CC - SU011-2020

NOTA DE RELATORIA: Mediante constancia secretarial de fecha 19 de julio de 2021, la cual se anexa en la parte final de esta providencia, se certifica la aceptación del impedimento manifestado por el conjuez CARLOS ALBERTO ATEHORTUA RIOS, para el estudio del presente proceso.

Sentencia SU011/20 ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALESRequisitos generales y especiales de procedibilidad

CARACTERIZACION DEL DEFECTO MATERIAL O

SUSTANTIVO COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALESReiteración de jurisprudencia

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES

POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Formas en que puede ser desconocida la jurisprudencia La jurisprudencia de la Corte Constitucional puede ser desconocida de cuatro formas: (i) aplicando disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de constitucionalidad; (ii) aplicando disposiciones legales cuyo contenido normativo ha sido encontrado contrario a la Constitución; (iii) contrariando la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad; y (iv) desconociendo el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela. CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Fundamento y finalidad CONTRIBUCION ESPECIAL-Características materiales del

tributo/IMPUESTOS, TASAS Y CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Diferencias PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-No implica que el

legislador deba agotar la regulación de todas las materias hasta el menor detalle/POTESTAD REGLAMENTARIA EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance TASA Y CONTRIBUCION ESPECIAL-Autoridades pueden fijar tarifa cuando la ley, ordenanza o Acuerdo señalen el sistema y método para definir costos y beneficios, así como su reparto CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Como tributos vinculados, compensan el beneficio percibido por el contribuyente 2 La contribución especial tendrán que realizarla las empresas de servicios públicos para garantizar las labores de regulación, control y vigilancia que realizan la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y las comisiones de regulación especializadas, funciones que redundan en un especial beneficio para los usuarios de los servicios domiciliarios, quienes a su vez tienen la responsabilidad de hacer los pagos a las empresas que prestan estos insumos, para que a su vez ellas puedan reunir los dineros necesarios para costear la contribución especial. SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIAROS-Potestad reglamentaria en materia de contribuciones especiales La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios cuenta con la facultad para regular la contribución especial que realizan las empresas prestadoras de servicios públicos, con el fin de precisar la tarifa y base gravable a la que esta se aplica cada año para fijar el valor que debe asumir el contribuyente. Lo anterior, se justifica en que estos son elementos variables de la obligación, que dependen del presupuesto de la entidad y de los gastos de las empresas prestadoras. DECLARATORIA DE NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO DE CONTENIDO GENERAL-Líneas jurisprudenciales del Consejo de

Estado Ha precisado el Consejo de Estado que en favor de la seguridad jurídica no es posible que las decisiones judiciales sobre actos administrativos de carácter general afecten la validez de aquellos particulares que fueron expedidos con base en esa norma abstracta que es posteriormente declarada nula. Sin perjuicio de lo anterior, su jurisprudencia también ha precisado que esta es una seguridad reservada para aquellas situaciones que quedaron debidamente consolidadas mientras la norma estaba vigente. DECLARATORIA DE NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO DE CONTENIDO GENERAL-Efectos en el tiempo Las decisiones de nulidad que se tomen sobre actos administrativos de carácter general pueden afectar a aquellos que siendo de contenido particular y habiéndose basado en la norma que fue declarada nula no se encuentran consolidados. Lo anterior puede darse en razón de que estén siendo debatidos en sede administrativa o jurisdiccional o puedan llegar a ser discutidos por la existencia de una acción procedente, que no se encuentre prescrita. SITUACION JURIDICA CONSOLIDADA EN MATERIA TRIBUTARIA OBLIGACION TRIBUTARIA-Término para solicitar devolución de lo pagado en exceso 3 El término para solicitar la devolución de lo pagado en exceso en materia tributaria es aquel determinado para la prescripción de la acción ejecutiva, que se encuentra consagrado en el inciso primero del artículo 2536 del Código Civil, modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002 (cinco (5) años). SITUACION JURIDICA CONSOLIDADA EN MATERIA TRIBUTARIA-Elementos Se requiere de las dos condiciones, de la firmeza del acto administrativo y del vencimiento del término para solicitar la devolución, para que se consolide

efectivamente la obligación tributaria. ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALESImprocedencia por inexistencia de defectos sustantivo y desconocimiento del precedente en materia tributaria

Referencia: Expediente T-5.823.540

Acción de tutela interpuesta por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Actúan como terceros interesados las Empresas Públicas de Medellín E.S.P. y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Magistrada Ponente:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER.

Bogotá D.C., veintiuno (21) de enero de dos mil veinte (2020). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente SENTENCIA Dentro del proceso de revisión del fallo dictado en segunda instancia por la Sección Primera del Consejo de Estado, en la acción de tutela instaurada por el la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios –SSPDcontra la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

I. ANTECEDENTES

4 La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios promovió acción de tutela en contra de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por estimar vulnerados los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, ya que la demandada incurrió en defectos sustanciales y de desconocimiento del precedente en la sentencia dictada el 5 de marzo de 2015, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento radicado con el número 25000233700020120014601.

Para sustentar su solicitud de amparo se relatan los siguientes:

1. Hechos 1.1. Narra la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (en adelante SSPD) que en 2005 expidió la Resolución SSPD 20051300033635, por la cual se actualizó el Plan de Contabilidad para empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios y el Sistema Unificado de Costos y Gastos por actividades. Dicho acto sería aplicado a partir de 2006 a las empresas sometidas a la vigilancia y control de la Superintendencia. 1.2. Con fundamento en la Ley 142 de 1994 y en la anterior resolución, la SSPD liquidó la contribución a cargo de Empresas Públicas de Medellín

(EPM) por los años 2008, 2009 y 2010 correspondiente a los servicios de alcantarillado, gas natural, acueducto y energía. 1.3. Los actos administrativos por medio de los cuales se hicieron tales liquidaciones quedaron en firme. Lo anterior, porque EPM no los demandó dentro del término establecido por el Código Contencioso Administrativo, permitiendo que se consolidara la situación jurídica producida por las mencionadas liquidaciones. Adicionalmente, la empresa procedió con el pago de las contribuciones especiales de esos años. 1.4. La Resolución SSPD 20051300033635 de 2005, mencionada en el primero de los hechos, fue demandada ante el Consejo de Estado. El 23 de septiembre de 2010 en sentencia de la Sección Cuarta se anuló parcialmente la disposición que se refería a la base para el cálculo de la contribución especial que deben pagar los prestadores de servicios públicos a la SSPD.

1.5. Por lo anterior, EPM solicitó a la Superintendencia que se ajustaran las contribuciones hechas y pagadas de los años 2008, 2009 y 2010. En consecuencia, de tal reliquidación, pidió a la entidad que se devolviera lo pagado en exceso por las contribuciones especiales hechas en razón de los servicios de energía, acueducto, agua y alcantarillado. 1.6. La SSPD, argumentando que la sentencia de nulidad no tiene efectos retroactivos y que no afecta situaciones jurídicas consolidadas, negó tal solicitud en ambas instancias administrativas a través de los oficios 20115340891941 de noviembre de 2011 y 20105000259521 de abril de 2012. 5 1.7. Contra estos oficios EPM interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que éstos quedaran sin efectos y que se ordenara devolver las sumas pagadas en exceso, en el marco de las liquidaciones mencionadas. 1.8. El 17 de julio de 2013, en sentencia de primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de EPM. Lo anterior, porque las resoluciones que liquidaron las contribuciones de 2008, 2009 y 2010, constituyen actos administrativos debidamente ejecutoriados. 1.9. La empresa interpuso recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal siendo el caso conocido en segunda instancia por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Esta Corporación, en decisión del 5 de marzo de 2015 revocó la decisión de primera instancia y ordenó (i) declarar la nulidad de los

oficios números 20115340891941 del 11 de noviembre de 2011 y 20125000259521 del 25 de abril de 2012, expedidos por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y; (ii) el pago de siete mil ciento setenta y dos millones ochocientos seis mil pesos ($7.172.806.000) a título de restablecimiento en favor de Empresas Públicas de Medellín. 1.10. Dicho fallo se fundamentó en que el ordenamiento jurídico no tiene norma especial que regule el plazo para la devolución de sumas de dinero pagadas por contribución especial a la SSPD, en tal sentido el término aplicable sería el de la prescripción de la acción ejecutiva establecido en el artículo 2536 del Código Civil1, es decir 5 años. Adicionalmente, al haberse anulado el acto administrativo general que daba sustento a las resoluciones que liquidaron los pagos de 2008, 2009 y 2010, sobre tales disposiciones operó el decaimiento del acto administrativo, razón de más para establecer que no existía una situación jurídica consolidada. Por lo anterior, se concluyó por parte del alto Tribunal que “mientras el término para solicitar la devolución no esté vencido, no existe situación jurídica consolidada y procede la solicitud de reintegro”2. 1.11. El 24 de marzo de 2015 la SSPD solicitó aclaración de esta providencia del Consejo de Estado, la cual fue negada mediante auto del 24 de julio de 2015, pero se adicionó lo concerniente a la condena en costas. Llevando a que la notificación final de la providencia se diera el 18 de agosto de 2015.

1.12. En razón de este fallo se ordenó a la Superintendencia devolver a EPM, a título de restablecimiento, la suma de siete mil ciento setenta y dos millones ochocientos seis mil pesos ($7.172.806.000). Contra esta decisión, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios interpuso la presente acción de tutela. 1.13. Sostiene que la decisión judicial del Consejo de Estado es ostensiblemente violatoria de los derechos fundamentales al debido proceso y 1 “Prescripción de la acción ejecutiva y ordinaria. Modificado por el art. 8, Ley 791 de 2002. El nuevo texto es el siguiente: La acción ejecutiva se prescribe por cinco (5) años. Y la ordinaria por diez (10)”. 2 Sentencia del 5 de marzo de 2015, Sección Cuarta del Consejo de Estado. 6 al acceso a la administración de justicia, por cuanto el fallo le dio a los oficios demandados un alcance que no tenían ya que estos no eran como tales actos administrativos que llevaban a cabo las liquidaciones de las contribuciones de 2008, 2009 y 2010, sino el resultado de una solicitud de devolución de dineros a causa de la nulidad de la Resolución SSPD 20051300033635 de 2005. 1.14. Asimismo, afirma la accionante que se generó un defecto sustancial por indebida extensión de los efectos de la sentencia de nulidad de la precitada resolución a situaciones jurídicas consolidadas. Lo anterior, porque en el fallo que esta acción cuestiona, el Consejo de Estado afirmó que “la sentencia de nulidad que recaiga sobre un acto de carácter general, afecta las situaciones

que no se encuentran consolidadas, esto es, que al momento de producirse el fallo se debatían o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la jurisdicción contencioso administrativa”. 1.15. Finalmente, la SSPD alega que se produjo un desconocimiento del precedente sobre la materia, porque la Corte Constitucional en sentencias C584 de 2001 y C-430 de 2009 estableció que en materia tributaria priman los principios de situaciones jurídicas consolidadas y de presunción de legalidad de las normas que consolidan una obligación fiscal3. 1.16. En consecuencia, la Superintendencia solicita se deje sin efecto la sentencia del 5 de marzo de 2015, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, y se ordene dictar una nueva providencia que no incurra en los defectos identificados en esta.

2. Trámite procesal a partir de la acción de tutela.

La Sección Quinta del Consejo de Estado, por auto del 22 de septiembre de 2015, avocó conocimiento y corrió traslado a la Sección Cuarta de la misma Corporación para pronunciarse sobre los hechos referidos en la acción instaurada. Igualmente, procedió a vincular a Empresas Públicas de Medellín (EPM) y a ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca el envío del expediente 25000233700020120014601. En ese sentido, se describirá el contenido del expediente que dio lugar a la providencia en contra de la cual se interpuso la presente tutela, empezado por explicar la sentencia del 23 de septiembre de 2010 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, cuya decisión

fundamentó la acción de nulidad y restablecimiento presentada por EPM. 2.1. Expediente 25000233700020120014601 contentivo del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento que originó la sentencia del 5 de marzo de 2015 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 2.1.1. Sentencia del 23 de septiembre de 2010 expedida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la que se declara la nulidad simple de la Resolución Nº 20051300033635 de la SSPD. 3 También se observan las sentencias C-952 de 2007 y C-393 de 1996. 7 2.1.1.1. Esta decisión analizó la legalidad de la siguiente disposición: “RESOLUCIÓN 20051300033635 de 2005 (28 de diciembre) 5.2. Catálogo de Cuentas. Clase 5. GASTOS. DESCRIPCION. …. “Para todos los efectos previstos en las Leyes 142 y 143 de 1994 y las demás normas que las modifiquen o adicionen, se entenderá que los gastos de funcionamiento de los entes prestadores de servicios públicos domiciliarios a los que las mismas se refieren, corresponden a los contabilizados en las cuentas de la Clase 5 – Gastos, con las adiciones de las cuentas del grupo 75 – Costos de producción, y las exclusiones que se hagan en los respectivos actos administrativos que expida la autoridad competente en cada caso”. 2.1.1.2. El demandante señaló que al indicarse que los gastos de funcionamiento son todos los contabilizados en las cuentas de la Clase 5, se

excede el alcance del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, ya que esta norma al determinar la base para el cálculo de la contribución únicamente se refiere a gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación. En ese sentido, el término “gasto” es un género que engloba los “gastos de funcionamiento”, que son una especie. En consecuencia, para el accionante la resolución de la Superintendencia fijó una base gravable diferente a la que estableció el Congreso en la Ley 142 vulnerando el principio de legalidad tributaria. 2.1.1.3. La SSPD planteó en oportunidad dos excepciones: inepta demanda por falta de requisitos formales e inexistencia de causal de nulidad. Para la entidad, dado que la Ley 142 de 1994 no distingue cuando se hace referencia a los gastos asociados a la prestación del servicio sometido a regulación, debe entenderse que todos los gastos reflejados por la empresa sometida a la vigilancia tienen una asociación (directa o indirecta) con servicio sometido a control. En efecto, consideró que el demandante desconoció que las empresas de servicios públicos tienen un objeto social delimitado. Por ello, todas las actividades que realizan y los gastos en los que incurren para llevarlas a cabo, están encaminados a cumplir con su función y, por tanto, son de funcionamiento. Asimismo, a su juicio, la demanda olvidó que las empresas deben cumplir con la obligación de realizar la contribución, creada y contenida en el artículo 85 de la Ley 142, para poder desplegar su objeto social. 2.1.1.4. Para el Ministerio Público, que rindió concepto en el marco del

proceso, el Consejo de Estado limitó los gastos de funcionamiento a los 8 operacionales u ordinarios, diferenciándolos de los extraordinarios o no operacionales, de donde concluye que los de funcionamiento no abarcan todos los conceptos de gastos incluidos en la definición contable que hizo la SSPD en la resolución cuya legalidad se estudió en este proceso. Por ello, consideró que con esta disposición se violaron los artículos 85 de la Ley 142 de 1994 y 338 de la Constitución Política. 2.1.1.5. La Sección Cuarta del Consejo de Estado determinó que “respecto de la base gravable de las contribuciones especiales, el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 establece que está constituida por los gastos de funcionamiento asociados al servicio de regulación de la entidad contribuyente, obtenidos en el año anterior al que se hace el cobro. En cuanto a la tarifa, el precepto mencionado dispone que tendrá como límite máximo el 1% del valor establecido para cada ente vigilado como base gravable del tributo”. Asimismo, recordó que la definición de gasto y las tipologías de este se encuentran en la Resolución 354 de 2007 que adoptó el Plan General de Contabilidad Pública, expedido por el Contador General de la Nación, en el marco de sus funciones, determinadas en el artículo 354 de la Constitución y la Ley 298 de 1996. Con fundamento en la misma norma constitucional la Superintendencia expidió la norma demandada que crea el Plan de Contabilidad para Entes Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios. Sin embargo, a juicio del máximo Tribunal Contencioso Administrativo, “ni en el Plan General de la Contabilidad Pública contenido en la Resolución 354

de 2007 de la Contaduría General de la Nación, ni en el Modelo Instrumental del Plan de Contabilidad para los Entes Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios, expedido por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, aparecen los `gastos de funcionamientó como una clase de gastos, lo que revela que el concepto no ha sido considerado como criterio contable para agrupar los distintos conceptos de gastos”. De esta manera, el Consejo de Estado trajo a colación su precedente en la materia4, consistente en que “los gastos de funcionamiento tienen que ver con (…) los gastos asociados al servicio sometido a regulación, de manera que deberán excluirse aquellas erogaciones que no estén relacionadas con la prestación del servicio público domiciliario”. 2.1.1.6. En consecuencia, para la Sección Cuarta es evidente que no corresponden a la definición de gastos de funcionamiento que ha hecho la jurisprudencia contenciosa, algunas de las erogaciones incluidas en las cuentas de la Clase 5 – Gastos el Grupo 75 – Costos de Producción, especialmente las referidas a provisiones, agotamiento, depreciaciones y amortizaciones, así como tampoco las relacionadas con provisiones para inversiones, deudores, inventarios, para responsabilidades, obligaciones fiscales, contingencias o depreciaciones de propiedades, planta y equipo, para bienes adquiridos en leasing y las amortizaciones de bienes entregados a terceros. Por ello, el Consejo de Estado concluyó que “la ampliación ilegal de la base gravable 4 Sentencias del 9 de noviembre de 2001 y del 17 de abril de 2008, Sección Cuarta del Consejo de Estado.

9 por parte de la entidad administrativa, en este caso la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, desconoce el mandato constitucional previsto en el inciso 1° del artículo 338 de la Carta Política, porque tratándose de contribuciones fiscales, la facultad para crearlas en tiempo de paz, solamente le corresponde al Congreso”. En razón de lo anterior la Sección Cuarte del Consejo de Estado, mediante sentencia del 23 de septiembre de 2010, resolvió: “ANÚLASE el inciso 6° de la descripción de la Clase 5 – Gastos del Plan de Contabilidad para Entes Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios, adoptado mediante la Resolución 20051300033635 de 2005 expedida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, cuyo texto es el siguiente: “Para todos los efectos previstos en las Leyes 142 y 143 de 1994 y las demás normas que las modifiquen o adicionen, se entenderá que los gastos de funcionamiento de los entes prestadores de servicios públicos domiciliarios a los que las mismas se refieren, corresponden a los contabilizados en las cuentas de la Clase 5 – Gastos, con las adiciones de las cuentas del grupo 75 – Costos de producción, y las exclusiones que se hagan en los respectivos actos administrativos que expida la autoridad competente en cada caso””. 2.1.2. Acción de Nulidad y Restablecimiento de EPM contra acto administrativo de la SSPD que niega devolución de lo pagado en exceso durante los años 2008, 2009 y 2010 por concepto de contribución especial.

2.1.2.1. Por lo anterior, el 12 de septiembre de 2011 EPM solicitó a la Superintendencia la devolución de lo pagado en exceso por concepto de contribución especial durante los años 2008, 2009 y 2010, puesto que tales cobros se habían realizado con base en el inciso anulado de la Resolución 20051300033635 de 2005. La Secretaría General de tal entidad, mediante acto administrativo 20115340891941 del 11 de noviembre de 2011, dio por improcedentes las solicitudes hechas5. Frente a esto, EPM acudió a la vía 5 En su respuesta, la SSPD precisó que: “el trámite de las Liquidaciones Oficiales No. 20085340006656, 20085340012066 y 20085340000916 del año 2008, 20095340012526, 2009534001236 correspondientes a la contribución especial del año 2009, así como las número 20105340014826, 20105340015266 y 20105340015376 del año 2010, constituye una situación jurídica consolidada en la medida que se configuraron las causales 2 y 3 del artículo 62 del C.C.A., sobre la firmeza de los actos administrativos; razón por la que esta Superintendencia considera que es jurídicamente imposible darle aplicación a los efectos de la sentencia del 23 de septiembre de 2010, a través de la cual se declaró la nulidad del inciso 6º de la descripción de la Clase 5 – Gastos del Plan de Contabilidad para Entes Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios, adoptado mediante resolución 20051300033635 de 2005. || Pretender una devolución del

pago en exceso de estas contribuciones, eliminando las partidas que fueron excluidas por el fallo del Consejo de Estado y conservando las partidas que propiamente corresponden a los denominados gastos de funcionamiento, según el criterio de las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN ESP., estos son, gastos de administración y los ajustes de ejercicios anteriores, comportaría una flagrante violación al principio de seguridad jurídica y el de legalidad, en tanto que exigiría la reanudación de términos propios que se surtieron en el desarrollo de la actuación administrativa con el fin de estudiar un reproche de ilegalidad frente al acto. || En consecuencia, no procede la devolución de la contribución presuntamente pagada en exceso, por cuanto, -se repite-, los efectos ex tunc de estas sentencias son aplicables a situaciones que aún no 10 gubernativa, interponiendo reposición y, en subsidio, apelación, en contra del referido acto. Por oficio 20125000259521 del 25 de abril de 2012 la SSPD declaró improcedentes los recursos interpuestos. 2.1.2.2. EPM solicitó la declaratoria de nulidad de los actos administrativos expedidos el 11 de noviembre de 2011 y 25 de abril de 2012 por la SSPD, y que, en consecuencia “se restablezca el derecho de mi representada, ORDENANDO a la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS (SSPD) hacer la devolución de manera indexada, del mayor valor cancelado por parte de EPM por concepto de las contribuciones especiales de los años 2008, 2009 y 2010 (…) cuya cuantía asciende a la

suma de SIETE MIL CIENTO SETENTA Y DOS MILLONES OCHOCIENTOS SEIS MIL PESOS M.L. ($7.172.806.000)”6. Asimismo, solicitó el pago de los intereses legales corrientes y de mora causados sobre la suma reclamada, desde el momento de la contribución hasta la fecha en la que se verifique el cumplimiento efectivo de la sentencia que ponga fin a la controversia. 2.1.2.3. Conforme a la acción presentada por EPM, los actos demandados son nulos por falsa motivación y por desconocer los artículos 29, 95-9, 338 y 363 de la Constitución Política; 35, 36, 47, 50, 66 y 138 del Código Contencioso Administrativo; 85 de la Ley 142 de 1994; 712 del Estatuto Tributario; 11 del Decreto 1000 de 1997; y 2536 del Código Civil. Lo anterior, porque “(l)a demandada se equivocó al abstenerse de dar trámite a las solicitudes de devolución del mayor valor pagado por concepto de la contribución especial a la SSPD, con fundamento en la supuesta firmeza de las liquidaciones oficiales, ante la imposibilidad de aplicar el procedimiento previsto en el Decreto 1000 de 1997 y el artículo 2536 del Código Civil para el conteo del término de prescripción para solicitar la devolución de tributos”. Asimismo, recordó la empresa demandante que en razón de la nulidad parcial declarada por el Consejo de Estado se configuró el fenómeno del decaimiento del acto administrativo sobre los actos que ordenaron los pagos de las contribuciones en 2008, 2009 y 2010, los cuales tenían fundamento en la

disposición anulada. En consecuencia, se generó un enriquecimiento sin causa en favor de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. 2.1.3. Contestación de la SSPD a la demanda de nulidad y restablecimiento de EPM. 2.1.3.1. La SSPD alegó tres excepciones en su respuesta a la demanda, “improcedencia de devolución de excedentes reclamados”, “improcedencia de la nulidad restablecimiento del derecho” y “legalidad de los actos consolidados”. Para fundamentar estas excepciones, argumentó que las han sido consolidadas y se presume que mientras este inciso existió el acto gozó de presunción de legalidad; de manera que no es posible predicar la configuración de la pérdida de fuerza ejecutoria del acto, por la desaparición de sus fundamentos de derecho”. Folio 63-64, Cuaderno 1 del expediente 25000233700020120014601. 6 Folio 21, Cuaderno 1 del expediente 25000233700020120014601. 11 situaciones jurídicas demandadas por EPM ya estaban consolidadas al momento de quedar en firme la sentencia del 23 de septiembre de 2010 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró nulo un aparte de la Resolución Nº 20051300033635, por lo que tal decisión no tendría efectos sobre actos administrativos que para ese momento se encontraban en firme. En ese sentido, estimó que la demandante pretende atacar y revivir actos de 2008, 2009 y 2010 que están en firme y son completamente legales, al haber sido proferidas en cumplimiento de las normas vigentes en ese momento.

2.1.3.2. En consecuencia, la SSPD afirmó que “para el caso, los actos a los que se refirió en su solicitud estaban consolidados para el momento en que se profirió el tantas veces citado fallo del 23 de septiembre de 2010, amén de que con ninguno de aquellos se infringieron las normas en que debían fundarse, o se expidieron por autoridad incompetente, o en forma irregular, o con desconocimiento de los derechos de audiencia y defensa, o con falsa motivación”7. 2.1.4. Sentencia de Primera Instancia – Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2.1.4.1. El Tribunal negó las pretensiones de la demanda, por considerar que los actos administrativos que en los años 2008, 2009 y 2010 hicieron el cobro de la contribución especial a EPM quedaron debidamente ejecutoriados. Lo anterior, porque la empresa accionante únicamente acudió a la vía gubernativa frente a los expedidos en 2008, pero una vez resuelto el procedimiento administrativo de forma negativa para EPM, no acudió a los medios de control jurisdiccionales. En relación con los de 2009 y 2010 no fueron recurridos en sede administrativa y, por tanto, tampoco por mecanismos judiciales. En consecuencia, tales disposiciones al ser actos administrativos de contenido particular obtuvieron el carácter de firmeza8. 2.1.4.2. Conforme con el Tribunal “el obligado acató lo dispuesto en el mismo y procedió a efectuar el pago y además no controvirtió, en su momento, las bases de liquidación”, en ese sentido, es “desfasado en el

tiempo pretender alegar el decaimiento del acto puesto que, a estas alturas, 7 Folio 262, Cuaderno 2 del expediente 25000233700020120014601. 8 Sobre este punto se afirma en la primera instancia que: “Es de anotar que el actor pretende que la base sobre la cual se liquidó la contribución especial a favor de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, sea modificada debido a que conforme al fallo antes transcrito algunos rubros del plan de contabilidad de la empresa, contenidos en las cuentas de la Clase 5Gastos, adicionadas con las cuentas del grupo 7.5Costos de producción, fueron incluidos en la base gravable, lo cual resulta contrario a lo decidido en el citado fallo y por lo tanto se deben devolver las sumas que fueron liquidadas por concepto de dicha contribución sobre las bases gravables que no correspondían. || Para resolver la Sala debe poner de pres