CE - 012333000202000942011AUTOQUERESUEL20231117144114

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B

Bogotá D. C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintitrés (2023)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 52001-23-33-000-2020-00942-01 (4497-2021)

Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones1

Demandados: Ana María del Rosario Córdoba Barahona; Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social2

Decisión: Confirmar auto que denegó una suspensión provisional. __________________________________________________________________

Asunto

La Sala resuelve sobre el recurso de apelación presentado por Colpensiones en contra del auto del 13 de julio d e 2021, proferido por el Tribunal Administrativo d e Nariño, en el que se negó la medida cautelar de suspensión provisional del pago de la pensión de vejez reconocida por Colpensiones a Ana María del Rosario Córdoba Barahona.

I. Antecedentes

1. La demanda y la solicitud de medida cautelar3

Colpensiones demandó, en lesividad, las Resoluciones 042187 del 17 de noviembre de 2011, GNR 213842 del 26 de agosto de 2013, VPB 9504 del 13 de junio de 2014 y SUB 240000 de l 3 de septiembre de 2019 , por las cuales le

noviembre de 2011, GNR 213842 del 26 de agosto de 2013, VPB 9504 del 13 de junio de 2014 y SUB 240000 de l 3 de septiembre de 2019 , por las cuales le reconoció y reliquidó la pensión de vejez a Ana Ma ría del Rosario Córdoba Barahona. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se orden ara a las demandadas a reintegrar las sumas de dinero recibidas por concepto del reconocimiento y pago de una p ensión de vejez, retroactivos, mesadas pensionales, y aportes en salud a partir de la fecha de inclusión en la nómina de pensionados y las que se sigan causando, hasta que cese el pago.

La entidad argumentó que los actos demandados fueron expedidos con desconocimiento de las normas en que debían fundarse . Explicó, que Colpensiones incurrió en un error al reconocer y pagar la pensión de vejez a la demandada, ya que esta al momento de adquirir su estatus pensional se encontraba vinculada a la Caja Nacional de Previsión CAJANAL, hoy la UGPP , y

1 En adelante: Colpensiones 2 En adelante: UGPP 3 Visibles a índice 20 de Samai tribunales2

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Demandante: Colpensiones

por lo tanto er a a esa entidad a la que le correspondía asumir el pago de la pensión que hoy se demanda.

Por último, solicitó la suspensión provisional del pago de la prestac ión hasta tanto se revoquen los actos adminis trativos demandados . En sustento de su petición

pensión que hoy se demanda.

Por último, solicitó la suspensión provisional del pago de la prestac ión hasta tanto se revoquen los actos adminis trativos demandados . En sustento de su petición manifestó que el pago indebido de la pensión genera un detrimento al erario.

2. La oposición4

Ana María del Rosario Córdoba Barahona se opuso a las pretensiones y argumentos de la demanda y la medida cautelar, con los siguientes argumentos:

La solicitud de suspensión provisional debe negarse porque no se cumplieron con los presupuestos para su decreto , puesto que, hasta la fecha de su renuncia al cargo público que ocupaba, cotizó en Colpensiones y por lo tanto esta fue la última entidad a la que estuvo af iliada. Asimismo, cumplía con los requisitos para que le fuera reconocida la pensión de vejez, motivo por el cual con el pago de la prestación no se genera un detrimento patrimonial al Estado. De no ser Colpensiones la entidad competente para asumir el pag o de su pensión , le correspondía a la entidad adelantar las gestiones pertinentes ante la UGPP para que sea esta quien la reconozca y pague.

La UGPP pidió que se negara la solicitud de cautela porque no se cumplieron con los requisitos legales para su dec reto, en tanto Colpensiones no efectuó una comparación entre los actos acusados y las normas superiores que se estima ban contrariadas.

3. El auto apelado5

En auto del 13 de julio de 2021, el Tribunal Administrativo de Nariño dispuso negar la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por Colpensiones y para el efecto argumentó que la demandante no cumplió con el requisito señalado en el

En auto del 13 de julio de 2021, el Tribunal Administrativo de Nariño dispuso negar la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por Colpensiones y para el efecto argumentó que la demandante no cumplió con el requisito señalado en el artículo 229 del CPACA, en razón a que no sustentó su petici ón en debida forma. Además, la medida cautelar no contiene una explicación clara y fundamentada que permitiera evidenciar la contradicción del ordenamiento jurídico , y que si bien en la demanda se argumentó que los actos demandados desconoc ieron el Decreto Legislativo 01 de 2005, la Ley 797 de 2003, la Le y 100 de 1993, el Decreto 758 de 1990, la Ley 71 de 1988, al Concepto Jurídico del 30 de diciembre de 2014 y la Circular interna 23 de 2017 proferida por Colpens iones, ello no suple el aludido requisito.

4 Visibles a índice 20 de Samai 5 Visibles a índice 20 de Samai3

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Demandante: Colpensiones

4. El recurso de apelación6

Colpensiones recurrió la decisión del a quo y solicitó que , en su lugar , se suspendiera el pago de la pensión de vejez a Ana María del Rosario Córdoba Barahona, comoquiera que era evidente que los actos administrativo s demandados fueron expedidos sin competencia.

Sobre el part icular, indicó que a la fecha en que la demandada adquirió su status pensional no se presentaba el traslado masivo de afiliados de CAJANAL a

demandados fueron expedidos sin competencia.

Sobre el part icular, indicó que a la fecha en que la demandada adquirió su status pensional no se presentaba el traslado masivo de afiliados de CAJANAL a Colpensiones. Así las cosas, manifestó que el pago de la aludida pensión de vejez correspondía a la UGPP y, por lo tanto, el asumir su pago afectaba las finanzas del sistema general de pensiones

II. Consideraciones

1. Competencia

De conformidad con el artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para co nocer en segunda instancia de los autos que sean «susceptibles de apelación», que hayan sido dictados en primera instancia por los tribunales administrativos.

A su turno , el artículo 125 literal h) ibidem señala que corresponde a las salas, secciones y subsecciones dictar la providencia que resuelve la a pelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.

En consecuencia, la Sala es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto por Colpensiones, contra el auto del 13 de ju lio de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, que negó el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos demandados.

2. Problema jurídico

Se circunscribe a establecer lo siguiente:

¿Es procedente la suspensión provisional del pago de la pensión de vejez a Ana María del Rosario Córdoba Barahona?

6 Visibles a índice 20 de Samai4

Radicado: 52001-23-33-000-2020-00942-01 (4497-2021)

Demandante: Colpensiones

6 Visibles a índice 20 de Samai4

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Demandante: Colpensiones

Con miras a resolver el problema jurídico planteado , la Sala se pronunciar á en primer lugar sobre las medidas cautelares en la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo.

3. Las medidas cautelares en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo

El artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 señala que las medidas cautelares proceden incluso antes de que se notifi que el auto admisorio y en cualquier etapa del proceso para «proteger y garantizar provisionalm ente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia».

En atención al artículo 230 ejusdem, las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas, o de suspensión; la competenc ia para dictarlas es del juez o magistrado ponente ; pueden decretarse una o varias en un mismo proceso; y se previó un listado enunciativo de aquellas, entre las cuales se encuentra al tenor literal las siguientes:

«1. Ordenar que se mantenga la situació n, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible.

2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la p arte demandada para que

otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la p arte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida.

3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo.

4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición d e una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos.

5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.»

Esta misma no rmativa, en el artículo 231, señal ó los requisitos para decretar las medidas cautelares. Para e l caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado establece una diferenciación, en atención a si en la demanda se pretende únicamente la nulidad del acto administrativo pa ra lo cual solo debe acreditarse la violación de l as normas superiores, o si se pretende además de la nulidad el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios además deberán probarse estos. La no rma señal ó expresamente lo siguiente:

«Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas caut elares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio

por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cua ndo adicionalmente se pretenda el5

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Demandante: Colpensiones

restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan con cluir, mediante un juicio de ponderación de intere ses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan seri os motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.».

De las normas antes analizadas7 se desprende que los requisitos para decretar las medidas cautelares se pueden clasificar en tres categorías, a saber : (i) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, (ii) requisitos de

De las normas antes analizadas7 se desprende que los requisitos para decretar las medidas cautelares se pueden clasificar en tres categorías, a saber : (i) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, (ii) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, y (iii) requisitos de procedencia específicos8. Veamos:

3.1. Requisitos de procedencia, generales o comunes de índole formal. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole formal», en la medida en que s olo requieren una corroboración de aspectos d e forma y no de un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, son: (1) debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses cole ctivos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo9; (2) debe existir solicitud de parte debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los proces os que tienen por finalidad la defensa y prot ección de derechos e intereses colectivos donde opera de oficio10.

3.2. Requisitos de procedencia generales o comunes de índole material. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole mat erial», en la medida en que exigen por parte del j uez un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, son: i) que la medida cautelar solicitada

parte del j uez un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, son: i) que la medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisi onalmente el objeto del

7 Ley 1437 de 2011, artículos 229, 230 y 231. 8 Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto de 6 de abril de 2015, expediente 11001-03-25-000-2014-00942-00 (2905-2014). 9 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 10 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011.6

Radicado: 52001-23-33-000-2020-00942-01 (4497-2021)

Demandante: Colpensiones

proceso y la efectividad de la sentencia11; y ii) que la medida cautelar solicitada debe tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda12.

3.3. Requisitos de procedencia específicos de la suspensión provisiona l de los efectos del acto administrativo . Estos se d enominan «requisitos de procedencia específicos» porque se exigen de manera particular para cada una de las categorías de medida cautelar enlistadas, a modo enunciativo, en el CPACA. Entonces, en cuanto a los requisitos de procedencia específicos, si se pr etende la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado -medida cautelar negativa-, se deben tener en cuenta otras exigencias adicionales que responden al tipo de pretensión en el cual se sustente la demanda13, así: (a) si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del

demandado -medida cautelar negativa-, se deben tener en cuenta otras exigencias adicionales que responden al tipo de pretensión en el cual se sustente la demanda13, así: (a) si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo demandado, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, tras confrontar el acto de mandado con estas o con las pruebas aportadas con la solicitud14; y (b) si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, aparte de verificarse que exista una violación d e las normas superiores invocadas debe probarse al m enos sumariamente la existencia de los perjuicios15.

3.4. Requisitos de procedencia específicos para las demás medidas cautelares diferentes de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Finalmente, si se pretenden otras medidas caut elares diferentesmedidas cautelares positivas16de la de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, deben concurrir los siguientes re quisitos adicionales: (a) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho; (b) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; (c) que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificacion es que permitan concluir, mediante un juicio de pond eración de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; y (d) que, al no otorgarse la medida se cause un pe rjuicio irremediable o que existan seri os

mediante un juicio de pond eración de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; y (d) que, al no otorgarse la medida se cause un pe rjuicio irremediable o que existan seri os motivos para considerar que de no otorgarse los e fectos de la sentencia serían nugatorios17.

11 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 12 Artículo 230 de la Ley 1437 de 2011. 13 Por esta razón en el acápite de antecedentes de esta providencia se hizo alusión al medio de control ejercido por el demandante y a las pretensiones de la demanda, toda vez que el legislador en la Ley 1437 de 2011 puso estos como elementos determinantes para el tipo de requisitos que el juez debe analizar al momento resolver sobre el decreto de la medida cautelar. 14 Artículo 231, inciso 1, de la Ley 1437 de 2011. 15 Artículo 231, inciso 2, de la Ley 1437 de 2011. 16 Ley 1437 de 2011, artículo 230, numerales 1, 2, 4 y 5. 17 Artículo 231, inciso 3, numerales 1 a 4, de la Ley 1437 de 2011.7

Radicado: 52001-23-33-000-2020-00942-01 (4497-2021)

Demandante: Colpensiones

En este orden de ideas, debe tenerse en cuenta que lo antes descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir , se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso.

a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir , se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraci ones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa. En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento».

Teniendo claridad en lo relacionado con las medidas cautelares en la Jurisdicción Contencioso-administrativa y su alcance en el CPACA para decretarlas, se procede a estudiar el caso concreto.

4. Caso concreto

La Sala recuerda que el problema jurídico se circunscribe a determin ar si es procedente o no la suspensión provisional, como medida cautelar, del pago de la pensión de vejez a Ana María del Rosario Córdoba Barahona.

Así las cosas, e ncuentra la Sala que el a quo negó el d ecreto de la medida cautelar deprecada por la demand ante, al considerar que no cumplió con la carga argumentativa que exige el artículo 229 del CPACA para su procedencia.

Sobre el particular, se tiene que la lectura integral de la demanda, la solicitud d e cautela y el recurso de apelación interpuesto por Colpensiones en contra del auto del 13 de julio de 2021, permiten evidenciar que, en su criterio, se debe suspender el pago de la pensión de vejez de Ana María del Rosario Córdoba Barahona,

del 13 de julio de 2021, permiten evidenciar que, en su criterio, se debe suspender el pago de la pensión de vejez de Ana María del Rosario Córdoba Barahona, porque los actos administrativos por los cuales esta le fue reconocida y reliquidada fueron expedidos sin competencia. Al respecto, explicó que la UGPP es la entidad llamada a reconocer y pagar la pensión de vejez de la demandada y que el continuar con el pago de la ref erida prestación causa un detrimento económico a Colpensiones y al sistema general de pensiones.

Ahora bien, advierte la Sala, en primer lugar, que el análisis de la legalidad de los actos administrativos demandados y, en consecuencia, de sus efectos, es de tal entidad que se aleja de la finalidad del est udio cautelar, el cual por su misma naturaleza, es inicial y sumario. Por lo tanto, este corresponde al fondo del asunto y deberá ser decidido en la sentencia.8

Radicado: 52001-23-33-000-2020-00942-01 (4497-2021)

Demandante: Colpensiones

No o bstante lo anterior, un análisis inicia l del asunto permite evidenciar que la entidad no ac reditó que al no otorgarse la medida se caus ara un perjuicio irremediable al erario o que los efectos de la sentencia se torn aran nugatorios. En efecto, si bien Colpensiones manifestó que con el pago de l a pensión se genera un detrimento a las finanzas púb licas, lo cierto es que este no es proporcional al daño que se le causaría a Ana María del Rosario Córdoba Barahona si se le suspendiera el pago de su pensión de vejez.

un detrimento a las finanzas púb licas, lo cierto es que este no es proporcional al daño que se le causaría a Ana María del Rosario Córdoba Barahona si se le suspendiera el pago de su pensión de vejez.

Al respecto, encuentra la Sala qu e en la demanda no se cuestionó que la demandada hubiera cumplido con los requisitos para acceder a la aludida prestación. Por lo tanto, es claro que tiene derecho a su disfrute efectivo y oportuno. En ese sentido, Ana María del Rosario Córdoba Barahona no puede verse afectada en su s derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital, por circunstancias que no le son imputables, como lo es que Colpensiones haya incursionado en un error al reconocerle la pensión sin competencia para ello.

En es e sentido, las trabas administrativas que se deriven de los conflictos de competencia entre las entidades pensionales no pueden convertirse en una carga injustificada para los afiliados, más aún porque son sujetos de especial protección constitucional. Es así como, no es posible alegar una falta de compete ncia o dificultades en los trámites propios de la administración como argumento principal para negar o revocar un reconocimiento pensional18.

Así las cosas, si llegaran a prosperar las pretensiones de la demanda y se declarara que la competente para el reconocimiento y pago de la pensión de vejez que se discute es la UGPP; resultaría menos gravoso que Colpensiones iniciara el trámite administrativo ante esa entidad para obtener el reintegro de las sumas pagadas, a suspender el pago de las mesadas pensionales.

Por los motivos expuestos, no hay lugar a revocar la decisión del a quo.

5. Renuncia de poder19

pagadas, a suspender el pago de las mesadas pensionales.

Por los motivos expuestos, no hay lugar a revocar la decisión del a quo.

5. Renuncia de poder19

Luis Eduardo Arellano Jaramillo, identificado con cédula de ciudadanía 16.736.240 de Cali y portador de la tarjeta profesional 56.392 del Consejo Superior de l a Judicatura, presentó su renuncia como apoderado de Cafesalud E.P.S. Para el efecto, aportó copia de la comunicación remitida a su poderdante en ese sentido.

18 Corte Constitucional, sentencia T-335 de 2020. Magistrada ponente: Diana Fajardo Rivera. 19 Visible a índice Samai 49

Radicado: 52001-23-33-000-2020-00942-01 (4497-2021)

Demandante: Colpensiones

Así las cosas, de conformidad con lo señ alado en el artículo 76 del Código General del Proce so s e aceptará la renuncia al mandato judicial conferido y se requerirá a la entidad para designe un apoderado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado , Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B

RESUELVE:

Primero. – Confirmar el auto del 13 de julio de 2021 , proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, por los motivos expuestos en esta providencia.

Segundo. – Aceptar la renuncia del abogado Luis Eduardo Arella no Jaramillo, identificado con cédula de ciudadanía 16 .736.240 de Cali y portador de la tarjeta profesional 56.392 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de Cafesalud E.P.S.

identificado con cédula de ciudadanía 16 .736.240 de Cali y portador de la tarjeta profesional 56.392 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de Cafesalud E.P.S.

Tercero. - Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.

Cuarto. – Requerir a Cafesalud E.P.S. para designe un nuevo apoderado que la represente.

Notifíquese y cúmplase

JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente

JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero en la plataforma del Cons ejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de confor midad con el artículo 186 del

CPACA.