CC - C619-2012

Sentencia C-619/12

PODER PREFERENTE DE LA SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Inconstitucional por considerar que compromete de manera grave el derecho al debido proceso desde la óptica de los principios de juez natural y doble instancia RESERVA DE LEY-Pluralidad de significados o acepciones/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Alcance/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Justificación/LEY ESTATUTARIA-No exclusión automática de temas regulados del ámbito de la legislación ordinaria/LEY ESTATUTARIA-Materia ordinaria no se sustrae al ámbito de competencia del legislador ordinario/CONGELACION DE

RANGO EN LEY ESTATUTARIA-Alcance

RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN LA ADMINISTRACION

DE JUSTICIA-Jurisprudencia constitucional

RESERVA DE LEY EN MATERIA DE COMPETENCIAS

JUDICIALES-Jurisprudencia constitucional/RESERVA DE LEY EN

ASUNTOS DE NATURALEZA JUDICIAL-Alcance

RESERVA DE LEY EN MATERIA JURISDICCIONAL

DISCIPLINARIA-Contenido y alcance/RESERVA DE LEY EN MATERIA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA-Conexidad con el debido proceso y los principios de juez natural y doble instancia NORMA SOBRE PODER PREFERENTE DE LA SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-No es comparable con el poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación, ni con el control

fiscal excepcional que puede ejercer la Contraloría General sobre las entidades territoriales/NORMA SOBRE PODER PREFERENTE DE LA SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Vulneración de la cláusula de reserva general de ley CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Potestad reglamentaria con sujeción a la ley/CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Reglamento no puede ser invocado para reemplazar la labor que por expreso mandato constitucional corresponde al Legislador CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Facultad de cambio de radicación de procesos cuando ejerce el poder disciplinario preferente, 2 deviene como inconstitucional en la medida en que no ofrece ningún parámetro mínimo de racionalidad CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Creación de salas de decisión a través del reglamento interno desconoce el principio de legalidad/SALAS DE DECISION DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Regulación debe ser definida en sus elementos centrales directamente por el Congreso de la República

Referencia: expediente D-8906

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 42 de la Ley 1474 de 2011, “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”.

Accionante: Raúl de Jesús Lugo Hernández

Magistrado Ponente:

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de dos mil doce (2012) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente:

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Raúl de Jesús Lugo Hernández demanda el artículo 42 de la Ley 1474 de 2011, “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”.

El magistrado sustanciador admitió la demanda mediante Auto del 2 de febrero de 2012, dispuso su fijación en lista y simultáneamente corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia ordenó comunicar la iniciación del 3 proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministro de Justicia, al Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, al Presidente de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y a los presidentes de las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura; e invitó al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana de Juristas, a la Corporación Excelencia en la Justicia, a la Corporación de Jueces

y Magistrados de Colombia, a la Asociación Nacional de Empleados de la Rama Judicial, al Colegio de Abogados de Colombia y al Colegio de Jueces y Fiscales de Bogotá, así como a las facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, Externado de Colombia, de los Andes, del Rosario, del Magdalena y del Norte, para que intervinieran impugnando o defendiendo la norma acusada. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la norma impugnada acusada, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial 48.128 del 12 de julio de 2011: “LEY 1474 DE 2011

Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública.

EL CONGRESO DE COLOMBIA,

DECRETA:

(…)

ARTÍCULO 42. PODER PREFERENTE DE LA SALA

JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura a solicitud de parte u oficiosamente ejercerá el poder preferente jurisdiccional disciplinario, en relación con los procesos que son competencia de sus seccionales, respetando el debido proceso y la doble instancia; igualmente podrá disponer el cambio de radicación de los mismos, en cualquier etapa.

Para el cumplimiento de estas funciones y las de su competencia creará por medio de su reglamento interno las salas de decisión pertinentes”.

III. LA DEMANDA

4 En concepto del ciudadano Raúl de Jesús Lugo Hernández, la norma impugnada vulnera los artículos 13, 29, 150-23, 152 (literal b) y 256-3 de la Constitución, para lo cual propone varios cargos. (i) Invoca la violación del principio de reserva de ley estatutaria. Sostiene que la decisión de otorgar facultades a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que a través de sus reglamentos cree “las salas de decisión pertinentes”, desconoce que los asuntos propios de la administración de justicia deben ser regulados por una ley estatutaria (CP. art. 152, literal b). En tal sentido explica que determinar la estructura de las altas corporaciones, el número de integrantes, así como las salas de decisión y subsecciones, son elementos que el Constituyente asignó al Congreso para que fueran regulados a través de una ley estatutaria, como claramente lo precisó la Corte Constitucional en las sentencias C-037 de 1996 y C-713 de 2008. (ii) Considera afectada la cláusula de reserva de ley prevista en el artículo 150-23 de la Carta, por cuanto el ejercicio de funciones públicas debe ser regulado directamente por el Legislador. Apoyado en las sentencias C-209 de 1993 y C-111 de 2000, aclara que la asignación de una competencia a una autoridad judicial supone la definición de una función pública y por lo tanto

no puede deferirse a un reglamento como el que expida el Consejo Superior de la Judicatura. (iii) Alega el desconocimiento del derecho al debido proceso, reconocido en el artículo 29 de la Constitución. Según su criterio, la norma impugnada, al contemplar el poder disciplinario preferente y autorizar el cambio de radicación de procesos, vulnera los principios de legalidad y perpetuatio jurisdictionis, en tanto no fija criterios de asignación de competencias (factor subjetivo, objetivo, funcional, territorial, de conexidad, etc.), sino que por el contrario deja en manos de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura la potestad de modificar o cambiar discrecional o arbitrariamente la competencia del funcionario que venía conociendo de un proceso. Asimismo, reprocha la violación del principio de juez natural, según el cual los procesos sancionatorios administrativos o judiciales deben adelantarse por el juez o funcionario que previamente ha definido la Constitución o la ley. Asimismo, asegura que aún cuando la norma prescribe la garantía de la doble instancia, ello no se logra desde el punto de vista material porque no hay un verdadero superior jerárquico que goce de la independencia y autonomía necesaria para decidir en calidad de superior funcional. Concordante con lo anterior, el demandante aduce la violación del derecho a la igualdad reconocido en el artículo 13 de la Constitución. Según sus palabras, al otorgar poder preferente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, sobre las Sala Seccionales Disciplinarias, “sin criterios expresos, claros, justificados y razonables previamente determinados

5 en la ley, se generan situaciones discriminatorias en relación con los funcionarios judiciales que estén siendo investigados, porque sobre conductas o hechos similares que sean materia de investigación (…) van a coexistir dos funcionarios competentes, los Magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior cuando ejerzan poder disciplinario preferente y los Magistrados de las Salas Seccionales que habitualmente tienen atribuida la competencia”.

III. INTERVENCIONES 1.- Ministerio de Justicia y del Derecho La ciudadana Gloria Inés Córdoba Rocha, actuando en representación del Ministerio de Justicia y del Derecho, solicita a la Corte declarar exequible la expresión demandada.

Comienza por explicar que en los antecedentes legislativos de la reforma se insistió en la necesidad de adoptar medidas para luchar contra la corrupción, destacándose que en muchos casos el inicio de las actuaciones disciplinarias no es coetáneo con la comisión de los hechos respectivos, dada la dilación existente a nivel territorial y municipal para dar traslado a los órganos de control. Seguidamente indica que una de esas medidas fue el reconocimiento del poder disciplinario preferente por parte del Consejo Superior de la Judicatura. Procede luego a conceptualizar el alcance de la cláusula de reserva de ley estatutaria, para señalar que la materia regulada por la Ley 1474 de 2011 no está sometida dicha reserva, porque si bien el contenido normativo de sus disposiciones guarda relación con los derechos fundamentales y hace alusión a aspectos propios de la administración de justicia, “en general se trata de normas procesales por medio de las cuales se establecen las reglas de procedimiento disciplinario a las cuales se someten las actuaciones judiciales

adelantadas en relación con los procesos que son competencia de las seccionales de la judicatura”. En esa medida, afirma, no son disposiciones encaminadas a modificar en lo esencial y básico la estructura de la administración de justicia ni la organización de la rama judicial. De otra parte, desestima la violación del debido proceso, para lo cual sostiene lo siguiente: “Es un purismo jurídico, no compartimos la teoría de que, en las demandas por razones de forma en el procedimiento o en la producción legislativa propiamente dicha, se invoque como norma violada el artículo 29 de la Constitución Política, en el entendido de que el debido proceso y las normas de reconocimiento para el control de constitucionalidad de la producción normativa se encuentran en el capítulo 3 –de las leyes- (artículos 150 a 170) de la Constitución Política y en la Ley 5 de 1992”. 6 Por último, sugiere que el cargo por desconocimiento del derecho a la igualdad no fue presentado en debida forma, para lo cual se limita a transcribir algunos apartes de jurisprudencia constitucional. 2.- Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura El presidente de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, Angelino Lizcano Rivera, solicita a la Corte declarar exequible la norma acusada. En su sentir, los cargos de inconstitucionalidad formulados por el demandante no deben prosperar por cuanto el poder disciplinario preferente es una herramienta para la lucha contra la corrupción de cara al cumplimiento de los fines del Estado. Aclara que la esencia de las funciones jurisdiccionales disciplinarias atribuidas

a esa corporación sustrae a los funcionarios judiciales, abogados en ejercicio de su profesión y auxiliares de la administración de justicia, de instancias de control ajenas a la rama judicial, con el propósito de reafirmar el carácter independiente y autónomo del poder público, sin perjuicio del deber de colaboración armónica. Recuerda que según el artículo 256 de la Carta Política, corresponde al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales ejercer sus atribuciones, “según sea el caso y de acuerdo con la ley (…)”. De manera que al ser precisamente una ley la que le asigna la función disciplinaria preferente, dicha potestad se ajusta al ordenamiento superior y es expresión de lo previsto en el numeral 3º del precitado artículo, relativo al examen de la conducta de los abogados y funcionarios de la rama judicial. Explica que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria adoptó el Acuerdo 075 de 2011, fijando los criterios para el ejercicio del poder preferente, atendiendo las directrices trazadas por la jurisprudencia constitucional; organizó salas duales de decisión y la sala de segunda instancia para el efectivo reparto de los asuntos disciplinarios de su competencia. Advierte que el demandante ha hecho una errada y restrictiva interpretación sobre las atribuciones otorgadas y la cláusula de reserva de ley estatutaria, por cuanto la competencia asignada por el Legislador no está prevista para crear nuevos cargos o competencias judiciales, sino simplemente con miras a reorganizar la administración de justicia disciplinaria, asegurando la observancia del debido proceso y del principio de doble instancia. Se trata,

continúa el interviniente, de una organización “meramente logística para el reparto de procesos con fines de garantía de derechos fundamentales y no como reforma estructural básica sustancial”. 7 A su parecer, el poder preferente disciplinario ahora cuestionado no es más que, “guardando las proporciones”, la competencia prevalente dada en su momento a la Contraloría General de la República para adelantar los procesos de responsabilidad fiscal, aún cuando este concepto no ha sido completamente desarrollado en el ordenamiento jurídico. En cuanto al principio de doble instancia, argumenta que el demandante desconoce la potestad reglamentaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercida mediante el Acuerdo 075 de 2011, donde se señala expresamente que la segunda instancia estará integrada por los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria que no hubieren integrado la respectiva Sala Dual de Decisión en primera instancia (art. 2, literal c). Asimismo, sostiene que como la competencia del Consejo Superior de la Judicatura es a nivel nacional, “es claro que ésta es el juez natural competente para la investigación y juzgamiento de los funcionarios judiciales, abogados y auxiliares de la justicia en todo el territorio nacional”. De otra parte, el interviniente se refiere al “cambio de radicación de los procesos”, como facultad otorgada por el artículo 42 de la Ley 1474 de 2011 a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Indica que no es una figura nueva en el procedimiento disciplinario, toda vez que ha sido prevista en el artículo 46 de la Ley 906 de 2004 y el artículo 85 de

la Ley 600 de 2000, los cuales se aplicaban por remisión expresa del artículo 21 de la Ley 734 de 2002 y el artículo 16 de la Ley 1123 de 2007. Pone de presente que la norma en cuestión estuvo inspirada en la dilación existente a nivel territorial y/o municipal en algunas actuaciones disciplinarias, según fue expresamente reconocido en la ponencia para primer debate en el Congreso de la República. Finalmente, en cuanto a la presunta violación del derecho a la igualdad, argumenta que el accionante parte de intuir situaciones hipotéticas de factores de presión exógenos no comprobables en la regulación que la norma posee, por lo que el cargo debe ser desestimado. 3.- Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura La interviniente de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura –coordinación de asuntos internacionales y asesoría jurídica de la rama judicialconsidera que la norma acusada desconoce la cláusula de reserva de ley estatutaria. Según sus palabras, “en términos generales sí se está violentando lo señalado en la Constitución Política, cuando regula en los artículos 254 a 257 la estructura orgánica y funcional del Consejo Superior de la Judicatura, en lo referente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, por cuanto se le concede una facultad que no fue señalada en la Ley 270 de 1996”. 8 Al respecto advierte que mientras el artículo 85 (numeral 9º) de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia (Ley 270 de 1996) atribuye a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura la facultad de determinar

la estructura y planta de personal de las corporaciones y juzgados, la misma ley no otorgó dicha potestad a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior, sin que pueda modificarse su estructura mediante el reglamento interno de la Sala. 4.- Corporación de Jueces y Magistrados La presidente de la Corporación de Jueces y Magistrados, María del Pilar Arango Hernández, solicita a la Corte declarar inexequible la norma impugnada. En su sentir, la Constitución Política previó un solo poder preferente, de modo que no es válido extender dicho poder a otra autoridad pública. Según sus palabras, “resulta impropio y contrario a los postulados del Estado Social de Derecho que una ley ordinaria atribuya potestades excepcionales que la Carta Política no previó”, por cuanto, “conforme a nuestro diseño constitucional la ley no puede modificar, reformar, adicionar o derogar disposiciones de la Carta Política”. Destaca que el Legislador ordinario carecía de competencia para modificar la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. Además, considera que “al eliminar en la práctica una de las instancias”, la norma impugnada “atenta contra los derechos a la segunda instancia y al debido proceso”. 5.- Intervención ciudadana El ciudadano Luis Ramón Silva Gutiérrez interviene en defensa de la norma acusada, para lo cual presenta argumentos similares a los expuestos por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Encuentra que la facultad otorgada por el artículo 42 de la Ley 1474 de 2011, “encaja perfectamente dentro del mandato constitucional de la existencia del juez natural, lo que despeja cualquier posibilidad de que coexistan dos jueces

naturales” y añade que la norma guarda relación directa con el querer del Constituyente de 1991.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, mediante concepto 5350, radicado el 26 de marzo de 2012, solicita a la Corte declarar exequible el artículo 42 de la Ley 1474 de 2011, por los cargos analizados.

9 Comienza por recordar que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la reserva de ley estatutaria tiene carácter restrictivo, de manera que en el ámbito de la administración de justicia se refiere exclusivamente a la estructura orgánica esencial de esa función pública, así como a los principios sustanciales y procesales que deben guiar a los jueces en su función de dirimir los conflictos y asuntos que le son sometidos. Sin embargo, estima que la norma parcialmente acusada no hace parte del núcleo esencial de la administración de justicia y por lo tanto no estaba sometida a reserva de ley estatutaria, por cuanto “corresponde a una norma meramente procedimental en el ejercicio de la función disciplinaria que la Constitución Política le ha conferido a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura”. Señala que tampoco se vulnera el artículo 150-23 de la Carta, porque en todo caso el Legislador estableció el deber de respetar el debido proceso y el principio de doble instancia en el ejercicio de la potestad disciplinaria preferente o el cambio de radicación en cualquier etapa. Explica que la autorización a la Sala Disciplinaria para que mediante reglamento interno cree las salas de decisión necesarias está en consonancia

con lo previsto en el artículo 257-3 Superior, según el cual el Consejo Superior de la Judicatura dictar los reglamentos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. En cuanto al principio de doble instancia, sostiene que el Legislador puede adoptar una regulación “sin que haya lugar a consagrar la clásica concepción en la que el superior revisa la decisión del inferior”, permitiendo en su lugar que otra sala de la misma corporación revise la decisión adoptada, porque ante todo, lo que se persigue es “que el fallo sea examinado por otro funcionario con el fin de que haya una nueva deliberación con propósito de corrección”. Tampoco advierte menoscabo del principio de juez natural, porque la propia Constitución en su artículo 256-3 autorizó al Legislador a fijar las reglas de competencia en la materia.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1.- Competencia De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, la Corte es competente para conocer el asunto de la referencia ya que se trata de una demanda interpuesta contra una ley de la República, en este caso la Ley 1474 de 2011, “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”. 10 2.- Problema jurídico 2.1.- El demandante cuestiona la facultad otorgada al Consejo Superior de la Judicatura para ejercer el poder disciplinario preferente en los asuntos de competencia de los consejos seccionales, disponer el cambio de radicación de esos procesos y crear las salas de decisión pertinentes. Plantea los siguientes

cargos de inconstitucionalidad: En primer lugar, sostiene que la estructura de las altas corporaciones y en concreto la creación de salas de decisión es un elemento relativo a la estructura de la administración de justicia, que por lo tanto debe ser regulado a través de una ley estatutaria (art. 152, literal b, CP) y no de una ley ordinaria como la que se impugna parcialmente. En segundo lugar, considera vulnerada la cláusula de reserva de ley (art. 15023 CP), porque el Congreso ha debido fijar directa y claramente las condiciones bajo las cuales el Consejo Superior de la Judicatura puede ejercer el poder disciplinario preferente o disponer el cambio de radicación de procesos, y no delegar esa función, sin más, al reglamento interno de la Corporación. En tercer lugar, reclama el menoscabo de los derechos a la igualdad y al debido proceso (art. 13 y 29 superiores), desde la perspectiva de los principios de legalidad, juez natural y doble instancia. Advierte que la norma no fija criterios de asignación de competencias (factor subjetivo, objetivo, funcional, territorial, de conexidad, etc.), permitiendo que el Consejo Superior de la Judicatura modifique discrecional o arbitrariamente la competencia en materia jurisdiccional disciplinaria, sin que exista un verdadero superior jerárquico que goce de la autonomía e independencia para decidir en segunda instancia en su calidad de superior funcional. 2.2.- La posición del demandante es apoyada por algunos intervinientes. Otros, por el contrario, defienden la constitucionalidad de la norma acusada. En su concepto, no desconoce la reserva de ley estatutaria porque no regula

aspectos estructurales de la administración de justicia; tampoco vulnera el principio de legalidad porque las competencias asignadas al Consejo Superior de la Judicatura emanan precisamente de una norma con fuerza de ley y están dirigidas al cumplimiento de sus atribuciones constitucionales (art. 256-3 CP); la propia norma exige el respeto del debido proceso y de la doble instancia y no desconoce el juez natural porque el Consejo Superior de la Judicatura es competente para el juzgamiento disciplinario de funcionarios, abogados y auxiliares de la justicia en todo el territorio nacional. Así mismo, ponen de presente que el Acuerdo 075 de 2011 fija parámetros para el ejercicio del poder disciplinario preferente dentro del marco fijado por el Legislador. 11 2.3.- De acuerdo con lo anterior, corresponde a la Corte determinar si la competencia otorgada en una ley ordinaria al Consejo Superior de la Judicatura para ejercer el poder disciplinario preferente en los asuntos de competencia de los consejos seccionales (a solicitud de parte u oficiosamente), disponiendo el cambio de radicación de esos procesos (en cualquier etapa) y creando las salas de decisión respectivas (a través del reglamento interno de la respectiva corporación), en los términos previstos en el artículo 42 de la ley 1474 de 2011, desconoce las cláusulas de reserva de ley y de reserva de ley estatutaria, así como el debido proceso e igualdad desde la perspectiva de los principios de juez natural y doble instancia. 2.4.- Para dar respuesta a la problemática planteada la Corte se referirá (i) al

alcance de la cláusula de reserva de ley y de reserva de ley estatutaria; (ii) seguidamente analizará lo concerniente a la reserva de ley estatutaria en la administración de justicia; (iii) luego estudiará la cláusula general de ley y su alcance en asuntos de naturaleza judicial, así como (iv) su relación con los principios de doble instancia y juez natural; por último, (v) examinará la constitucionalidad de la norma objeto de control. 3.- La cláusula de reserva de ley y de reserva de ley estatutaria 3.1.- Una de las manifestaciones de los principios democrático y de separación de poderes es la cláusula de reserva de ley1. En virtud del principio democrático se busca que las normas que rigen la vida en sociedad reflejen mínimos de legitimidad al concebirse como expresión de la soberanía popular, del pluralismo y resultado del procedimiento deliberativo que se supone subyace en el proceso de formación de las leyes2. Por su parte, con la separación de poderes se pretende asegurar un reparto en el ejercicio del poder normativo, de manera que “el Legislador no puede dejar de adoptar las decisiones básicas que el Constituyente le ha confiado, ni el instrumento a través del cual se reglamenta puede adoptar las decisiones que sean propias del ámbito del Legislador”3. La jurisprudencia de esta corporación se ha referido al respecto en los siguientes términos: “La reserva de ley es una institución jurídica, de raigambre constitucional, que protege el principio democrático, al obligar al

1 Corte Constitucional, Sentencia C-570 de 1997, C-448 de 1998, C-111 de 2000, C-710 de 2001, C-234 de 2002, C-265 de 2002, C-675 de 2005, C-818 de 2005, C-1262 de 2005, C507 de 2006, C-713 de 2008, C-823 de 2011, entre otras. 2“El significado de la legitimidad del derecho se encuentra estrechamente vinculado al principio democrático de elaboración de las leyes. Las normas que rigen una sociedad deben ser el producto de un procedimiento en el que se garanticen en especial dos principios: el principio de soberanía popular en virtud del cual los límites al ejercicio de las facultades de las personas que hacen parte de una colectividad, tienen como único origen legitimo la voluntad popular. Y el principio del pluralismo, como una garantía de participación de la diversidad de los individuos y grupos que componen una sociedad, que no es homogénea”. Corte Constitucional, Sentencia C-710 de 2001. 3 Corte Constitucional, Sentencia C-823 de 2011. 12 legislador a regular aquellas materias que el Constituyente decidió que fueran desarrolladas en una ley. Es una institución que impone un límite tanto al poder legislativo como al ejecutivo. A aquél, impidiendo que delegue sus potestades en otro órgano, y a éste, evitando que se pronuncie sobre materias que, como se dijo, deben ser materia de ley”4. Exige, entonces, que la regulación de ciertas materias solo pueda adelantarse mediante ley, o cuando menos se cimiente en ella. En algunos casos bajo el

concepto de ley en sentido formal, es decir, emanada directamente del Congreso de la República, con sujeción a las reglas de procedimiento para su elaboración -estricta reserva legal-; y en otros bajo la noción de ley en sentido material, admitiendo la intervención del Gobierno como excepcionalmente facultado para dictar normas con fuerza de ley5. Sin embargo, lo que de ninguna manera se autoriza es que el Legislador –ordinario o extraordinariose despoje de las funciones constitucionalmente atribuidas para delegarlas, sin más, en otra autoridad so pretexto de su reglamentación. Así lo ha explicado esta Corporación al dar cuenta de las diferentes acepciones de la expresión “reserva de ley” en el ordenamiento constitucional colombiano: “La expresión reserva de ley tiene varios significados o acepciones, en primer lugar se habla de reserva general de ley en materia de derechos fundamentales, para hacer referencia a la prohibición general de que se puedan establecer restricciones a los derechos constitucionales fundamentales en fuentes diferentes a la ley. Sólo en normas con rango de ley se puede hacer una regulación principal que afecte los derechos fundamentales. En segundo lugar la expresión reserva de ley se utiliza como sinónimo de principio de legalidad, o de cláusula general de competencia del Congreso, la reserva de ley equivale a indicar que en principio, todos los temas pueden ser regulados por el Congreso mediante ley, que la actividad de la administración (a través de su potestad reglamentaria) debe estar fundada en la Constitución (cuando se trate de disposiciones constitucionales con eficacia directa) o en la ley (principio de legalidad en sentido