CC - C741-2012

Sentencia C-741/12

PROYECTO DE LEY SOBRE EXTENSION DE PENSION GRACIA A CIERTAS CATEGORIAS DE DOCENTES OFICIALESInexequibilidad en razón a que su tramite requería de iniciativa del gobierno nacional

OBJECIONES AL PROYECTO DE LEY SOBRE EXTENSION DE

PENSION GRACIA A CIERTAS CATEGORIAS DE DOCENTES

OFICIALES-Trámite PROYECTO DE LEY SOBRE EXTENSION DE PENSION GRACIA A CIERTAS CATEGORIAS DE DOCENTES OFICIALESFundamento de la objeción gubernamental LEY MARCO-Objeto PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Fijación de la política salarial PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Responsabilidad principal sobre política salarial estatal PROYECTO DE LEY SOBRE EXTENSION DE PENSION GRACIA A CIERTAS CATEGORIAS DE DOCENTES OFICIALES-Trámite por iniciativa del Gobierno Nacional y no por iniciativa de los parlamentarios REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE EMPLEADOS PUBLICOS-Definición mediante decretos expedidos a partir de una ley marco EMPLEADOS PUBLICOS-Jurisprudencia constitucional acerca del sentido y alcance de la definición EMPLEADOS PUBLICOS Y TRABAJADORES OFICIALESDistinción EMPLEADOS PUBLICOS-Definición/SERVIDORES PUBLICOSContenido y alcance EDUCADORES OFICIALES-Sujetos beneficiarios de la pensión gracia regulada por las leyes 114 de 1913 y 91 de 1989/EDUCADORES ESTATALES-Razones para determinar que no podrían ser considerados

trabajadores oficiales/EMPLEADOS OFICIALES DE REGIMEN ESPECIAL Y SERVIDORES PUBLICOS DE REGIMEN ESPECIAL-Definiciones pueden ser asumidas como de contenido equivalente/EDUCADORES ESTATALES-Importantes semejanzas, 2 incluso identidades con las características usualmente atribuidas a la figura de los empleados públicos

PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECE REGLAS SOBRE

FIJACION DEL REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE UN

GRUPO DE SERVIDORES PUBLICOS QUE TIENEN EL CARACTER DE EMPLEADOS PUBLICOS-Independientemente de su carácter interpretativo o modificatorio, solo podía haberse tramitado por iniciativa del Gobierno Nacional

Referencia: expediente OG-137

Objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad al Proyecto de Ley N° 114/09 Senado, 296/10 Cámara, “Por medio de la cual se interpreta por vía de autoridad legislativa el artículo 15, numeral 2°, literal a) de la Ley 91 de 1989”.

Magistrado Ponente: NILSON PINILLA

PINILLA

Bogotá, D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil doce (2012) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES Mediante oficio recibido el 2 de junio de 2011 en la Secretaría General de la Corte Constitucional, el Presidente del Senado de la República remitió el proyecto de ley N° 114 de 2009 Senado / 296 de 2010 Cámara, “Por medio de

3 la cual se interpreta por vía de autoridad legislativa el artículo 15, numeral 2°, literal a) de la Ley 91 de 1989” objetado por el Ejecutivo por razones de inconstitucionalidad, siendo radicado como expediente OP-137. El 10 de junio de 2011 se recibió concepto del Procurador General en el que solicita a esta corporación declararse inhibida para conocer de las objeciones formuladas en este caso por el Gobierno, “por falta de claridad, certeza y pertinencia de orden superior en la presentación de dichas objeciones y de las consideraciones del Congreso de la República para la insistencia en el trámite del mismo”. Posteriormente, mediante providencia del 15 de junio siguiente, el Magistrado sustanciador dispuso fijar en lista el asunto y ordenó oficiar a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, para que remitieran información sobre el acto sometido a juicio constitucional. En auto A-132 de junio 23 del año próximo pasado, y teniendo en cuenta que durante el plazo correspondiente no se recibió la totalidad de la información necesaria para resolver frente a un caso de esta naturaleza, la Sala Plena de este tribunal dispuso abstenerse de decidir sobre las objeciones gubernamentales al proyecto de ley de la referencia y ordenó informar sobre el particular a los Presidentes del Senado y de la Cámara de Representantes, así como apremiar a los respectivos secretarios generales para que remitieran la información faltante al despacho del Magistrado sustanciador. Con posterioridad a la notificación de esta última providencia se recibió de los

secretarios generales de las cámaras legislativas la información solicitada. Sin embargo, una vez examinada aquélla, la Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante auto A-089 de mayo 2 de 2012, decidió devolver al Senado de la República el expediente legislativo correspondiente al trámite de la ley objetada, al encontrar que el rechazo de las objeciones y la consiguiente aprobación de la insistencia por la plenaria del Senado de la República tuvo lugar mediante votación ordinaria, y no pública y nominal, tal como lo exige el actual texto del artículo 133 del texto superior. En consecuencia, esa misma decisión otorgó al Senado de la República un término hasta el 20 de junio de 2012 para subsanar el aludido defecto y remitir de vuelta a este tribunal el respectivo expediente legislativo. En desarrollo de lo anterior, el 5 de junio de 2012 el Secretario General del Senado de la República informó a la Corte sobre el cumplimiento de lo ordenado. Sin embargo, dado que no se acompañaron los soportes probatorios necesarios, mediante auto A-137 de 21 de junio del mismo año, se requirió al Presidente del Senado el envío de tales soportes, especialmente las actas 50 y 51, correspondientes a las sesiones plenarias celebradas los días 29 y 30 de mayo de 2012, en la primera de las cuales se anunció el debate y votación, y en la 4 segunda se aprobó mediante votación pública y nominal, la decisión de rechazar las objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional en relación con este proyecto de ley. Esas pruebas se recibieron a

satisfacción en el despacho del Magistrado sustanciador el 19 de septiembre de 2012, cumplido lo cual puede la Corte entrar decidir sobre tales objeciones. Así las cosas, una vez cumplido el trámite correspondiente y visto el concepto que sobre el tema presentó el señor Procurador General de la Nación, procede entonces la Corte a pronunciarse sobre el asunto de la referencia.

II. TEXTO DEL PROYECTO DE LEY A continuación se transcribe el texto del proyecto de ley objetado por el

Gobierno: “LEY ________ por medio de la cual se interpreta por vía de autoridad legislativa el artículo 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989.

El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 1º. Interpretación legal del literal a), del numeral 2, del artículo 15, de la Ley 91 de 1989. Conforme a esta norma los educadores que acrediten tiempos de servicio en educación primaria, en normales, en secundaria o en inspectoría o supervisión educativa en planteles del orden nacional, también serán beneficiarios de la pensión gracia aunque su pensión ordinaria esté a cargo total o parcial de la Nación.

Artículo 2º. Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias.”

III. OBJECIONES DEL GOBIERNO NACIONAL En este caso, mediante escrito fechado el 9 de febrero de 2011, el Gobierno Nacional formuló cinco distintas objeciones por inconstitucionalidad en relación con el proyecto de ley enviado para su sanción, por considerar que: i) se viola el numeral 1° del artículo 150 superior, dado que si bien el título de

este proyecto afirma que por esta ley se realizaría la interpretación por vía de autoridad de un texto legal anterior, la realidad es que la nueva ley modificaría el contenido de la ley supuestamente interpretada; ii) se viola la letra e) del numeral 19 del mismo precepto constitucional, en concordancia con el inciso 2° del artículo 154 ibídem, en cuanto al modificar el régimen prestacional de ciertos empleados públicos (los educadores nacionales), este proyecto de ley sólo podía tramitarse por iniciativa del 5 Gobierno, o cuando menos, habiendo tenido el explícito aval de éste durante el trámite legislativo. iii) se vulnera el numeral 4° del artículo 136 de la Constitución al establecer un mandato y un derecho nuevo de reconocimiento pensional con aplicación retroactiva a favor de personas que no tenían derecho a él, en contravía de la regla contenida en ese precepto. iv) la Corte Constitucional ya había realizado la interpretación de la norma legal que, según se dice, ahora pretende realizar el legislador, por lo cual éste no tendría ya la posibilidad de producir una norma interpretativa. v) el proyecto tramitado sería contrario al artículo 151 constitucional, ya que la norma de la Ley 91 de 1989 tal como sería modificada (o interpretada) por éste genera gasto a cargo de la Nación, razón por la cual, de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica 819 de 2003, tanto en la exposición de motivos como en las ponencias ha debido calcularse y tenerse en cuenta su impacto fiscal y su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, lo que no ocurrió en este caso. En relación con el primer tema, según el cual el contenido del proyecto de ley

objetado no se limitaría a interpretar la norma de la Ley 91 de 1989, el Gobierno explica que la nueva ley establecería una regla de carácter permanente, mientras que la contenida en el precepto supuestamente interpretado es de carácter transitorio (dirigida a docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980), como también que la nueva disposición ampliaría el universo de beneficiarios de la denominada pensión gracia respecto de quienes hoy día tienen derecho a ella. Según afirman, estas circunstancias demuestran que el contenido de este proyecto no es meramente interpretativo, sino modificatorio de la ley anterior. Sobre el mismo aspecto citan jurisprudencia de esta corporación conforme a la cual una ley dirigida a interpretar con autoridad otra ley anterior es reconocible por formar un todo inescindible con esta última, por lo cual, en caso de no ser así, se entendería que el legislador ha hecho uso indebido de la facultad de interpretar las leyes preexistentes que le atribuye la Constitución Política, circunstancia que tiene como consecuencia la inexequibilidad de la ley supuestamente interpretativa. En relación con la presunta violación de la iniciativa exclusiva del Gobierno, señalan que el proyecto objetado establecería una nueva prestación económica en favor de servidores públicos que hasta la fecha no tienen derecho a ella, por lo que esa situación se encuadra en lo previsto en la letra e) del numeral 19 del artículo 150 constitucional, y por esa vía en la hipótesis regulada por el 2° inciso del artículo 154 ibídem. Dado que el proyecto se originó en una iniciativa parlamentaria, y nunca durante el trámite obtuvo el aval del

Gobierno, sino más bien fue objeto de reparos, los que constan en comunicación dirigida a la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes por los Ministros de Hacienda y Crédito Público, Protección Social y 6 Educación1, la ley resultante estaría viciada desde su origen por este otro vicio de inconstitucionalidad. En tercer lugar, como circunstancia que reafirmaría el carácter no interpretativo de la ley cuyo proyecto se objeta, resaltan que éste regularía una situación enteramente nueva, puesto que por primera vez la pensión gracia se aplicaría directamente a docentes del orden nacional, incluso al margen de si antes de esta ley ellos recibían otra pensión a cargo de la Nación. En concepto del Gobierno, estos aspectos demostrarían que, con apoyo en la facultad de interpretar una ley preexistente, se estarían decretando pensiones en favor de personas específicas, determinadas con anterioridad a la vigencia de la norma, lo que configuraría infracción al numeral 4° del artículo 136 superior. Más adelante, el escrito de objeciones señala que si en gracia de discusión se aceptara el carácter interpretativo de la ley cuyo proyecto aprobó en este caso el Congreso, tampoco podría éste asumir esa tarea en relación con el precepto de la Ley 91 de 1989 cuyo sentido se busca clarificar, ya que ese texto legal ha sido interpretado con anterioridad por la Corte Constitucional en varias decisiones, lo que impediría que el legislador pretenda ahora cumplir esa función. En este sentido cita apartes del fallo C-954 de 2000 (M. P. Vladimiro Naranjo Mesa), en el que para decidir sobre la conformidad constitucional de la

norma ahora supuestamente interpretada, esta corporación realizó un extenso ejercicio de exégesis dirigido a establecer su sentido y alcance, a partir de lo cual la declaró exequible. En línea semejante, transcribe también fragmentos de decisiones del Consejo de Estado dictadas al aplicar la norma y de otras sentencias de esta corporación (C-479 de 1998 y C-155 de 1997), en las que se analizaron algunas de las normas que originalmente establecieron la pensión gracia, decisiones todas que habrían cumplido también el propósito de interpretar el alcance de esta regla, por lo que esa labor interpretativa en relación con el tema estaría ahora vedada al legislador. Finalmente, explican que este proyecto de ley resultaría violatorio del artículo 151 superior, que establece la sujeción de los trámites legislativos a las leyes orgánicas que resulten aplicables, pues en este caso se habría desatendido lo previsto en la Ley 819 de 2003, artículo 7°, conforme al cual el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley que ordene gasto deberá hacerse explícito y ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Ello por cuanto en este caso, el proyecto que fue de iniciativa parlamentaria, no incluyó mención alguna sobre este particular. Precisan que si bien la correspondiente exposición de motivos señaló que “… este proyecto no requiere estudio de impacto fiscal, dado que se trata de una ley interpretativa, no de creación o extensión de un derecho, ya que el impacto fiscal se presume incorporado en las leyes anteriores y específicamente en la ley que se interpreta, y por lo mismo no se requiere diseñar un espectro fiscal de sostenibilidad financiera…”2, ello no resulta cierto en tanto, según lo

1Radicada el 27 de octubre de 2010. 2 Según lo informa el escrito de objeciones, esta cita es tomada de la exposición de motivos publicada en la Gaceta Legislativa 791 de agosto 27 de 2009, página 7. 7 sostiene el escrito de objeciones, el contenido de este proyecto no es en realidad interpretativo de una ley anterior, sino más bien, aditivo y modificativo de aquélla. Como prueba de esa circunstancia señalan también que el alcance de la norma que el proyecto objetado dice interpretar fue precisado por este tribunal en la sentencia C-489 de 2000 (M. P. Carlos Gaviria Díaz), el que al ser comparado con el resultante del proyecto aquí objetado, evidencia el alcance de la modificación propuesta, y con ello, la necesidad de que un proyecto de este contenido hubiera cumplido con el comentado requisito. En apoyo de ese razonamiento cita además la reciente sentencia C-700 de 2010 (M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), en la que esta corporación declaró fundadas otras objeciones gubernamentales, basadas en el incumplimiento de este requisito.

IV. INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA Las cámaras insistieron en la sanción del proyecto de ley por ellas tramitado, para lo cual aprobaron el informe preparado por la comisión designada para tal efecto3, la cual estuvo integrada por nueve Senadores y ocho Representantes, quienes se pronunciaron en relación con cada una de las objeciones planteadas por el Gobierno, previa presentación de los antecedentes de dicho proyecto.

Este informe comienza por rememorar el trámite seguido desde su origen por

el proyecto de ley cuya sanción fue rehusada por el Gobierno Nacional, después de lo cual analiza los distintos motivos que sustentaron estas objeciones y presenta las razones por las cuales el órgano legislativo está en desacuerdo con las mismas e insiste en la sanción de esta ley. En torno al primer tema, el carácter presuntamente modificatorio y no interpretativo de este proyecto de ley, el informe aprobado por el Congreso refuta varios de los supuestos a partir de los cuales el Gobierno sustentó su objeción. En esa línea, señala que no es cierto que la interpretación contenida en el artículo 1° de este proyecto tenga por efecto conceder una pensión adicional a docentes que no tenían derecho a ella, pues de conformidad con la norma que se pretende interpretar4, la pensión de que ella trata “será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”. Resalta también el Congreso que ese mismo texto legal incluye referencias a las Leyes 114 de 1913, relativa a los profesores de primaria, 116 de 1928 sobre profesores de normales e inspectores y 37 de 1933 sobre los educadores de secundaria, a partir de lo cual señala que el derecho pensional fue atribuido a cada uno de esos grupos desde hace muchos años, por lo cual no podría afirmarse que el proyecto ahora objetado ampliaría el grupo al cual se dirige la referida pensión. 3 Según se explicó en el capítulo de antecedentes de esta providencia, el Senado de la República aprobó dicho informe en sesión del día 30 de mayo de 2012 de cuyo desarrollo da cuenta el acta 51, publicada en la Gaceta 379 de junio 15 de 2012, mientras que la Cámara

de Representantes lo hizo durante su sesión plenaria de mayo 17 de 2011, según se observa en el acta 62, publicada en la Gaceta 506 de julio 15 de 2011. 4Literal A del numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. 8 Igualmente, indica que la Ley 91 de 1989 lo que hizo fue fijar un tope temporal respecto de la época de vinculación de los docentes a los que se reconoce este derecho, el cual se situó en diciembre de 1980, parámetro que por lo demás no estaría siendo alterado por el proyecto ahora objetado. A ese respecto agrega que el Proyecto de Ley 114 de 2009 Senado / 296 de 2010 Cámara, ahora objetado, fue desacumulado de otro proyecto que sí modificaba dicha fecha, para mantenerse coherente con la intención de interpretar, más no modificar, la Ley 91 de 1989. De otra parte, reiteran que este proyecto de ley no tiene por efecto ampliar el grupo de educadores receptores de la pensión gracia, incluyendo ahora los del orden nacional, pues este cambio se habría dado mediante la Ley 91 de 1989 que en este caso se busca interpretar, mediante la incorporación de la ya citada precisión según la cual esta pensión “será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”. En apoyo de este planteamiento señala que tanto el Gobierno Nacional como los jueces contencioso administrativos, el primero a través de distintos actos administrativos y los segundos mediante sentencias, expedidos unos y otras desde 1990, han reconocido esta pensión a docentes nacionales5.

Más adelante, realiza extensas transcripciones de varios pronunciamientos de esta corporación en los que se ha analizado el sentido de la norma que ahora se pretende interpretar, entre ellos los fallos C-084 de 1999, C-489 y C-954 de 2000, así como de intervenciones presentadas dentro de los procesos que los antecedieron por un apoderado del Ministerio de Educación, documentos todos que partirían del supuesto de que hace muchos años los docentes nacionales son posibles destinatarios de este beneficio, lo que a su turno demostraría la falsedad de la premisa según la cual esa posibilidad vendría a ser creada a partir de la sanción como ley del proyecto ahora objetado. Finalmente explica que la necesidad de aprobar una ley que interpretara con autoridad lo establecido por la Ley 91 de 1989 y en las demás normas anteriormente nombradas surge como resultado de una decisión adoptada en 1997 por el mismo Consejo de Estado6, que partió del supuesto contrario, y que en tal medida hizo dudar a algunos operadores jurídicos sobre el verdadero alcance de esta norma. Sin embargo, reitera que el alcance de la norma ahora propuesta es de carácter interpretativo, y no modificatorio de los preceptos que de tiempo atrás han regulado el alcance de este beneficio. En segundo lugar, y como directa consecuencia de lo antes explicado, descarta la objeción del Gobierno referida a la supuesta vulneración de la iniciativa legislativa exclusiva de aquél, conforme a lo previsto en los artículos 150 numeral 19 y 154 de la Constitución Política, puesto que la posibilidad de 5El informe de objeciones cita de manera específica más de 50 resoluciones expedidas por la Caja Nacional de Previsión entre los años 1990 a 1998 y al menos 6 pronunciamientos

judiciales de los años 1993 a 2000, en todos los cuales se habría hecho un reconocimiento de estas características. 6Se refiere específicamente a la sentencia S-699 de 1997. 9 proponer proyectos de ley que pretenden interpretar leyes preexistentes corresponde también a los congresistas, como en este caso ocurrió. Además indica que las cámaras legislativas no tienen conocimiento de la comunicación de octubre 27 de 2010 en la que el Gobierno Nacional habría puesto de presente esta circunstancia, pues en el expediente legislativo no existe constancia de su radicación. En torno a la tercera objeción, reitera los planteamientos formulados respecto de las dos anteriores en relación con el carácter interpretativo del proyecto de ley objetado, circunstancia que permitiría descartar la supuesta creación de un nuevo mandato que infringiera la regla prevista en el numeral 4° del artículo 136 constitucional. Señala además que este proyecto de ley no crea una norma de carácter retroactivo, pues tal como esta corporación ha enseñado7, las leyes interpretativas no contienen mandatos nuevos, ya que sus preceptos sólo pueden ser entendidos en relación con aquellos que son interpretados, y en esa medida tienen un efecto retrospectivo, que no retroactivo. Explica también que el Gobierno mira el efecto supuestamente modificatorio de esta norma a partir de su comparación con la Ley 114 de 1913, la que originalmente desarrolló la pensión gracia, ignorando que las modificaciones que se pretende atribuir al proyecto objetado se produjeron en realidad hace muchos años a través de normas como las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, tal

como se expuso páginas atrás. Finalmente, indica que este proyecto no ordena donaciones, gratificaciones, auxilios ni indemnizaciones, ni ningún otro tipo de prestación no relacionada con créditos o derechos reconocidos conforme a ley preexistente, y que en cuanto toca con el tema pensional tampoco se ubica en la referida prohibición constitucional pues no busca regular la situación de personas determinadas. Acerca del cuarto motivo de objeción gubernamental, referido a la supuesta imposibilidad de que el legislador pretenda interpretar una ley que ha sido interpretada por este tribunal, resalta el informe de las cámaras legislativas que ese hecho no puede inhibir o limitar la facultad que el órgano legislativo tiene para interpretar las leyes preexistentes, según lo expresamente previsto por el numeral 1° del artículo 150 superior. Señala además que esa potestad aparece reiterada en varios textos de carácter legal, entre ellos los artículos 14 y 25 del Código Civil y 58 del Código de Régimen Político y Municipal, y ha sido también respaldada en decisiones de constitucionalidad de este tribunal8. Por otra parte, pero en relación con el mismo tema, advierte también que la interpretación realizada por esta Corte en sentencias como la C-479 de 1998 y C-954 de 2000 respecto de la ley que ahora se busca interpretar no tuvo la claridad y solidez suficientes como para excluir por innecesario cualquier futuro esfuerzo interpretativo que pudiera realizar el legislador. Al contrario, estima que las reflexiones allí contenidas incluyen elementos que permitirían asumir que la pensión gracia es compatible con la ordinaria, tanto como otros 7Cita la sentencia C-424 de 1994. 8Cita entre otras las sentencias C-270 de 1993, C-245 de 2002 y C-820 de 2006.

10 que sugerirían lo contrario. Explica entonces que es precisamente como resultado de esas interpretaciones, así como de las vertidas por el Consejo de Estado, especialmente a partir de la sentencia S-699 de 1997, que se generalizó la falta de claridad de los operadores jurídicos sobre este importante tema, al punto de hacerse necesaria la norma interpretativa que ha aprobado ahora el órgano legislativo. Respecto de la última razón que sustenta las objeciones gubernamentales, esto es, la presunta vulneración del artículo 151 superior a propósito de la necesidad de hacer explícito el costo fiscal de una iniciativa legislativa de esta naturaleza, según lo ordenado por el artículo 7° de la Ley 819 de 2003, señala este informe que en razón a su carácter interpretativo de una norma anterior, el referido mandato no resulta aplicable frente a este proyecto. Sin embargo, agrega que en caso de que se considere que sí lo era, deberá tenerse en cuenta que la jurisprudencia de esta corporación ha establecido pautas de las cuales resulta que la simple desatención de esta regla no podría implicar la inexequibilidad de todas las leyes así tramitadas9, pues frente a un caso concreto corresponde al Gobierno la carga de convencer a los miembros del Congreso sobre la magnitud del impacto fiscal que se ha dejado de considerar, responsabilidad que en este caso no se cumplió de manera adecuada10. Por esta razón, consideran que tampoco esta objeción debe impedir la final aprobación de este proyecto.

V. INTERVENCIONES CIUDADANAS Durante el término de fijación en lista se recibieron dos escritos en los que se

solicitó a la Corte declarar infundadas las objeciones gubernamentales formuladas en relación con este proyecto de ley. 5.1. Del Senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona El Senador Avellaneda, quien fue autor y ponente de la iniciativa legislativa objetada, además de miembro de la comisión congresual que preparó el antes reseñado informe sobre las objeciones, solicitó a esta corporación tenerlas por infundadas y declarar exequible el proyecto objetado por el Gobierno. Este interviniente relata también la historia de la denominada pensión gracia, creada en su momento por la Ley 114 de 1913 a favor de educadores oficiales de primaria que cumplieran con un mínimo de veinte (20) años se servicio y cincuenta (50) de edad, y que por mandato de esa ley era compatible con la pensión ordinaria de jubilación de carácter departamental. Informa también que por leyes posteriores esta prestación fue extendida a los empleados y profesores de normales e inspectores de instrucción (Ley 116 de 1928), y también se permitió completar los años de servicio en establecimientos de educación secundaria (Ley 37 de 1993). 9Cita entre otras las sentencias C-874 de 2005, C072 de 2006, C-502 y C-911 de 2007. 10En este punto el informe de objeciones reitera que el Congreso de la República no conoce la comunicación fechada el 27 de octubre de 2010 a la que hace referencia el escrito de objeciones del Gobierno Nacional. 11 Así, señala que por efecto de esas leyes la referida pensión fue extendida a educadores del orden nacional, pese a lo cual, en años más recientes se

generaron problemas interpretativos al dudar sobre si resulta factible que los docentes últimamente referidos recibieran la pensión gracia en adición a la pensión ordinaria de carácter nacional a que tienen derecho. Indica que en su momento, este problema se resolvió con la aprobación de la Ley 91 de 1989, la cual dejó a salvo el derecho de los educadores vinculados antes del 31 de diciembre de 1980. El texto de esa norma, que ahora se pretende interpretar, dijo que esa pensión “será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”. En todo caso, anota que más adelante se presentaron nuevos problemas para el entendimiento de esta norma, especialmente a raíz de la sentencia S-699 de 1997 del Consejo de Estado, en la cual se sostuvo la incompatibilidad de esas dos pensiones, interpretación que vino a ser prevalente en años subsiguientes. Ante esas dificultades, considera necesario que el Congreso de la República, en uso de su atribución constitucional de interpretar las leyes preexistentes, buscara precisar el sentido de la norma, como en efecto lo hizo al tramitar y aprobar el proyecto de ley ahora objetado. A partir de estas reflexiones, señala que las objeciones que en este caso formulara el Gobierno Nacional carecen de fundamento, pues parten del equivocado supuesto de que el referido proyecto modifica el contenido de la Ley 91 de 1989, cuando en su entender se trata de una iniciativa de carácter exclusivamente interpretativo. Con base en esta consideración refuta varias de las objeciones formuladas, entre ellas la relacionada con la supuesta necesidad de que este proyecto, en

razón a su contenido, hubiera sido presentado a consideración del Congreso por el Gobierno Nacional (art. 154 Const.) y la atinente a la posible creación de un nuevo mandato en relación con el tema pensional, pese a la existencia de una restricción constitucional (art. 136 numeral 4° Ibíd.). Ahora bien, en relación con la presunta imposibilidad de que el Congreso interpretara la Ley 91 de 1989, a partir del hecho de haberla interpretado esta corporación en varias de sus sentencias, el interviniente anota que esta glosa entra en contradicción con la premisa defendida por el Gobierno Nacional en el sentido de que este proyecto de ley no tiene carácter interpretativo, sino de creación de nuevas reglas. En todo caso, anota además que esta corporación ha reconocido y destacado que la posibilidad de interpretar leyes preexistentes hace parte esencial de la función legislativa, aún sin desconocer la importancia que la misma jurisprudencia le atribuye a la interpretación que en sus sentencias realiza la propia Corte Constitucional. Con