CC - A447-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios De conformidad con el artículo 104 del CPACA la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado. Igualmente es competente para conocer de las demandas en las que en el marco de una relación laboral con empresas contratistas se solicite el reconocimiento de derechos laborales, salariales y prestacionales a una entidad pública, que fue destinataria de los servicios prestados. Esto siempre que (i) la regla general de vinculación de la entidad sea la de un Empleado Público y (ii) dentro del trámite no se pueda desvirtuar prima facie tal parámetro de vinculación.

REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL -Sala PlenaAUTO 447 de 2023

Referencia: Expediente CJU-2396

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección “D”, y la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá.

Magistrado sustanciador:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá D. C., veintinueve (29) de marzo de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241

de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 7 de julio de 20171, el señor Leonardo Castañeda Sánchez, a través de apoderado judicial, promovió demanda en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección 1 Expediente digital, archivo “1. 2018-00295 Proceso físico escaneado” – Folio 184.

CJU-2396 Social (UGPP), mediante la cual solicitó que se declarara la nulidad del oficio 201716000069631 del 11 de enero de 2017, a través del cual se le negó el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones a las que alegaba tener derecho invocando las mismas condiciones de los empleados del nivel profesional grado 23 de dicha entidad.

2. Como fundamento de su solicitud2, el señor Castañeda Sánchez expuso que, a pesar de haber sido contratado inicialmente como contratista para prestar servicios profesionales y de apoyo a la gestión de la Subdirección de Atención de la UGPP en el año 2011 y, posteriormente, como empleado en diferentes sociedades que prestaban servicios a dicha entidad, entre los años 2011 a 2016, sus tareas eran esencialmente las mismas que estaban a cargo de los empleados de nivel profesional especializado grado 23 de la planta de personal de la UGPP, en los servicios integrados de atención, resumiendo su

vinculación laboral de la siguiente manera: Año Empleador Cargo Tipo de vinculación Objeto Brindar servicios y apoyo profesional en la 2011 UGPP Coordinador Prestación de Servicios3 subdirección de atención de la UGPP.

Coordinador de Liderar y coordinar al 2011 A.S.D. S.A. operaciones front Contrato a término fijo4 equipo de agentes en la office UGPP. Coordinador de 2012 operaciones front office DATA Líder de proceso front Contrato a término obra a para el proyecto UGPP TOOLS S.A. office o labor definida5 2014 -atención al ciudadano front & back. Alcanzar objetivos, supervisar procesos en la UGPP, asegurar 2014 U.T. Coordinador atención Contrato a término obra calidad y desempeño a SERVICIOS front pensiones o labor definida6 agentes, informes, 2016 BPO UGPP monitoreo y evaluación para mejorar productividad.

3. En este contexto, el señor Castañeda afirmó que existía una relación laboral en virtud del principio de primacía de la realidad, dado que desempeñó sus labores desde las instalaciones de la UGPP, con equipos, herramientas e implementos de propiedad de dicho organismo y recibía órdenes directas por parte de sus funcionarios, por lo cual le correspondían los salarios adeudados y las prestaciones sociales, incluyendo la indemnización moratoria por la no consignación de las cesantías.

4. El 1° de enero de 20187, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, declaró la incompetencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y ordenó la remisión del expediente a los jueces laborales del circuito de Bogotá, al considerar que, el señor Castañeda 2 Afirmaciones expuestas por el demandante, archivo “1. 2018-00295 Proceso físico escaneado” – Folios 1 a

38. 3 Folio 45, expediente digital, archivo “1. 2018-00295 Proceso físico escaneado”. 4 Folio 51, expediente digital, archivo “1. 2018-00295 Proceso físico escaneado”. 5 Folios 53 a 54, expediente digital, archivo “1. 2018-00295 Proceso físico escaneado”. 6 Folio 67 expediente digital, archivo “1. 2018-00295 Proceso físico escaneado”. 7 Expediente digital, archivo “1. 2018-00295 Proceso físico escaneado” – Folio 186.

2 CJU-2396 Sánchez había suscrito un contrato de trabajo de obra o labor con la UNIÓN TEMPORAL SERVICIOS BPO UGPP, lo que significaba que su última vinculación fue un contrato laboral de carácter privado. En consecuencia, la Sala determinó que no tenía competencia para conocer y tramitar la demanda en estudio, de acuerdo con el numeral 4° del artículo 104 del CPACA, que establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo únicamente conoce de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado.

5. El 22 de junio de 2018, el Juzgado 4° Laboral del Circuito de Bogotá8 resolvió avocar conocimiento y admitir la demanda, por reunir los requisitos establecidos en el artículo 25 del CPTSS.

6. Surtidas las notificaciones pertinentes, la UGPP9 allegó contestación de la demanda formulando como excepciones previas, entre otras, la nominada falta de jurisdicción, con sustento en que las pretensiones son de conocimiento del juez de lo contencioso administrativo, en la medida en que el ente

demandado pertenece al sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden Nacional y las personas que allí laboran ostentan la calidad de empleados públicos vinculados a la administración mediante una relación legal y reglamentaria10.

7. El 22 de octubre de 201811, en audiencia pública, el Juzgado 4° Laboral del Circuito de Bogotá desestimó la citada excepción previa al considerar que ya había sido resuelta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el proveído del 1° de enero de 2018. Además, señaló que al revisar el escrito de la demanda, se constató que el demandante había sostenido un contrato de trabajo con una Unión Temporal y otras entidades, pero que la UGPP “era el verdadero empleador”, por lo que la especialidad competente era la prevista en el artículo 2º del CPTSS12.

8. La apoderada judicial de la parte demandada elevó recurso de apelación en contra de la anterior determinación y afirmó que lo pretendido desde la demanda era establecer un vínculo con la UGPP, lo que lleva a que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sea competente, ya que se busca el reconocimiento de una relación legal y reglamentaria que no puede ser establecida a través de un contrato de trabajo.

9. El 14 de noviembre de 2019, La Sala Laboral del Tribunal Superior de

Bogotá13 declaró probada la excepción de falta de jurisdicción y competencia, al concluir que la pretensión del demandante era acceder a las prerrogativas salariales y prestacionales de los empleados públicos en grado de profesional 23 de la UGPP, lo que implicaba la competencia de la Jurisdicción de lo

Contencioso Administrativo. En consecuencia, la Sala consideró conveniente suscitar el conflicto negativo de competencia y remitir el expediente al juzgado de origen. 8 Expediente digital, archivo “1. 2018-00295 Proceso físico escaneado” – Folio 193. 9 Memorial allegado el 18 de septiembre de 2018. Expediente digital, archivo “1. 2018-00295 Proceso físico escaneado” – Folio 208. 10 Ver contestación de la demanda, visible a folios 208 a 224 Expediente digital, archivo “1. 2018-00295 Proceso físico escaneado”. 11 Audiencia de Conciliación, Excepciones Previas, Saneamiento, Fijación del Litigio, Trámite y Juzgamiento. Folio 294 a 295 del archivo digital, “09ConstanciaEnvioExpedienteCorte”. 12 Competencia general de la jurisdicción ordinaria laboral. 13 Folios 7 a 13 del archivo digital, “1.1 2018-00295 Cuaderno Tribunal”. 3 CJU-2396

10. El 13 de marzo de 202014, el Juzgado 4° Laboral del Circuito de Bogotá emitió oficio remisorio dirigido a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que resolviera el conflicto negativo de competencia suscitado. No obstante, hasta el 13 de junio de 2022, el Juzgado 4º Laboral del Circuito de Bogotá remitió a la Corte Constitucional el expediente contentivo del conflicto de jurisdicción planteado15.

11. El presente asunto fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 20 de febrero de 2023 y enviado al despacho el 23 de febrero

del presente año16.

II. CONSIDERACIONES

12. Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos entre jurisdicciones. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

13. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones.

Según lo establecido por esta corporación, los conflictos de jurisdicciones se producen cuando dos o más autoridades que administran justicia, pertenecientes a distintas jurisdicciones, disputan el conocimiento de un proceso. Esto puede ocurrir porque ninguna autoridad estima que le corresponde el caso (conflicto negativo), o porque una autoridad considera que el caso es de su exclusiva incumbencia (conflicto positivo).”17.

14. Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den tres presupuestos fundamentales: el subjetivo, el objetivo y el normativo18. el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones19; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional20; y (iii) el presupuesto normativo implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional

o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto21. 14 Folio 1 del archivo digital, “2. 2018-00295 Oficio Remisorio” 15 Folios 1 a 5 del archivo digital “5. 2018-00295 OficioRemiteCorteConstitucional”. 16 Archivo “CJU-2396 Constancia de Reparto.pdf ” del expediente. 17 Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019, y 329 de 2021. 18 Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 19 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 20 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (CP art. 116). 21 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos,

aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 4 CJU-2396

15. La Sala Plena de la Corte ha considerado mediante autos 492 y 901 de 2021, que cuando el objeto de la controversia sea el reconocimiento de un vínculo laboral y el pago de las acreencias derivadas del uso indebido de contratos de prestación de servicios con el Estado, para ocultar una verdadera relación de trabajo, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de estos asuntos, conforme con lo previsto en el artículo 104 del CPACA.

16. De otro lado, esta Corte también ha señalado, a través del auto 1159 de 2021, que en aquellas demandas en las que se pretenda obtener el reconocimiento de una relación legal y reglamentaria con una entidad pública, la cual está mediada por una empresa de servicios temporales es necesario verificar que (i) el método general de vinculación a la entidad pública sea el de empleado público, y (ii) de acuerdo con las funciones del cargo no se pueda refutar prima facie dicho criterio de vinculación22.

17. En el citado auto la Corte desarrolló reglas de competencia en casos donde empresas de servicios temporales podrían encubrir relaciones laborales con entidades públicas. En este sentido, indicó que, si se evade un vínculo contractual la competencia será de la Jurisdicción Ordinaria; y si se omite formalizar una relación legal y reglamentaria será de la Jurisdicción de lo

Contencioso Administrativo.

18. Adicionalmente, en la misma providencia, esta corporación sostuvo que, para dirimir el conflicto de jurisdicción no era necesario hacer un análisis

minucioso y exhaustivo de las funciones de quien pretende el reconocimiento de una relación laboral con el Estado o de otros aspectos que correspondan al fondo de la controversia que deberá ser resuelta por el juez natural. En cambio, para efectos de dirimir el conflicto, se debía acudir a la regla general de vinculación de la entidad correspondiente para vislumbrar razonablemente sobre cuál jurisdicción recae la competencia del asunto23.

19. En este orden de ideas, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de las demandas en las que, en el marco de una aparente relación laboral, los empleados de una unión temporal solicitan el reconocimiento de una relación legal y reglamentaria y el pago salarial equivalente al cargo previsto en la planta de personal de la entidad contratante, cuando quiera que (i) esta última sea una entidad pública cuya regla general de vinculación sea la de empleado público; y (ii) dentro del trámite no pueda desvirtuarse prima facie tal parámetro de vinculación24.

20. Naturaleza jurídica y régimen de la UGPP. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) es una entidad administrativa del orden nacional creada por la 22 Esta es una posición que ha sido reiterada en los autos 1159 de 2021, 252 de 2022 y 1528 de 2022. 23 En el auto 863 de 2021, se dijo que: “(…) en principio, al juez encargado de dirimir el conflicto de jurisdicción no le corresponde hacer un análisis minucioso y exhaustivo de las funciones de quien pretende el reconocimiento de una relación laboral con el Estado o de otros aspectos que correspondan al fondo de la

controversia que deberá ser resuelta por el juez natural. No obstante, para efectos de dirimir el conflicto, cuando no hay elementos suficientes que determinen con claridad la naturaleza del vínculo que podría tener el trabajador -como ocurre en algunos casos en los que se pretende que se declare la existencia de un contrato realidad con el Estado-, debe acudirse a la regla general de vinculación de la entidad correspondiente para vislumbrar razonablemente sobre cuál jurisdicción recae la competencia del asunto.” 24 Corte Constitucional, Autos 1159 de 2021, 252 de 2022 y 1528 de 2022. 5 CJU-2396 Ley 1151 de 2007 y reglamentada por el Decreto 5021 200925, la cual tiene personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Está adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público de acuerdo con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.

21. Respecto del régimen laboral, el artículo 8º del Decreto Ley 168 de 200826, conforme con las reglas de clasificación de los empleos, dispone que

sus trabajadores serán de carrera administrativa y de libre nombramiento y remoción27, lo cual evidencia que la regla general de vinculación es la del empleado público. No obstante, en esa normativa no se consagra de manera específica la forma de proceder con el tipo de vinculación, por lo cual se deberán aplicar las reglas generales contempladas en los artículos 2.2.30.1.1 y 2.2.30.2.4 del Decreto 1083 de 2015, que disponen:

“Artículo 2.2.30.1.1 Tipos de vinculación a la administración pública. Los empleados públicos están vinculados a la administración pública nacional por una relación legal y reglamentaria y los trabajadores oficiales por un contrato de trabajo. En todos los casos en que el empleado se halle vinculado a la entidad empleadora por una relación legal y reglamentaria, se denomina empleado público. En caso contrario, tendrá la calidad de trabajador oficial, vinculado por una relación de carácter contractual laboral ARTÍCULO 2.2.30.2.4 Régimen aplicable a los empleados públicos. No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, las relaciones entre los empleados públicos y la administración nacional, departamental o municipal no constituyen contratos de trabajo, y se rigen por leyes especiales, a menos que se trate de la construcción o sostenimiento de las obras públicas, o de empresas industriales, comerciales, agrícolas o ganaderas que se exploten con fines de lucro, o de instituciones idénticas a las de los particulares o susceptibles de ser fundadas y manejadas por estos en la misma forma.”

22. Lo anterior evidencia que la vinculación laboral del personal de la UGPP es, por regla general, bajo la modalidad del empleado público, dado que las funciones que se establecen a su cargo no son las propias de los trabajadores oficiales, pues se trata de una entidad encargada del reconocimiento y pago de derechos pensionales en general, causados a cargo de las administradoras del régimen de prima media y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación.

23. Examen del caso concreto. La Sala Plena encuentra satisfechos los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de jurisdicciones.

En primer lugar, se acredita el presupuesto subjetivo, ya que la controversia es suscitada por dos autoridades que administran justicia y que pertenecen a distintas jurisdicciones, de un lado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” y, del otro, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá. En segundo lugar, se cumple con el 25 “Artículo 1°. Naturaleza jurídica. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– es una entidad administrativa del orden nacional con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público según lo dispuesto en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.” 26 “Por el cual se establece el Sistema Específico de Carrera Administrativa de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–.” 27 “Artículo 8°. Clasificación de los empleos de la unidad administrativa especial de gestión pensional y contribuciones parafiscales de la protección social –UGPP–. Los empleos de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección son:

1. De carrera Administrativa.

2. De libre nombramiento y remoción.

6 CJU-2396 presupuesto objetivo, puesto que la controversia recae sobre el conocimiento de la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento

del derecho presentada por el señor Leonardo Castañeda Sánchez en contra de la UGPP. En tercer y último lugar, se satisface el presupuesto normativo, como quiera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, y la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá presentaron fundamentos jurídicos para negar su competencia, con base en la invocación del artículo 104, numeral 4, del CPACA y del artículo 2 del CPTSS, respectivamente

24. Después de considerar los puntos anteriores, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por el accionante. En este asunto en particular hay por lo menos dos elementos, a saber: (i) la entidad demandada respecto de quien se reclama la existencia de una verdadera relación laboral es la UGPP, cuya regla general de vinculación es la de empleado público; y (ii) el objetivo del medio de control es el reconocimiento de una relación legal y reglamentaria con la entidad demandada, presuntamente encubierta en un contrato de trabajo suscrito por el demandante con una unión temporal, quien a su vez era contratista de la entidad pública, para desarrollar labores relacionas, en principio, con un cargo de la planta de personal de la UGPP.

25. En consecuencia, la Sala Plena concluye que el competente para adelantar el trámite del proceso de la referencia es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, en aplicación del artículo 104 del CPACA, numeral 4.

26. Regla de la decisión. De conformidad con el artículo 104 del CPACA la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer y

decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado. Igualmente es competente para conocer de las demandas en las que en el marco de una relación laboral con empresas contratistas se solicite el reconocimiento de derechos laborales, salariales y prestacionales a una entidad pública, que fue destinataria de los servicios prestados. Esto siempre que (i) la regla general de vinculación de la entidad sea la de un Empleado Público y (ii) dentro del trámite no se pueda desvirtuar prima facie tal parámetro de vinculación.

III. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, RESUELVE Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección “D”, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, es la autoridad competente para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Leonardo Castañeda Sánchez en 7 CJU-2396 contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). Segundo. - REMITIR el expediente CJU-2396 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

8 CJU-2396 Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 9