CE - 110010324000202300045001SALVAMENTODEV20230706171011

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Radicado: 11001 03 24 000 2023 00045 00

Demandante: Lucas Arboleda Henao y Julián David Solorza Martínez

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

CONSEJERO PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Salvamento de Voto

Consejero de Estado: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., seis (6) de julio de dos mil veintitrés (2023) Expediente: 11001 03 24 000 2023 00045 00

Demandante: Lucas Arboleda Henao y Julián David Solorza Martínez Demandados: Presidente de la República, Ministerios de Hacienda y Crédito Público, de Minas y Energía, de Vivienda, Ciudad y Territorio y Departamento

Nacional de Planeación.

SALVAMENTO DE VOTO

De manera respetuosa salvo mi voto respecto de la providencia adoptada en la fecha de la referencia por la mayoría de la Sala , en la que se confirmó el auto del 2 de marzo de 2023 , proferido por el Consejero de Estado Roberto Augusto Serrato Valdés, que decretó de urgencia la suspensión provisional del Decreto 227 del 16 de febrero de 2023, “ Por el cual se reasumen algunas de las funciones Presidenciales de carácter regulatorio en materia de servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones ”, expedido por el Presidente de la

del 16 de febrero de 2023, “ Por el cual se reasumen algunas de las funciones Presidenciales de carácter regulatorio en materia de servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones ”, expedido por el Presidente de la República, los Ministros de Hacienda y Crédito Público, de Minas y Energía, de Vivienda, Ciudad y Territo rio y por el Director del Departamento Administrativo de Planeación Nacional.

Al respecto, debo advertir que en la Sala de Decisión llevada a cabo el 11 de mayo de 2023, fue improbada la ponencia que presenté en el asunto de la referencia y por ende, son esos argumentos los que sustentan mi disenso en la manera en que los traigo a continuación:

I. De los reproches en relación con la competencia de la Sección

Primera del Consejo de Estado2

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Demandante: Lucas Arboleda Henao y Julián David Solorza Martínez

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En este punto, correspondía absolver si era procedente declarar la falta de competencia de la Sección Primera del Consejo de Estado para conocer la demanda de nulidad simple que fue interpuesta en contra del decreto que determina que el Presidente de la República reasume las funciones regulatorias de la CRA y la CREG , si , a juicio de los recurrentes, el libelo introductorio cuestiona un acto autónomo y los accionantes fundan la vulneración en normas constitucionales, lo cual se traduce en la necesidad de adecuar el trámite al de

de la CRA y la CREG , si , a juicio de los recurrentes, el libelo introductorio cuestiona un acto autónomo y los accionantes fundan la vulneración en normas constitucionales, lo cual se traduce en la necesidad de adecuar el trámite al de nulidad por inconsti tucionalidad del que conoce la Sala Plena de la citada Corporación Judicial.

Con miras a resolver dicho interrogante es pertinente aludir a los requerimientos que el orden jurídico determina para la procedencia del último medio de control.

Así, debo indicar que esta Corporación ha señalado que los siguientes son los requisitos que deben concurrir para que proceda el medio previsto en el artículo 135 del CPACA: (i) que la norma demandada sea un reglamento autónomo o constitucional, requisito principal del medio de control, (ii) que la confrontación o juicio de validez se haga directamente con la Constitución Política. Ello independientemente de quién lo haya expedido, siempre que haya autorización constitucional1. Se ha fijado con especial énfasis, igualmente, que no procede

1 Al respecto, téngase en cuenta Sección en auto del 12 de noviembre de 2015, emitido en el proceso 2014 00573, con ponencia de la entonces Consejera de Estado María Elizabeth García González, expuso: “En sentido similar se han pronunciado también las Secciones Segunda y Tercera de esta Corporación1, con ocasión de la consagración del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad en el C.P.A.C.A. y han sostenido que: “(…) el Despacho considera que el medio de control -antes denominado por la ley acción - de

Corporación1, con ocasión de la consagración del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad en el C.P.A.C.A. y han sostenido que: “(…) el Despacho considera que el medio de control -antes denominado por la ley acción - de nulidad por inconstitucionalidad, no corresponde a cualquier juicio de validez que se haga sobre un reglamento o acto administrativo que presuntamente viola la Constitución Política , porque este sólo es un presupuesto para el ejercicio de este mecanismo de control. En efecto, es cl aro que el art. 135 establece que la nulidad se produce “por infracción directa de la Constitución”. No obstante, esto no significa que todo juicio de inconstitucionalidad de los reglamentos o actos administrativos en general corresponda al ejercicio de es te medio de control, pues existe otro requisito, no establecido por la naturaleza de la norma violada, sino por la naturaleza de la disposición demandada. Establece el art. 135 que lo demandado serán: “… los decretos de carácter general dictados por el Gob ierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política”, y el inciso segundo agrega que: “También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de caráct er general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional”. Aunque una lectura ligera de la norma admite pensar que cualquier disposición administrativa que viole la Constitución se exa mina con este medio de control, lo cierto es que la filosofía que recoge el art. 135 no es esa; más bien establece un medio de control especial para aquellas normas que

viole la Constitución se exa mina con este medio de control, lo cierto es que la filosofía que recoge el art. 135 no es esa; más bien establece un medio de control especial para aquellas normas que carecen de fuerza de ley, pero que desarrollan directamente la Constitución, y que expi den tanto el Gobierno Nacional como otras entidades u organismos, sin ley que trate previamente el tema . Se3

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simplemente porque en la demanda se invoque la transgresión directa de un precepto constitucional. En ese sentido, no es de recibo entender que el solo hecho de señalar que el acto administrativo viola una o varias normas de rango constitucional haga viable o procedente el medio de control mencionado2.

Bajo ese entendido, a mi juicio, no se cumplen los requisitos para que proceda el anotado medio de control, en razón a que:

(i) El acto demandado no es un acto administrativo autónomo, pues su expedición, entre otras, se fundamentó en una norma de rango legal, esto es, el artículo 68 de la Ley 142 de 1994 3. De lo anterior da cuenta la lectura de los considerandos de dicha disposición, en los que se afirmó:

“CONSIDERANDO:

Que el artículo 370 de la Constitución establece que: “Corresponde al Presidente de la República señalar, con sujeción a la ley, las políticas

dicha disposición, en los que se afirmó:

“CONSIDERANDO:

Que el artículo 370 de la Constitución establece que: “Corresponde al Presidente de la República señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios y ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control, la inspección y vigilancia de las entidades que los presten”;

Que en desarrollo de lo anterior en el artículo 68 de la Ley 142, se estableció; “Delegación de funciones presidenciales a las comisiones. El Presidente de la República señalará las políticas generales de administrac ión y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, que le encomienda el artículo 370 de la Constitución Política, y de los demás a los que se refiere esta ley, por medio de las Comisiones de Regulación de los servicios públicos, si decide delegarlas, en los términos de esta ley. Las normas de esta ley que se refieren a las Comisiones de Regulación se aplicarán si el Presidente resuelve

alude a los denominados reglamentos autónomos, o praeter legem, o constitucionales o independientes, cuya naturaleza es la de un reglamento no la de una ley. En estos términos, el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad exige varios requisitos, entre ellos –para efectos de esta providenciase destacan tres: i) que la norma demandada sea un reglamento autónomo o constitucional, requisito principal del medio de control; ii) que la confrontación o juicio de validez se haga directamente contra la Constitución Política; y iii) no

reglamento autónomo o constitucional, requisito principal del medio de control; ii) que la confrontación o juicio de validez se haga directamente contra la Constitución Política; y iii) no importa la autoridad que expida el acto, porque puede ser el Gobierno Nacional u otra autoridad, siempre que expidan un reglamento autónomo -por autorización de la Constitución-.” (Subrayas del Despacho). 2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 16 de noviembre de 2016. M.P. Guillermo Vargas Ayala 3 “Artículo 68. Delegación de funciones presidenciales a las Comisiones. El Presidente de la República señalará las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, que le encomienda el artículo 370 de la Constitución Política, y de los demás a los que se refiere esta Ley, por medio de las comisiones de regulación de los serv icios públicos, si decide delegarlas, en los términos de esta Ley. Las normas de esta Ley que se refieren a las comisiones de regulación se aplicarán si el Presidente resuelve delegar la función aludida; en caso contrario, el Presidente ejercerá las funciones que aquí se atribuyen a las comisiones.”4

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delegar la función aludida; en caso contrario, el Presidente ejercerá las funciones que aquí se atribuyen a las comisiones;

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delegar la función aludida; en caso contrario, el Presidente ejercerá las funciones que aquí se atribuyen a las comisiones;

Que en desarrollo de los dos mandatos anteriores y de lo prescrito en el artículo 211 de la Constitución, el Presidente de la República, decidió delegar su funciones regulatorias en las Comisiones de Regulación de Agua potable y Saneamiento Básico y en la Comisión de Regulación de Energía y Gas;

Que mediante las Sentencias C -272 de 1998, C -1162-00 y C-150-03 la Corte Constitucional ha precisado el alcance de las competencias Regulatorias de las’ Comisiones de Regulación y en parti cular ha declarado exequible el mandato contenido en el artículo 68 de la Ley 142;

Que la delegación de funciones por parte de las autoridades administrativas está autorizada en el artículo 211 de la Constitución y reglamentada en los artículos 9° y si guientes de la Ley 489, en especial en el artículo 13 de la citada ley;

Que mediante la Sentencia C -1060 del 2003, la Corte constitucional ha precisado las características básicas de la delegación administrativa en los siguientes términos: “Para el cas o que nos ocupa, la figura de la delegación, constituye una modalidad de transferencia de funciones administrativas, establecida por la Constitución como uno de los mecanismos de organización del ejercicio de la función administrativa, en cuya virtud y, en los casos y supuestos permitidos por la ley, se faculta a un sujeto u órgano que hace transferencia. Los elementos constitutivos de la delegación, son: i) La transferencia de funciones de un órgano a otro; ii) la transferencia de

supuestos permitidos por la ley, se faculta a un sujeto u órgano que hace transferencia. Los elementos constitutivos de la delegación, son: i) La transferencia de funciones de un órgano a otro; ii) la transferencia de funciones se realiza por el órgano titular de la función; iii) la necesidad de la existencia de previa autorización legal; y, iv) el órgano que transfiere puede en cualquier momento reasumir la competencia1

Se considera conveniente y oportuno asumir la competencia por parte de la Presidencia de la República, en relación con la expedición de medidas generales de alcance Regulatorio en materia de servicios públicos domiciliarios de agua potable, saneamiento Básico y Energía y Gas;

Que de conformidad con el numeral 14. 18 del artículo 14 de la Ley 142, la regulación de los servicios públicos puede tener diferente alcance y contenido, fijándose normalmente las políticas de administración de los servicios públicos mediante actos de contenido general y concretando las misma s mediante actos de contenido particular y concreto, en consecuencia se deben reasumir la expedición de normas generales y se dejará a las Comisiones de Regulación el ejercicio de funciones para casos particulares;

Que la expedición del presente decret o se asocia a la necesidad de que el Presidente de la República asuma en forma temporal la competencia para expedir normas generales, a través de las cuales pueda “señalar las políticas generales de administración y control de la eficiencia de los servicio s públicos domiciliarios, que le encomienda el artículo 370 de la Constitución Política” en los términos del artículo 68 de la Ley 142, término que estima inicialmente de tres meses;” (Subrayas y negrillas mías).

domiciliarios, que le encomienda el artículo 370 de la Constitución Política” en los términos del artículo 68 de la Ley 142, término que estima inicialmente de tres meses;” (Subrayas y negrillas mías).

1. El juicio de validez propuesto por los demandantes involucra el análisis de normas de rango legal, dado que se invocaron como infringidas el numeral 8 del5

Radicado: 11001 03 24 000 2023 00045 00

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artículo 8 del CPACA, el artículo 2.1.2.1.14. del Decreto 1081 de 2015, los artículos 9 y 10 de la Ley 489 de 1998 y el artículo 68 de la Ley 142 de 1994.

En consecuencia, era claro que era errado el fundamento de la tesis sobre la falta de competencia de esta Sección, pues la decisión censurada no es un reglamento autónomo y no era cierto que los demandantes únicamente hubieren fundado su solicitud en el desconocimiento de normas de rango constitucional, circunstancia por la que el cargo no tiene vocación de prosperidad.

II. De la controversia frente a la expedición irregular

En este punto debía definirse si, para expedir el Decreto que reasume las funciones de regulación de la CRA y la CREG proferido por el Presidente de la República, era procedente aplicar el procedimiento administrativo concebido para

En este punto debía definirse si, para expedir el Decreto que reasume las funciones de regulación de la CRA y la CREG proferido por el Presidente de la República, era procedente aplicar el procedimiento administrativo concebido para la expedición de actos regulatorios que prevé, de manera específica, una etapa de publicidad del proyecto de acto de quince (15) días y la resolución de las observaciones en ese término radicadas en una memoria justificativa suscrita por el funcionario correspondiente.

En tal orden, y como los reparos de los recurrentes confluían en indicar que no era viable invocar tal procedimiento porque no se trataba de un acto regulatorio, correspondía entonces precisar preliminarmente la naturaleza de la decisión objeto del debate.

2.1. Sobre el particular , resultaba relevante traer a colación el concepto normativo de regulación dispuesto en el artículo 14.18 de la Ley 142 de 1994; veamos:

“Artículo 14. Definiciones. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:

(…)

14.18. Regulación de los servicios públicos domiciliarios. La facultad de dictar normas de carácter general o particular en los términos de la Constitución y de esta ley, para someter la conducta de las personas que prestan los servicios públicos domiciliarios a las reglas, normas, principios y deberes establecidos por la ley y los reglamentos.” (Subrayas mías)6

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2.1.2. A su vez, en sentencia C -1162 de 2000, la Corte Constitucional definió lo que podría entenderse por tal acepción de la forma que sigue, atendiendo la exposición de motivos de dicha Ley:

“Es importante señalar que la regulación es una forma de intervención estatal en la economía, y se convierte en una eficaz herramien ta constitucional tendiente a evitar que la sola operancia de las leyes del mercado pueda desdibujar los fines sociales de nuestro Estado (Preámbulo, artículos 1, 2, 333, 334, 365, 367 y 370 CP).

(…)

Cabe entonces preguntarse: ¿cuál es la naturaleza de la regulación si no es ejercicio de función legislativa, ni tampoco de la potestad reglamentaria?

Para absolver ese interrogante, es importante tener en cuenta que en la exposición de motivos de la ley bajo estudio, se definió así la función reguladora:

“La función reguladora no debe ser entendida como el ejercicio de un intervencionismo entorpecedor de la iniciativa empresarial. En su visión moderna, la regulación es una actividad estatal que fomenta la competencia en aquellas áreas donde existe y es factible; impide el abuso de posiciones de monopolio natural, donde esta es ineludible; desregula para eliminar barreras artificiales a la competencia y,

moderna, la regulación es una actividad estatal que fomenta la competencia en aquellas áreas donde existe y es factible; impide el abuso de posiciones de monopolio natural, donde esta es ineludible; desregula para eliminar barreras artificiales a la competencia y, finalmente, calibra las diversas áreas de un servicio para impedir prácticas discriminatori as o desleales para el competido r” (Gobierno Nacional. Exposición de Motivos al proyecto de Ley 135 Senado. Gaceta del Congreso Nº 162 de 17 de noviembre de 1992 p. 21. Se subraya).

(…)

En suma, el campo de la regulación debe restringirse al desarrollo, con arreglo a la ley, los reglamentos y las políticas gubernamentales, de las actividades de intervención y dirección técnica, en materias que, por involucrar intereses superiores, no se pueden abandonar al libre juego del mercado. De suerte que, en econom ías en las que aquél presenta más imperfecciones, se hace necesaria una mayor regulación; ésta se reconoce como indispensable, pero no como una modalidad de imposición al usuario ni para hacer más gravosas y difíciles sus condiciones ante quienes prestan l os servicios públicos -sea el propio Estado o los particulares -, sino, al contrario, para promover las condiciones que faciliten la efectividad de sus derechos y garantías, la fijación de controles tarifarios y de calidad de los servicios, las reglas mínim as que deben observar los prestadores de los mismos y la introducción del equilibrio y la armonía en las actividades que, en competencia, adelantan las empresas, las que necesitan de una permanente función interventora del Estado.

Así pues, para la Corte resulta claro que la regulación de los servicios públicos

la armonía en las actividades que, en competencia, adelantan las empresas, las que necesitan de una permanente función interventora del Estado.

Así pues, para la Corte resulta claro que la regulación de los servicios públicos domiciliarios, a la luz de los preceptos superiores y siguiendo la definición legal, es tan sólo una forma de intervención estatal en la economía para corregir los errores de un mercado imperfecto y delimitar el ejercicio de la libertad de empresa, así como para preservar la sana y transparente competencia, con el fin de lograr una mejor prestación de aquéllos, y sin que tal función implique la asunción de competencias legislativas o reglamentarias.7

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Las atribuciones pertinentes se deben ejercer respetando la ley, el reglamento y las directrices del Gobierno, a través de los respectivos ministros.

La regulación es básicamente un desarrollo de la potestad de policía para establecer los contornos de una actividad específica, en un ámbito en el que han desaparecido los monopolios estatales. Aquélla tiene como fines primordiales asegurar la libre competencia y determinar aspectos técnicooperativos que buscan asegurar la prestación eficiente de los servici os.”4 (Subrayas mías).

Esa misma providencia se ocupó de delimitar su alcance para ilustrar qué no comprende la regulación:

operativos que buscan asegurar la prestación eficiente de los servici os.”4 (Subrayas mías).

Esa misma providencia se ocupó de delimitar su alcance para ilustrar qué no comprende la regulación:

“En materia de servicios públicos domiciliarios, debe resaltarse que la regulación -como función presidencial delegable en las referidas comisionesno es lo que ha considerado alguna parte de la doctrina, es decir, un instrumento normativo para “completar la ley”, o para llenar los espacios que ella pueda haber dejado, y menos para sustituir al legislador si éste nada ha dispuesto, pues ello significaría la inaceptable y perniciosa posibilidad de entregar al Presidente de la República -y, más grave todavía , a sus delegatariosatribuciones de legislador extraordinario, distintas a las señaladas por la Carta, en manifiesta contravención de los postulados del Estado de Derecho, entre los cuales se encuentran el principio de separación de funciones de los órga nos del Estado (artículo 113 Ibidem), el carácter singular del Presidente como único funcionario que puede ser revestido de facultades extraordinarias temporales y precisas (art. 150, numeral 10, C.P.) y las estrictas condiciones exigidas por la Constituci ón para que a él sean transferidas transitoria y delimitadamente las funciones legislativas.

En efecto, “completar” según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, significa “añadir a una magnitud o cantidad las partes que le faltan”, y ello implica que "regular" ha sido erróneamente asimilado a "legislar", en tanto ha sido entendida como la función de llenar los vacíos legales. Y como

Española, significa “añadir a una magnitud o cantidad las partes que le faltan”, y ello implica que "regular" ha sido erróneamente asimilado a "legislar", en tanto ha sido entendida como la función de llenar los vacíos legales. Y como se vio, el artículo 370 de la Constitución condiciona la potestad reguladora del Presidente a que ella s e haga “con sujeción a la ley”, no "para completar la ley”.

Tampoco resultan ajustadas a la Constitución otras interpretaciones doctrinarias que han venido haciendo carrera en nuestro medio, consistentes en que las resoluciones de las comisiones de regulación “ en forma conjunta con la ley forman una proposición jurídica”, y que a diferencia de los decretos reglamentarios pueden “llenar los vacíos legislativos dejados por el legislador”, en la medida en que son actos de creación de Derecho.

Este tipo de interpretaciones es abiertamente opuesto a la Constitución, ya que ellas otorgan a los actos de las comisiones -que la Corte estima subalternos de la política trazada por la ley y por los decretos reglamentariosun alcance normativo gen eral de alta jerarquía y le confieren la atribución inconstitucional de "crear Derecho" en forma compartida con el legislador ordinario, o la de desplazarlo, e incluso la de formulación de normas "como atribución constitucional propia”. Se ha llegado al ex tremo de definir las disposiciones reguladoras como una “legislación secundaria”, y ello bajo la

4 Corte Constitucional. Sentencia C -1162 del 6 de septiembre de 2000. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.8

disposiciones reguladoras como una “legislación secundaria”, y ello bajo la

4 Corte Constitucional. Sentencia C -1162 del 6 de septiembre de 2000. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.8

Radicado: 11001 03 24 000 2023 00045 00

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desacertada importación de modelos foráneos que no encajan dentro de nuestro sistema jurídico, y que han sido acogidos sin tener en cuenta las muy diversas bases fácticas y jurídicas que han moldeado los diferentes sistemas. También se ha dicho erróneamente que, en virtud de la delegación, las comisiones podrían llegar a derogar leyes y aún a dictar normas "de aplicación preferente frente a ellas”, todo lo cual desnaturaliza el concepto mismo de delegación de funciones administrativas, pues excede los límites de ellas, y rompe la estructura de separación funcional prevista en la Constitución (arts. 113 y 150 C.P.).

A juicio de la Corte, estas interpretaciones s e apartan de los preceptos constitucionales, pues de ninguna forma se puede admitir que órganos administrativos asuman extraordinariamente una función legislativa, salvo en los casos y bajo las condiciones que la propia Carta contempla en cabeza del Presidente de la República. Aceptar aquella posibilidad afectaría gravemente el principio democrático.

Por otra parte, como se ha advertido, la regulación tampoco se asimila a una

los casos y bajo las condiciones que la propia Carta contempla en cabeza del Presidente de la República. Aceptar aquella posibilidad afectaría gravemente el principio democrático.

Por otra parte, como se ha advertido, la regulación tampoco se asimila a una función reglamentaria propia del Presidente de la República, y ello por cuanto esta facultad encuentra su fundamento en un texto diferente (artículo 189, numeral 11, C.P.). En efecto, esta última disposición constitucional define la potestad reglamentaria como la facultad presidencial para expedir decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes, mientras que el artículo 370 se refiere a la fijación de políticas generales, con arreglo a ley, en dos materias muy precisas: administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios”. (Subrayas mías)

Se agrega a lo dicho que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha emitido profusa jurisprudencia5 en la que, en línea con lo ya dicho, ha manifestado que la regulación no se limita a la mera producción normativa, sino que también abarca, de manera más amplia, la intervención que hace el Estado para controlar el ejercicio de los operadores de una determinada actividad dado su impacto en la sociedad. En efecto, en sentencia emitida el 30 de abril de 2009, esta Sección manifestó:

“El vocablo “regulación” suele ser utilizado en el lenguaje cotidiano como sinónimo de “legislación”, “reglamentación” o “normatividad”, tendencia que se explica por el hecho de que esa es precisamente una de las acepciones más difundidas en nuestro lenguaje cotidiano, sin ser desde luego la única. En

sinónimo de “legislación”, “reglamentación” o “normatividad”, tendencia que se explica por el hecho de que esa es precisamente una de las acepciones más difundidas en nuestro lenguaje cotidiano, sin ser desde luego la única. En efecto, según lo enseña el diccionario de la Real Academia de la Lengua, la palabra “regulación” evoca en términos g enerales la acción y el efecto de “regular”, expresión que según su sentido más usual significa “Determinar las reglas o normas a que debe ajustarse alguien o algo.”. Podría afirmarse entonces, en sentido lato, esto es, haciendo referencia abstracta a los distintos ámbitos de la acción estatal, que la acción de “regular” comprende y describe

5 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 6 de junio de 2013, M.P. María Clau dia Rojas Lasso, Rad. Núm. 11001 -03-24-000-2006-00284-00, citada en Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 21 de junio de 2018, M.P. María Elizabeth García González, Rad. Núm. 11001-03-24-000-2012-00074-00. Consejo de Estado, Sala de lo Contenci oso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López , Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil diecinueve (2019), radicación número: 11001-03-24-000-2011-00245-00,9

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todos los procesos de elaboración o producción de normas jurídicas encaminadas a ordenar la vida en comunidad, mediante la definición de las reglas a las cuales han de someterse los sujetos tanto públicos como privados en el contexto de sus relaciones mutuas y en el ámbito de su actividad personal o institucional. Percibido desde esta perspectiva, el vocablo “regular” evoca en suma la idea de “producción de normas jur