CC - A456-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL -Sala PlenaAUTO 456 de 2023

Referencia: Expediente CJU-2555

Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 12 Laboral del Circuito de Medellín.

Magistrado sustanciador:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 13 de enero 2021, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, “Colpensiones”) instauró el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución ISS 8924 del 16 de agosto de 1997, mediante la cual el Instituto de Seguros Sociales reconoció una pensión de sobrevivientes a la señora María Auxiliadora Pérez de Sánchez con ocasión al fallecimiento del señor Arnulfo Sánchez Pérez. Según se advierte en la demanda, el medio de control se justifica en que la beneficiaria percibe otra pensión de sobrevivientes por parte del fondo pensional Porvenir S.A.1

2. El 11 de marzo de 2021, la Sala Segunda del Tribunal Administrativo de Antioquia declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y remitió el proceso a los jueces laborales del circuito de Medellín. En su criterio, este proceso

no se encuentra dentro de los previstos en el artículo 104.4 del CPACA, toda vez que el causante de la pensión nunca ostentó la calidad de servidor público, por lo que, conforme con el artículo 2.4 del Código Procesal de Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, “CPTSS”), el trámite de la demanda corresponde a la 1 Archivo “01Demandaypoder2021-00015(2020-12-16).pdf”, A título de restablecimiento del derecho, Colpensiones solicitó el reintegro de las mesadas, retroactivos y pagos de salud realizados con ocasión del reconocimiento de la pensión. CJU-2555 Jurisdicción Ordinaria Laboral2. Colpensiones interpuso recurso de reposición y súplica contra esta decisión, los cuales fueron resueltos de manera desfavorable con argumentos similares a los del auto recurrido3.

3. El 28 de abril de 2022, el Juzgado 12 Laboral del Circuito de Medellín declaró su falta de jurisdicción, propuso un conflicto negativo de competencia y remitió el expediente a esta corporación. Sobre el particular, afirmó que, conforme con los pronunciamientos del Consejo de Estado y teniendo en cuenta lo señalado en la sentencia SU-182 de 2019, es el juez de lo contencioso administrativo quien debe “analizar las condiciones de legalidad” del acto administrativo y “establecer si procede o no la nulidad”, como se pretende con la presente demanda4.

4. El 7 de marzo de 2023, la Sala Plena repartió el expediente y el día 10 siguiente lo remitió al despacho del magistrado sustanciador5.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

5. Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos entre jurisdicciones. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 20156.

6. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”7.

7. Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo8. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones9; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional10; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o 2 Archivo “14Autoremitefaltajurisdiccion20210315.pdf”. De igual manera, citó jurisprudencia del Consejo de Estado

para sustentar su decisión. 3 Archivos “17NoReponeConcedeSuplica20210512.pdf” y “20AutoResuelveSúplica202100015.pdf”. 4 Archivo “27ProponeConflictoNegativo.pdf”. La sentencia del Consejo de Estado citada por el juez es la 11001-0326-000-20130009100 (47693). 5 Archivo “03Constancia de Reparto CJU-2555.pdf”. 6 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] // 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 7 Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019. 8 Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 9 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (i) solo sea parte una autoridad; o (ii) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. 10 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (i) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (i) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución). 2 CJU-2555 legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto

concreto11.

8. Competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración - acción de lesividad. Conforme con los artículos 9712 y 10413 del CPACA, el juez administrativo es el competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos

(acción de lesividad)14, de contenido particular y concreto, en el que el titular del derecho no haya dado su consentimiento para revocarlo.

9. Sobre esta materia, esta corporación ya se pronunció en auto 316 de 202115, en el que indicó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene competencia exclusiva para conocer de las acciones de “lesividad”, incluyendo los casos en que se demandan actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.

10. Por su parte, en el auto 840 de 202116, la Corte Constitucional extendió la anterior regla de decisión a “las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”. Lo anterior, por cuanto “la supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad. Dicha subrogación implica, a su turno, el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada. En tales términos, la entidad reemplazante que enfrenta los efectos perjudiciales de los actos administrativos expedidos por la entidad que subrogó puede demandar dichos actos por medio de la denominada acción de

lesividad”. 11 Así pues, no existirá conflicto cuando: (i) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (ii) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 12 “Artículo 97. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. //. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (…)” Énfasis por fuera del texto original. 13 El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la función de conocer de las “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”. Énfasis por fuera del texto original. 14 En el ordenamiento jurídico colombiano esta demanda es conocida como la acción de lesividad y fue definida en la sentencia T-136 de 2019, en la que se expresó que: “[l]a acción de lesividad se entiende ejercida cuando la

administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. 15 Auto en el que la Corte resolvió el CJU-489. En esta providencia se analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración, resaltando que la acción de lesividad es una fórmula garantística que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial, en aras de “(i) proteger los ‘intereses propios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración ‘puedan causar perjuicio al patrimonio público, a los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos’ (…)”. 16 CJU-143. La regla fijada en esta oportunidad fue: “Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”. 3 CJU-2555

11. Examen del caso concreto. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 12 Laboral del Circuito de Medellín, autoridades que corresponden a distintas jurisdicciones (presupuesto subjetivo); (ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda presentada por Colpensiones en contra de la Resolución ISS 8924 del 16 de agosto de 1997, mediante la cual el Instituto de Seguros Sociales reconoció una pensión de sobrevivientes a la señora María Auxiliadora Pérez de Sánchez con ocasión al fallecimiento del señor Arnulfo Sánchez Pérez (presupuesto objetivo); y (iii) se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en el artículo 104.4 del CPACA, el artículo 2.4 del CPTSS y algunos pronunciamientos del Consejo de Estado y la Corte Constitucional

(presupuesto normativo).

12. Superado el anterior estudio, es necesario aplicar la regla jurisprudencial fijada en los autos 316 y 840 de 2021, por virtud de la cual los artículos 97 y 104 del CPACA establecen una cláusula especial de competencia que le atribuye a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la exclusividad para conocer de las demandas que la administración interpone contra sus propios actos administrativos, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social (acción de

lesividad), así como de las demandas contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones como ocurre, en este caso, con la demanda formulada por Colpensiones en contra de la Resolución ISS 8924 del 16 de agosto de 1997, mediante la cual el Instituto de Seguros Sociales reconoció una pensión de sobrevivientes a la señora María Auxiliadora Pérez de Sánchez con ocasión al fallecimiento del señor Arnulfo Sánchez Pérez.

13. En consecuencia, la Sala Plena concluye que el juez competente para resolver esta demanda es el Tribunal Administrativo de Antioquia, dado que (i) el conocimiento de la acción de lesividad es de competencia exclusiva de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y que, (ii) en el presente caso, es esta la acción interpuesta por Colpensiones, a través del ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

14. Regla de la decisión. Conforme con los artículos 97 y 104 del CPACA, el juez de lo contencioso administrativo es el competente para conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.

III. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, RESUELVE Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 12 Laboral del Circuito de Medellín, y

DECLARAR que el Tribunal Administrativo del Antioquia es la autoridad 4 CJU-2555 competente para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones contra la Resolución ISS 8924 del 16 de agosto de 1997. Segundo. - REMITIR el expediente CJU-2555 al Tribunal Administrativo del Antioquia para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

5 CJU-2555 Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 6