habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos, en

la medida que se precise la manera como la norma acusada vulnera un precepto o preceptos de la Constitución, formulando al menos un cargo concreto; pertinentes, ya que el reproche debe fundarse en la apreciación del contenido de una norma superior que se explica y se enfrenta a la norma legal acusada, más no en su aplicación práctica; y suficientes, por cuanto se debe exponer todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio y que despierten duda sobre la constitucionalidad de la disposición acusada. Esta carga mínima de argumentación que debe exponer el ciudadano, resulta indispensable para adelantar el juicio de constitucionalidad, no obstante la naturaleza pública e informal que caracteriza a la acción de inexequibilidad; de no atenderse dicho presupuesto podría generarse un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial del escrito con el que se pretende incoar la acción, sin que ello implique una restricción de los derechos políticos del demandante, pero sí el establecimiento de unos elementos que informen adecuadamente a la Corte, para poder proferir un pronunciamiento de fondo17. Sobre este tema, ha expuesto la Corte que18 “la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, sí despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.

2.2. Con todo, la Corte ha explicado que en aplicación del principio pro actione, la exigencia de los presupuestos para la presentación de una demanda, (i) no debe tener tal rigorismo que haga nugatorio ese derecho ciudadano, (ii) debiendo propender el juez constitucional hacia un fallo de fondo y no uno inhibitorio; por ende, (iii) la duda debe resolverse a favor del actor. Al respecto, en el fallo C-978 de diciembre 1° de 201019, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva, se indicó (no está en negrilla en el texto original): “N