CC - A575-23

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-575/23 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA AUTO 575 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-2649

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá.

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D. C., diecinueve (19) de abril de dos mil veintitrés (2023). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), a través de apoderado judicial, inició acción de lesividad en contra de la Resolución GNR 13571 del 16 de enero de 2014, mediante la cual la entidad reconoció una pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del señor Edgar Vanegas Falla en favor de la señora Libia Jeannette Cortés

Lombana1.

2. Colpensiones manifestó que reconoció una pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del señor Edgar Vanegas Falla en favor de la señora Libia Jeannette Cortés Lombana bajo una situación indebida, con fundamento

en información incluida de manera irregular2.

3. Por esta razón, la entidad demandante solicitó que se declare la nulidad de la Resolución GNR 13571 del 16 de enero de 2014 y como medida de restablecimiento del derecho pide que se ordene a la señora Libia Jeannette Cortés Lombana reintegrar el valor económico que resulte por concepto de las mesadas pensionales que fueron pagadas sin tener derecho, además el valor del retroactivo que haya recibido en virtud de dicho reconocimiento desde la fecha del mismo y hasta que se conceda la revocatoria solicitada y, finalmente, 1 Expediente digital CJU 2649. Carpeta 011001310500320210017000. Archivo denominado “003EscritoDemandaColpensiones.pdf”. 2 Ibidem. aquellas diferencias que se hayan reconocido por concepto de retroactivo indebidamente3.

4. La demanda fue repartida al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. Ese despacho, mediante Auto del 11 de noviembre de 2020, remitió el asunto a los juzgados laborales del circuito de Bogotá (Reparto) 4.

5. Al respecto señaló que la jurisdicción ordinaria es la competente para conocer del presente asunto puesto que el señor Vanegas Falla conforme a la información remitida por el Banco de la República prestó sus servicios en dicha entidad mediante contrato de trabajo desde el 22 de abril de 1974 hasta el 4 de junio de 1996 y se demostró que nunca estuvo vinculado con el Estado a través de una relación legal y reglamentaria. Apoyó su postura en el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, así

como en los artículos 104 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Igualmente se refirió a la jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura5 y del Consejo de Estado6. Contra esta decisión fue interpuesto el recurso de reposición por parte de la entidad demandante, el cual fue resuelto de manera negativa mediante proveído del 24 de febrero de 20217.

6. Se efectuó un nuevo reparto y el asunto le correspondió al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá. Este despacho, mediante Auto del 09 de junio 3 Ibidem. 4 Expediente digital CJU 2649. Carpeta 011001310500320210017000. Archivo denominado “015AutoDeclaraFaltaJurisdicciónOrdenaRemitirJuzgados LaboralesCircuitoBogotá.pdf”. 5 Consejo Superior de la Judicatura. Sala Disciplinaria: Dr. Fidalgo Javier Estupiñán Carvajal . Auto de mayo de 2018. Expediente 11001010200020170153100. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. MP: Dr. William Hernández Gómez. Auto del 28 de marzo de 2019. Rad. 11001032500020170091000 (4857). 7 Expediente digital CJU 2649. Carpeta 011001310500320210017000. Archivo denominado “022AutoResuelveRecursoReposicion.pdf”. de 2022, rechazó la demanda por falta de jurisdicción y planteó un conflicto negativo de jurisdicción8.

7. Destacó que la Corte Constitucional, mediante Auto 316 de 2021 se

pronunció sobre un caso similar al que se debate, concluyendo que la jurisdicción contenciosa administrativa es la competente para conocer de los procesos mediante los cuales las entidades públicas demanden sus propios actos, aunque el respectivo acto administrativo trate de una materia de seguridad social como ocurre en el presente asunto9.

8. El 09 de agosto de 2022, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá, remitió el expediente a la Corte Constitucional10 y finalmente fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 28 de marzo de 2023.

II. CONSIDERACIONES Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones

9. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 201511. 8 Expediente digital CJU 2649. Carpeta 011001310500320210017000. Archivo denominado “026.AutoRechazaDdaOrdenaRemitirJuzgado3Laboral09Junio22.pdf”. 9 Ibidem. 10 Expediente digital CJU 2649. Carpeta 011001310500320210017000. Archivo denominado “027.Oficio139RemCorteConstitucional09Agosto2022.pdf”. 11 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.

En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

10. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones12: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones 13 ; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional14; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

11. En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa

(Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E) y otra que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, presentada por Colpensiones en contra de la Resolución GNR 13571 del 16 de enero de 2014, mediante la cual la entidad

reconoció una pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del señor Edgar Vanegas Falla en favor de la señora Libia Jeannette Cortés Lombana -presupuesto objetivoy; (iii) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E y el Juzgado Tercero Laboral 12 Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo. 13 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. 14 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución). del Circuito de Bogotá, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 5 y 7 supra) -presupuesto normativo-.

12. Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión expuesta en líneas anteriores. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividady, a

continuación, se resolverá el caso concreto. Competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración - acción de lesividad.

13. Conforme con los artículos 97 15 y 104 16 del CPACA, el juez administrativo es el competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos (acción de lesividad) 17, de contenido particular y concreto, en el que el titular del derecho no haya dado su consentimiento para revocarlo. 15 “Artículo 97. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. //. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (…)” Énfasis por fuera del texto original. 16 El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la función de conocer de las “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”.

Énfasis por fuera del texto original. 17 En el ordenamiento jurídico colombiano esta demanda es conocida como la acción de lesividad y fue definida en la sentencia T-136 de 2019, en la que se expresó que: “[l]a acción de lesividad se entiende

ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”.

14. Sobre el particular, esta corporación ya se pronunció en Auto 316 de 202118, en el que indicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene competencia exclusiva para conocer de las acciones de “lesividad”, incluyendo los casos en que se demandan actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.

III. CASO CONCRETO

15. Como se indicó en los antecedentes de esta providencia, las autoridades en conflicto manifestaron la falta de jurisdicción para conocer de la acción promovida por Colpensiones con el fin de solicitar la nulidad de la Resolución GNR 13571 del 16 de enero de 2014, mediante la cual la entidad reconoció una pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del señor Edgar Vanegas Falla en favor de la señora Libia Jeannette Cortés Lombana.

16. La Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla jurisprudencial fijada en el Auto 316 de 2021, en este tipo de controversias se excluye la competencia del juez laboral y de la seguridad social, pues a pesar de tratarse de un acto administrativo relacionado con la seguridad social, existe legislación expresa que determina la competencia de los jueces administrativos, por lo que resulta aplicable la cláusula de competencia del artículo 104 del CPACA para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de Colpensiones contra un acto propio.

17. En ese orden de ideas, en los casos en que (i) una entidad pública (ii) promueva un proceso en contra de un acto administrativo propio (iii) aun 18 Auto en el que la Corte resolvió el CJU-489. En esta providencia se analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración, resaltando que la acción de lesividad es una fórmula garantística que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial, en aras de “(i) proteger los ‘intereses propios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales,

(ii) salvaguardar el ‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración ‘puedan causar perjuicio al patrimonio público, a los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos’ (…)”. cuando el contenido del mismo sea de la seguridad social, (iv) la competencia será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

18. Por consiguiente, la Sala Plena remitirá el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, para que continúe el trámite en el caso sub judice y resuelva el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado por Colpensiones en contra de la Resolución GNR 13571 del 16 de enero de 2014, mediante la cual la entidad reconoció una pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del señor Edgar Vanegas Falla en favor de la señora

Libia Jeannette Cortés Lombana.

19. Regla de decisión. Cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.

IV. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional RESUELVE: Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, es la autoridad competente para tramitar el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado por la Administradora Colombiana de Pensiones en contra de la Resolución GNR 13571 del 16 de enero de 2014, mediante la cual la entidad reconoció una pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del señor Edgar Vanegas Falla en favor del señora Libia Jeannette Cortés

Lombana. Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2649 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, para lo de su competencia y para que COMUNIQUE la presente decisión al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá, y a las partes interesadas.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con excusa

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General