CC - A567-23

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-567/23 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 567 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-2561

Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 46 Administrativo Oral de Bogotá y el Juzgado 5º Laboral del Circuito de Bogotá

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez

Najar Bogotá D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 4 de mayo de 2018, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) instauró, ante los jueces administrativos de Bogotá, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la resolución GNR 65746 del 6 de marzo de 2015, mediante la cual la entidad reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a favor del señor Juan Carlos Sanabria Suárez. Lo anterior, al considerar que dicha prestación debió estudiarse conforme a los lineamientos de la compartibilidad pensional señalados en el Acuerdo 049 de 1990, adoptado por el Decreto 758 de 1990.1

2. La demanda fue asignada al Juzgado 46 Administrativo Oral de Bogotá,

el cual, mediante auto del 1º de noviembre de 2018, admitió el medio de control presentado y ordenó dar trámite al proceso contencioso administrativo.2 Sin embargo, mediante auto del 13 de noviembre de 2020, resolvió declarar la falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a los juzgados laborales del circuito de Bogotá. Para sustentar su decisión, citó los artículos 104.4 de la Ley 1437 de 2011 y 2.4 de la Ley 712 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social,3 así como jurisprudencia del Consejo de Estado en la que se sostiene la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en asuntos que tengan relación entre empleado públicos y el Estado, o la seguridad social de estos y una entidad administradora de derecho público.4 De esta manera, determinó que el señor Juan Carlos Sanabria Suárez cotizó su seguridad social como trabajador oficial, razón por la que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no es la competente para conocer del asunto y, en su lugar, la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral sería la llamada para adelantar el proceso.5 1 Expediente CJU 2561, documento digital “01DEMANDAYANEXOS.pdf”, folios 9-20. 2 Ibid., documento digital “06ADMITEYCORRETRASLADOMEDIDACAUTELAR.pdf”, folios 1-6. 3 Señaló que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo solo conoce de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado y de la seguridad social de estos, cuando su régimen esté administrado por una entidad de derecho público. Sobre la Jurisdicción Ordinaria en

su especialidad Laboral, afirmó que esta es la encargada de conocer las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social entre afiliados beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadora. 4 Consejo de Estado, Auto del 28 de marzo de 2019, Rad. No. 11001032500020170091000(4857) 5 Ibid., “33AUTODECLARAFALTAJURISDICCION”, folios 1-7.

3. El 17 de marzo de 2021, el caso fue repartido al Juzgado 5º Laboral del Circuito de Bogotá, el cual, a través de auto del 31 de enero de 2022, declaró la falta de competencia, propuso conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y remitió el expediente a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto suscitado. Fundamentó su decisión señalando que la nulidad de actos administrativos no está en la competencia atribuida por la ley a los jueces laborales, de acuerdo con el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, y sí les atribuye a los jueces administrativos el conocimiento de la nulidad de actos administrativos, de conformidad con el artículo 155 de la Ley 1437 de 2011. Asimismo, sostuvo que la Corte Constitucional, en el Auto 385 de 2021, afirmó que el conocimiento de las acciones de lesividad es exclusivo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De esta manera, concluyó que la demanda presentada por Colpensiones debe ser de conocimiento de los juzgados administrativos.6

4. El 25 de julio de 2022, el asunto de la referencia fue remitido a la Corte

Constitucional por el Juzgado 5º Laboral del Circuito de Bogotá. Posteriormente, el expediente fue repartido por la Presidencia de esta Corporación al magistrado sustanciador el 7 de marzo de 2023 y remitido al despacho el 10 de marzo siguiente.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia

5. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,7 la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

6. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran 6 Ibid., documento digital “41 31.01.2022 AUTO.pdf”, folios 1-3. 7 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”8

7. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se

requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación: Presupuesto Contenido Constatación La controversia debe ser suscitada por, al El conflicto se suscitó entre una menos, dos autoridad de la Jurisdicción autoridades que Subjetivo Contencioso Administrativa y otra administren justicia y perteneciente a la Jurisdicción pertenezcan a Ordinaria en su especialidad Laboral. diferentes jurisdicciones.9 Existencia de una causa judicial sobre la Existe una controversia entre el cual se desarrolle la Juzgado 46 Administrativo Oral de controversia, lo que Bogotá y Juzgado 5º Laboral del requiere constatar que Circuito de Bogotá, con respecto a Objetivo está en desarrollo un cuál jurisdicción es la competente proceso, un incidente o para conocer y resolver la acción de cualquier otro trámite lesividad interpuesta por de naturaleza Colpensiones. jurisdiccional.10 Las autoridades Tanto el Juzgado 46 Administrativo Normativo involucradas en el Oral de Bogotá como el Juzgado 5º conflicto de Laboral del Circuito de Bogotá 8 Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019. 9 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como

97 de la Ley 1957 de 2019). 10 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política). jurisdicciones deben acudieron a fundamentos legales y haber manifestado jurisprudenciales para defender sus expresamente las posturas sobre la falta de razones por las cuales competencia. La primera autoridad se consideran judicial citó los artículos 104.4 de la competentes -o noLey 1437 de 2011 y 2º del CPT y la para conocer de dicha SS, refiriendo que el caso no versa causa judicial.11 sobre un empleado público, por lo que el proceso debe tramitarse en la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. Por su parte, la segunda autoridad judicial manifestó que la demanda pretende la nulidad de un acto administrativo, siendo competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, acorde a lo previsto en el artículo 155 de la Ley 1437 de 2011 y el Auto 385 2021 de la Corte Constitucional.

C. Asunto objeto de decisión y metodología

8. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 46 Administrativo Oral de Bogotá y el Juzgado 5º Laboral del Circuito de Bogotá. En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en

acciones en las cuales se pretenda la declaración de nulidad y el restablecimiento del derecho de un acto propio. En segundo lugar, resolverá el caso concreto. 11 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. La competencia para conocer de la demanda de Colpensiones es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración del Auto 316 de 2021

9. La Sala ha establecido que cuando una entidad pública demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, un acto administrativo propio, tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos pensionales.12 La Corte ha llegado a esta conclusión con base en los artículos 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Según el primero de ellos, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, la entidad “deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”13 A su vez, según el artículo 104 del mismo código, la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…).”14

10. En Auto 316 de 2021,15 la Sala indicó que los casos en los que una institución pública o un fondo de naturaleza pública pretendan la nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social, el conocimiento del asunto le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esta doctrina se reiteró en los Autos 437,16 454,17 y 38418 de 2021, entre otros.

D. Caso concreto 12 Esta postura de la Corte Constitucional fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines. 13 Ley 1437 de 2011, artículo 97. 14 Ley 1437 de 2011, artículo 104. 15 Expediente CJU-489. 16 Expediente CJU 838. 17 Expediente CJU 866.

18 Expediente CJU-377.

11. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto

de jurisdicciones entre el Juzgado 46 Administrativo Oral de Bogotá y el Juzgado 5º Laboral del Circuito de Bogotá.

12. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto asignándole el asunto al Juzgado 46 Administrativo Oral de Bogotá, pues es la autoridad competente para conocer del presente proceso judicial.

13. Lo anterior, siguiendo la regla de decisión establecida en el Auto 316 de 2021, reiterada en Autos 437,19 454,20 y 384 de 2021,21 entre otros, según la cual las entidades públicas deberán acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que el objeto de la litis verse sobre la nulidad de su propio acto, aun cuando aquel defina asuntos de derecho laboral y de la seguridad social. En consecuencia, el medio de control interpuesto por parte de Colpensiones en contra de la resolución GNR 65746 del 6 de marzo de 2015, mediante la cual la entidad reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a favor del señor Juan Carlos Sanabria Suárez, es competencia de la

Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

14. Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en los artículos 97 y 104 del CPACA, ordenará remitir el expediente al Juzgado 46

Administrativo Oral de Bogotá y dispone comunicar la presente decisión a los interesados. Regla de decisión. Reiteración Auto 316 de 2021. La Corte Constitucional precisa que cuando la administración demanda un acto por ella proferido, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el

estudio del asunto será competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.

III. DECISIÓN 19 Expediente CJU 838. 20 Expediente CJU 866.

21 Expediente CJU-377. En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 46 Administrativo Oral de Bogotá y el Juzgado 5º Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 46 Administrativo Oral de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por Colpensiones. SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-2561 al Juzgado 46 Administrativo Oral de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 5º Laboral del Circuito de Bogotá. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con excusa

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General