CE-11001-03-15-000-2020-04092-00(CA)-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedencia / RESOLUCIÓN 1443 DE 2020 – Expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social / CASO CONCRETO – Requisitos de procedibilidad [C]ontrol inmediato de legalidad de la Resolución núm. 1443 de 24 de agosto de 2020, «Por medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para el manejo y control del riesgo del coronavirus COVID-19 en las actividades de los operarios turísticos y en los servicios turísticos prestados en las áreas y atractivos turísticos», expedida por el Ministro de Salud y Protección Social. […] los presupuestos para la procedencia del control inmediato de legalidad son los siguientes: i) que se trate de una medida de carácter general; ii) que sea dictada en ejercicio de funciones administrativas; iii) que la medida se dicte por parte de una autoridad del orden nacional, y iv) que sea proferida en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. […] para la Sala resulta procedente ejercer el control inmediato de legalidad en relación con la Resolución Núm. 1443 de 24 de agosto de 2020, al ser expedida como desarrollo de un decreto legislativo dictado durante los estados de excepción, esto es, el Decreto Legislativo Núm. 539 de 13 de abril de 2020.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 107 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 /

DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 539 DE 2020 – ARTÍCULO 1 / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Finalidad y características El control inmediato de legalidad se encuentra previsto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y en los artículos 136 y 185 del CPACA con la finalidad de revisar las medidas de carácter general que se dicten por las diferentes autoridades, tanto del orden nacional como territorial, en ejercicio de la función administrativa, para desarrollar o reglamentar los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. […] Es un control judicial […] Es un control automático y oficioso […] Es un control autónomo […] Es un control integral […] Es posible el enjuiciamiento de los actos generales expedidos para desarrollar los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción por vía del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad o nulidad según el caso, siempre que se invoque la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. […] De acuerdo con el artículo 189 del CPACA, la sentencia que declare la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes sólo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen, lo que implica que la sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa. Como consecuencia de ello, como se indicó anteriormente, resulta posible que en el futuro se produzca otro pronunciamiento que verse sobre reproches distintos

respecto de los actos enjuiciados por este medio de control.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 189

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance del control integral Las decisiones judiciales de esta Corporación han señalado que el control integral que se realiza en este medio de control implica: «[…] el estudio de los parámetros y límites, formales y materiales, que deben ser observados por el Gobierno Nacional para expedir el acto, lo que equivale a determinar su conformidad formal y material (proporcionalidad y conexidad) con respecto a las normas superiores que directamente le sirven de fundamento […]». […] Es así como el control integral impone un control formal y material. El control formal implica que se «[…] deberá examinar si el acto administrativo general cumplió con las formalidades necesarias para su expedición, de cara y acorde al marco de las medidas de excepción […] Compuesto por tres (3) estadios de análisis -competencia, motivación y requisitos formales propiamente dichos […]». […] En relación con el control material «[…] se escudriñará lo atinente a la conexidad o relación con los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para superar el Estado de Excepción, y la proporcionalidad de sus disposiciones […]».

FUENTE FORMAL: LEY 1751 DE 2015 - ARTÍCULO 5 / LEY 1751 DE 2015 – ARTÍCULO 10 / RESOLUCIÓN 385 DE 2020 / RESOLUCIÓN 666 DE 2020 /

DECRETO 457 DE 2020 / DECRETO 531 DE 2020 / DECRETO 593 DE 2020 / DECRETO 636 DE 2020 / DECRETO 689 DE 2020 / DECRETO 749 DE 2020 / DECRETO 847 DE 2020 / DECRETO 990 DE 2020 / DECRETO 1076 DE 2020 /

DECRETO LEGISLATIVO 539 DE 2020

ESTADOS DE EXCEPCIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO – Aspectos materiales / ACTO ADMINISTRATIVO – Conexidad y proporcionalidad La conexidad implica establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo. Es así como «[…] hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa […]». […] En relación con la proporcionalidad de las medidas se ha indicado que «[…] se debe observar la correlación entre los fines buscados y los medios empleados para conseguirlo […]».

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el control inmediato de legalidad de la Resolución 666 de 2020, ver: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala 12 Especial de Decisión. Sentencia de 25 de agosto de 2020.

Radicación: 11001-03-15-000-2020-01901-00 y 11001-03-15-000-2020-02341-00.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 1443 DE 2020 (24 de agosto)

MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA VEINTE ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04092-00(CA)

Actor: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL

Demandado: RESOLUCIÓN 1443 DEL 24 DE AGOSTO DE 2020

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Tema: RESOLUCIÓN NÚM. 1443 DE 24 DE AGOSTO DE 2020, EXPEDIDA

POR EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión Núm. 20 decide el control inmediato de legalidad de la Resolución núm. 1443 de 24 de agosto de 2020, «Por medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para el manejo y control del riesgo del coronavirus COVID-19 en las actividades de los operarios turísticos y en los servicios turísticos prestados en las áreas y atractivos turísticos», expedida por el Ministro de Salud y Protección Social.

I. Antecedentes

1. La Organización Mundial de la Salud, a través de su director, declaró el 11 de marzo de 2020, que el brote de la enfermedad del coronavirus era una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación pues para dicha fecha hacía presencia en más de 114 países en todos los continentes.

2. En virtud de tal declaración, el Ministro de Salud y Protección Social expidió la

Resolución 385 de 12 de marzo de 20201, mediante la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional. Dicha medida tenía como propósito prevenir y controlar la propagación del Coronavirus Covid-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.

3. Inicialmente fue decretada hasta el 31 de mayo de 2020 y prorrogada, por las Resoluciones 844 de 26 de mayo de 20202, 1462 de 25 de agosto de 20203 y 2230 de 27 de noviembre de 20204, hasta el 28 de febrero de 2021. En las citadas resoluciones, también se indicó que ésta podría finalizar antes de esa fecha o cuando desaparecieran las causas que le dieron origen o, si estas persistieran o se incrementaran, podría ser prorrogada.

4. El presidente de la República, mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, con sustento en las facultades que le confieren los artículos 215 de la Carta Política y la Ley 137 de 1994, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el 1 Modificada por las Resoluciones 407 de 13 de marzo de 2020 y 450 de 17 de marzo de 2020, expedidas por el ministro de Salud y Protección Social. Mediante las Resoluciones 844 de 26 de mayo de 2020, 1462 de 25 de agosto de 2020 y 2230 de 27 de noviembre de 2020, se prorrogó la emergencia sanitaria, la cual irá, conforme a esta última, hasta «[…] el 28 de febrero de 2021. Dicha prórroga podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada cuando desaparezcan las causas que el

dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, el término podrá prorrogarse nuevamente […]». 2 «Por la cual se prorroga la emergencia sanitaria por el nuevo Coronavirus que causa la COVID-19. Se modifica la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, modificada por las Resoluciones 407 y 450 de 2020 y se dictan otras disposiciones», expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social. 3 «Por la cual se prorroga la emergencia sanitaria por el nuevo Coronavirus que causa la COVID-19, se modifica las Resoluciones 385 del 12 de marzo de 2020 y 844 de 2020 y se dictan otras disposiciones», expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social. 4 Resoluciones expedidas por el ministro de Salud y Protección Social. territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho decreto.

5. Seguidamente, y en atención a la necesidad de darle un uso eficiente a los recursos públicos disponibles para la atención de los efectos derivados de la pandemia del nuevo coronavirus -Covid-19-, el presidente de la República, a través del Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, decretó nuevamente el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este.

6. Mediante los Decretos 457 del 22 de marzo5, 531 del 8 de abril6, 593 del 24 de abril7 y 636 del 6 de mayo8, 689 del 22 de mayo9, 749 del 28 de mayo10, este último modificado

por los Decretos 847 del 14 de junio11 y 878 de 25 de junio12, y 1076 del 28 de julio13, todos de 2020, el Gobierno Nacional ordenó, en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia, el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del territorio nacional pero permitió el derecho de libre circulación de las personas allí exceptuadas.

7. El Decreto Legislativo 539 del 13 de abril de 2020, estableció que durante el término de la emergencia sanitaria el Ministerio de Salud y Protección Social sería el competente para expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectoriales que se encuentran autorizadas, a fin de mitigar, controlar y evitar la propagación de la pandemia y realizar su adecuado manejo.

8. El Ministerio de Salud y Protección Social, expidió la Resolución No. 666 del 24 de abril de 2020, «Por medio de la cual se adoptó el protocolo general de bioseguridad para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública y su correspondiente anexo técnico». 5 «Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público». Se decretó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del 13 de abril de 2020. 6 «Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus

COVID-19 y el mantenimiento del orden público». Se decretó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del 13 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del 27 de abril de 2020. 7 «Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público». Se decretó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del 27 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del 11 de mayo de 2020. 8 «Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público». Se decretó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del 11 de mayo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del 25 de mayo de 2020. 9 «Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público». Se decretó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del 26 de mayo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del 31 de mayo de 2020. 10 «Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus

COVID-19 y el mantenimiento del orden público». Se decretó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del 1 de junio de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del 1 de julio de 2020. 11 «Por el cual se modifica el Decreto 749 del 28 de mayo de 2020 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público”». 12 «Por el cual se modifica y prorroga la vigencia del Decreto 749 del 28 de mayo de 2020 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público”, modificado por el Decreto 847 de 14 de junio de 2020». Se prorrogó la medida de aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de Colombia, hasta las doce de la noche (120:00 p.m.) del 15 de julio de 2020. 13 «Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público». Se decretó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del 1 de agosto de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del 1 de septiembre de 2020.

9. A través del Decreto 1076 del 28 de julio de 2020, en el numeral 42 de su artículo 3, se permitió el derecho de circulación de las personas involucradas en las «Actividades

profesionales, técnicas y de servicios en general», entre las que se encuentran las labores de los operadores y servicios turísticos prestados en áreas y atractivos turísticos.

10. En tal medida, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución Núm. 1443 de 24 de agosto de 2020 «Por medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para el manejo y control del riesgo del coronavirus COVID-19 en las actividades de los operarios turísticos y en los servicios turísticos prestados en las áreas y atractivos turísticos».

11. Por reparto efectuado por la Secretaría General de la Corporación, a esta Sala Especial de Decisión le correspondió el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución Núm. 1443 de 24 de agosto de 2020.

I.1. El acto objeto de control inmediato de legalidad

12. Como se indicó anteriormente, el acto objeto de control inmediato de legalidad es la Resolución Núm. 1443 de 24 de agosto de 2020, cuya parte resolutiva es del siguiente tenor: […] Artículo 1. Objeto. Adoptar el protocolo de bioseguridad para el manejo y control del riesgo de coronavirus COVID-19, en las actividades de los operadores turísticos y los servicios turísticos prestados en las áreas y atractivos turísticos.

Parágrafo. Este protocolo es complementario al adoptado mediante Resolución No. 666 de 24 de abril de 2020 y de las demás medidas que los responsables de los establecimientos que desarrollan actividades aquí previstas crean necesarias. Artículo 2. Vigilancia del cumplimiento del protocolo. La vigilancia del cumplimiento de este protocolo está a cargo de la secretaria o entidad municipal o

distrital que corresponda del municipio o distrito donde esté ubicado el establecimiento que desarrolla las actividades aquí señaladas, sin perjuicio de la vigilancia que sobre el cumplimiento de las obligaciones de los empleadores realice el Ministerio de Trabajo, ni de las competencias de otras autoridades. Artículo 3. La presente resolución rige a partir de su publicación […] (Resaltado fuera del texto).

13. Por su parte, en el Anexo 1 de la Resolución núm. 1443 de 24 de agosto de 2020, se determinó que su objetivo era el de «[o]rientar, en el marco de la pandemia por el nuevo coronavirus COVID-19, las medidas generales de bioseguridad que se deben adoptar en las actividades de los operadores turísticos y de los servicios turísticos prestados en las áreas y atractivos turísticos, con el fin de disminuir el riesgo de transmisión del virus de humano a humano durante su desarrollo».

14. También se indicó que las medidas generales de bioseguridad serían las indicadas en la Resolución 666 de 2020 «Por medio de la cual se adopta el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del coronavirus COVID». Adicionalmente, adoptó las medidas especiales y complementarias que deben observar los operadores turísticos y las áreas y atractivos turísticos, para el desarrollo de sus actividades, la adecuación, mantenimiento y desinfección de las instalaciones, el manejo de los residuos, medidas de distanciamiento social, elementos de bioseguridad y su correcto uso, plan de comunicaciones y prevención y manejo de

situaciones de riesgo de contagio, mecanismos de respuesta ante un posible caso, entre otros. I.2.- Trámite impartido al control inmediato de legalidad

15. El magistrado ponente, por auto de 25 de septiembre de 2020, resolvió avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución núm. 1443 de 24 de agosto de 2020 y le impartió el trámite previsto en el artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

16. Realizadas las notificaciones correspondientes al ministro de Salud y Protección Social, al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al agente del Ministerio Público e informada la comunidad sobre la existencia del proceso, se presentaron las intervenciones que se sintetizarán a continuación.

I.3.- Intervenciones I.3.1.- Ministerio de Salud y Protección Social

17. El Ministerio de Salud y Protección Social, a través de apoderado, intervino en este proceso mediante Oficio de 14 de octubre de 2020, allegado por medio de correo electrónico.

18. Manifestó que remitía copia de la Resolución núm. 1443 de 24 de agosto de 2020 «Por medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para el manejo y control del riesgo del coronavirus COVID-19 en las actividades de los operarios turísticos y en los servicios turísticos prestados en las áreas y atractivos turísticos», la cual contiene el antecedente administrativo que sirvió de fundamento para expedir la resolución objeto de control inmediato de legalidad. Adicionalmente, allegó copia de los documentos que

consideró relevantes para expedirla14.

19. Luego de hacer referencia a las normas mediante las cuales se decretó el estado de emergencia sanitaria por causa del covid-19 [385 de 12 de marzo de 202015, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social], se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica [Decreto Núm. 417 de 17 de marzo de 2020, expedido por el Gobierno Nacional] y se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio [a través de los Decretos 457 de 22 de marzo, 531 del 8 de abril, 593 del 24 de abril y 636 del 6 de mayo, 689 del 22 de mayo, 749 del 28 de mayo, 847 del 14 de junio, 878 de 25 de junio, y 1076 del 28 de julio de 2020], señaló que:

14 - Anexo Técnico No. 1, elaborado con base en el Anexo No. 1 del “MANUAL PARA LA ELABORACIÓN DE TEXTOS NORMATIVOS, PROYECTO DE DECRETO Y RESOLUCIÓN”, adoptado mediante el Decreto 1081 de 2015, modificado por el Decreto 1609 del mismo año.

• Anexo Técnico No. 2, elaborado con base en el Anexo No. 1 del “MANUAL PARA LA ELABORACIÓN DE TEXTOS NORMATIVOS, PROYECTO DE DECRETO Y RESOLUCIÓN”, adoptado mediante el Decreto 1081 de 2015, modificado por el Decreto 1609 del mismo año. - Copia de la Comunicación del 18 de marzo de 2020 emitida por la OIT, EI COVID-19 y el mundo del trabajo:

Repercusiones y respuestas. 15 Modificada por las Resoluciones 407 de 13 de marzo de 2020 y 450 de 17 de marzo de 2020, expedidas por el ministro de Salud y Protección Social. Mediante las Resoluciones 844 de 26 de mayo de 2020, 1462 de 25 de agosto de 2020 y 2230 de 27 de noviembre de 2020, se prorrogó la emergencia sanitaria, la cual irá, conforme a esta última, hasta «[…] el 28 de febrero de 2021. Dicha prórroga podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada cuando desaparezcan las causas que el dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, el término podrá prorrogarse nuevamente […]». «[…] Por su parte, el artículo 1º del Decreto Legislativo 539 de 2020, facultó al Ministerio de Salud y Protección Social para que durante el término de la emergencia sanitaria determine y expida los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19 y en consecuencia el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 1443 del 24 de agosto de 2020 (sic) “Por medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para el manejo y control del riesgo del Coronavirus COVID-19 en las actividades de las agencias de viajes, operadores turísticos, servicios de reserva y actividades relacionadas”. Con base en la competencia asignada al Ministerio por el artículo 1° del Decreto 539 de 2020 es claro que el Ministerio de Salud y Protección Social tiene plena competencia para

expedir los actos administrativos necesarios para asegurar una adecuada situación sanitaria y en salud pública en el territorio nacional. Es pertinente resaltar que las facultades ordinarias otorgadas al Ministerio de Salud y Protección Social, no resultaban en eficaces. Lo anterior, dado que la legislación vigente ordinaria no asignaba al Ministerio de Salud y Protección Social la competencia de expedir con carácter vinculante protocolos técnicos y científicos sobre bioseguridad distintos al sector salud.».

20. Frente a los elementos objetivos - objeto, causa, motivación y finalidad - de la Resolución sometida a control inmediato de legalidad, indicó que estos se cumplen en tanto que, con ocasión de la declaratoria de emergencia sanitaria en el país para prevenir y controlar la propagación del Covid-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, y la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, debían tomarse medidas encaminadas a lograr dichos propósitos.

21. Igualmente, señaló que debido a que la evidencia mostró que la propagación del Coronavirus Covid-19 continúa, «a pesar de los esfuerzos estatales y de la sociedad, y dado que, en ausencia de medidas farmacológicas como la vacuna y los medicamentos antivirales, son las medidas no farmacológicas las que tienen mayor costo/efectividad.»

22. Indicó que, en ese contexto, se deben adoptar medidas no farmacológicas que incluyan la higiene de manos, la higiene respiratoria, el distanciamiento social, el autoaislamiento voluntario y la cuarentena, medidas que, «en concepto de los expertos,

se deben mantener hasta tanto la evaluación del riesgo indique que la situación permite retornar de manera paulatina y con seguimiento de las autoridades, a la cotidianeidad».

23. Manifestó que el Ministerio de Salud y Protección Social, de la revisión realizada y de las recomendaciones existentes a nivel mundial, adoptó los protocolos de bioseguridad para todas las actividades económicas, los cuales tienen elementos comunes que deben ser atendidos con el fin de prevenir al máximo el contagio, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus Covid-19 y minimizar los factores que pueden generar la transmisión de la enfermedad. Recordó que, con tal propósito, ese ministerio había expedido la Resolución No. 666 de 24 de abril de 2020 «Por medio de la cual se adoptó el protocolo general de bioseguridad para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública y su correspondiente anexo técnico».

24. Explicó que, analizadas las condiciones particulares que rodean las diferentes actividades del sector del turismo, era necesario que se adoptara para ese sector un protocolo especial de bioseguridad, complementario al protocolo general adoptado por la Resolución No. 666 de 24 de abril de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y

Protección Social.

25. Ahora bien, frente a los elementos formales de la Resolución 1443 de 24 de agosto de 2020, el Ministerio adujo que éstos se cumplían igualmente, por cuanto en el marco de la emergencia económica, social y ecológica declarada por el Presidente de la República mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, se dictó, entre otros, el Decreto

Legislativo 539 de 2020, en el que se facultó al Ministerio de Salud y Protección Social para determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requirieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus Covid-19.

26. Manifestó que, por tanto, la expedición de la Resolución 1443 de 2020 cumple con los criterios de finalidad, necesidad, proporcionalidad y conexidad. Frente al criterio de finalidad, señaló que la citada resolución está adoptando el protocolo de bioseguridad para el manejo y control del coronavirus Covid-19 en el sector turismo, medida que resulta complementaria con la establecida en el protocolo de bioseguridad para todas las actividades económicas. Respecto del criterio de necesidad, indicó que éste se satisfacía porque con la adopción de las medidas de bioseguridad de obligatorio cumplimiento, se buscaba señalar los lineamientos para mitigar, controlar y realizar el manejo adecuado de la pandemia en ese especial sector de la economía.

27. Por último, en relación con la proporcionalidad y conexidad, resaltó que las directrices dadas en la Resolución 1443 de 2020, tienen como objetivo proteger la salud de las personas involucradas en estas actividades frente a la pandemia del Covid-19 y son adecuadas, pertinentes y compatibles a la situación generada por la pandemia, y también explicó que las medidas propenden por la salvaguarda y protección del derecho a la salud, a la vida y demás derechos conexos de quienes ejecutan actividades relacionadas con el turismo, hasta tanto la evaluación del riesgo indique que es posible retomar a la

cotidianeidad. I.3.2.- El agente del Ministerio Público que interviene en este proceso

28. El Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado, doctor Andrés Mutis Vanegas, en su concepto de fondo, consideró que la Resolución núm. 1443 de 24 de agosto de 2020, expedida por el Ministro de Salud y Protección Social reunía los supuestos contenidos en la norma y, por tanto, debería declararse conforme al ordenamiento jurídico aplicable.

29. Formuló como cuestión previa la procedencia del control inmediato de legalidad para indicar que, la resolución objeto de control es un acto de contenido general, fue expedida en ejercicio de la función administrativa, y desarrolla normas contenidas en el decreto legislativo 539 de 2020 «Por el cual se adoptan medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica».

30. Procedió, posteriormente, al análisis de la cuestión de fondo y, subrayó, frente a los aspectos formales, que los mismos se encontraban cumplidos, por lo que continuó con el examen material de la norma objeto de control de legalidad. Explicó que esa resolución no vulneró ni limitó el núcleo esencial de ningún derecho fundamental y, por el contrario, lo que pretende es proteger la vida y salud de las personas que intervienen en el mercado del sector turístico, ante la entrada en funcionamiento de dichas actividades.

31. Frente a la necesidad de la norma objeto de control, indicó lo siguiente: «[…] Por tanto, visto lo dispuesto por el Gobierno Nacional, correspondía al Ministerio de

Salud y Protección Social adoptar medidas protocolarias para el sector turismo en el ámbito de su competencia, necesarias para el logro de la finalidad propuesta, que en el asunto concreto consistió en expedir la resolución 1443 de 24 de agosto de 2020, con expreso soporte en el Decreto Legislativo 539 de 2020 y en la resolución 666 de 2020, conforme a lo especificado en el acto analizado. En efecto, la reactivación paulatina de distintos sectores de la economía en un contexto en el que aún es permanente la circulación del virus COVID 19 hace imperativa la existencia de un conjunto de reglas a seguir por todas las personas y sectores de la economía autorizadas para circular en el territorio nacional. Téngase en cuenta que la reapertura, pese a ser sectorizada, conlleva mayores riesgos de contagio a los cuales se ve expuesta la población que in